應益華

[摘 要] 近年來隨著經(jīng)濟的改革，政府部門越來越多地利用PPP模式實現(xiàn)物有所值。PPP模式作為新型的采購和融資工具，能夠激發(fā)社會資本活力，利用社會資本在資金、技術、管理和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，優(yōu)化配置最大限度地利用社會資源，更好地服務社會群眾。采取PPP模式還是傳統(tǒng)采購模式主要取決于哪種采購模式能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。物有所值是選擇PPP模式的最重要依據(jù)，并非所有的基礎設施和相關服務都適合采用PPP模式，是否適宜采用，能否達到理想的預期效果，需要經(jīng)過復雜的物有所值評價，最終才能得出評價結(jié)果。本文在介紹物有所值概念的基礎上，對物有所值在PPP項目中的運用進行了分析，分析了在PPP模式進行物有所值評價中存在的主要問題，并對完善PPP模式下的物有所值評價提出了相關的建議。

[關鍵詞] PPP項目；物有所值；風險轉(zhuǎn)移

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 17. 002

[中圖分類號] F810.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）17- 0007- 05

1 前 言

在競爭性的全球環(huán)境下，經(jīng)濟和社會基礎設施是維護和促進經(jīng)濟發(fā)展的基礎，面臨日益增長的基礎設施需求與有限的公共資源約束雙重壓力之下，市場失靈和政府失靈現(xiàn)象并存，政府和社會資本均無法單獨應對這些挑戰(zhàn)，政府開始尋求新的融資方式來提供基礎設施，以彌合基礎設施投資“赤字”。在這種背景下越來越多的公共基礎設施建設通過PPP（Public-Private Partnerships，直譯為公私伙伴關系，國內(nèi)稱之為政府和社會資本合作）工具來實現(xiàn)。采取PPP采購模式是政府與社會資本通過在管理協(xié)同能夠比傳統(tǒng)的采購模式更好地實現(xiàn)物有所值（Value For Money，簡稱VFM）的哲學基礎之上，由政府和社會資本共同提供基礎設施和服務的一種供給和融資模式。PPP模式最早引入的目的是借助資產(chǎn)負債表外融資工具，突破債務約束，隨著其逐步演進，主要目標也發(fā)生了相關變化，具體而言，PPP模式主要目標包含：一是減輕政府財政負擔，在不立即增加資本性支出和債務的基礎上緩解服務供給側(cè)的約束，突破嚴格的政府財務約束，實現(xiàn)支出在整個契約期間的遞延均衡支付，實現(xiàn)赤字融資的合理性，而不像傳統(tǒng)模式短期內(nèi)部增加資本預算支出，同時促進社會資本有序參與基礎設施建設，推動投資的多元化和拓展新的市場，刺激經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)機會、減少經(jīng)濟下行風險和系統(tǒng)性風險；二是充分利用社會資本的風險管理、技術和營運專長、資源、創(chuàng)新和競爭性，突破政府的能力約束，同時充分利用政府自身的監(jiān)管能力，以更低的壽命周期成本提供高質(zhì)量的公共服務，有效實現(xiàn)“利益共享”和“風險成本共擔”。三是政府可以將注意力集中在結(jié)果而不是執(zhí)行過程方面。PPP模式是一種以績效為基礎的融資方式，降低基礎設施壽命周期成本，提高PPP項目管理的效率和效果，同時借助“知識共享”實現(xiàn)社會資本和政府技能的雙向遷移，并將部分項目風險轉(zhuǎn)移給社會資本，整合設計、融資、建造、運營和維護，提高其價值。對PPP項目進行VFM評價，是可行性研究的重要組成部分，也是選擇采用PPP模式還是傳統(tǒng)采購決策的重要標準。

2 PPP模式進行VFM評價的原因分析

在PPP模式的發(fā)展過程中，利益相關者的利益不同，決定了其對績效的看法各異，評價PPP模式的依據(jù)也不相同，VFM評價哲學最早源于20世紀90年代的英國，與新公共管理運動的邏輯不謀而合，后逐步推廣到其他國家。VFM是PPP模式得以實施的主要驅(qū)動因素和合法化的重要依據(jù)。不同的國家對物有所值的定義各不相同，但核心內(nèi)容基本相同，所謂物有所值是指在滿足使用者要求的基礎上，項目的全壽命周期的成本、質(zhì)量、風險、時間、績效（或者適合度）最佳配比，即以最低的壽命周期成本凈值實現(xiàn)期望的服務質(zhì)量，而不單純以最低投標報價作為判斷的依據(jù)，從最低價中標到VFM的評價，是政府服務目標的變化。即將PPP模式和傳統(tǒng)采購模式進行比較。英國審計署把物有所值定義為“最優(yōu)化利用可用資源以獲取想要的結(jié)果”，包含三個方面：即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）。政府要充分發(fā)揮公共資源“看門人”的作用，就必須對其有限的財政資源進行科學管理，而科學管理的關鍵就是對項目的規(guī)模、物有所值、應遵程序、預算約束、政治風險偏好的動機（傳統(tǒng)的債務擴張和逐級放大的內(nèi)生機制在新預算法出臺后被切斷，政府通過有意低估PPP項目成本、高估收益和創(chuàng)新，或者高估公共部門比較值的風險）進行評價，以確定是否采用PPP模式。VFM評價作為政府的績效評價工具，應貫穿PPP實施的全壽命周期，包含事前評價、事中評價和事后評價（覆蓋戰(zhàn)略形成、采購、建造和完成階段），事前初始評價主要確定項目選擇采取何種模式，中期評價考察物有所值的實現(xiàn)程度，事后評價主要對PPP項目與事先確定的績效標準比較是否真正實現(xiàn)了物有所值。由于PPP在我國實施時間不長，無法獲取系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)的缺失或數(shù)據(jù)的保密性），因此本文側(cè)重點在事前的評價，即對PPP項目的全壽命周期成本、利益、風險和質(zhì)量進行有效的管理。我國目前的物有所值評價側(cè)重于事前評價，但是事前評價只是不同采購模式的選擇標準，模式的選擇并不會自動實現(xiàn)物有所值，需要加強對PPP項目的過程控制，是否實現(xiàn)還應當加強事中和事后評價。處于PPP項目操作流程的項目識別階段。只有在PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)預期經(jīng)濟效益的前提下，才會被承認和肯定，否則就會被否決。

3 VFM在PPP項目評價中的具體應用

近年來，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺使得政府面臨的風險不斷積聚，并在自下而上的各級政府之間傳遞中形成放大機制。在這種背景下，PPP模式應運而生。PPP得以存在的基礎是政府和社會資本合作能夠比政府或社會資本單獨提供有更好的結(jié)果，因此在選擇PPP模式以及對其后續(xù)評價過程中必須考慮成本效益的問題。VFM一直被認為是PPP模式的核心理念，對PPP項目進行VFM評價是PPP項目得以合理化的基礎。無論是PPP模式、契約外包還是傳統(tǒng)的采購模式，都要進行可行性研究，包含技術分析、經(jīng)濟分析和政策分析等，VFM評價與可行性研究有相同之處，可行性研究包含VFM評價，但VFM評價運用范圍更為寬泛，覆蓋PPP項目的全過程。VFM評價是一種國際通用的PPP項目評價和選擇采購方式的標準，即對PPP項目全壽命周期的凈成本凈值與過程進行價值評價與績效考核，以物有所值作為選擇不同模式采購方式的依據(jù)，當然其他因素也影響到采購模式的選擇。VFM中的V（價值）是指產(chǎn)生的利益與所耗用資源的比值，所耗用的資源一般易于量化，但所產(chǎn)生的利益則包含主觀利益和客觀利益。物有所值的判斷標準是相對的成本效益，即物有所值就是投入與產(chǎn)出之間的關系，旨在實現(xiàn)公共資源配置效率最大化。

由于PPP模式在我國起步較晚，缺少大量的數(shù)據(jù)積累和實踐經(jīng)驗，很多相關政策尚未出臺，法律體系也不夠完善，目前還停留在發(fā)展初期階段。PPP模式自引進之日起，關于它的應用和發(fā)展一直備受爭議，應該明確的是PPP模式引進的最終目的是實現(xiàn)VFM，而非表外融資的一種工具。VFM評價是判斷采用PPP模式還是采用傳統(tǒng)采購方式提供基礎設施和公共服務，以及評價已執(zhí)行PPP項目VFM實現(xiàn)程度的一種方法。VFM評價包含定性和定量評價，兩者之間必須適度平衡，互為補充。

3.1 定性評價

進行定性評價首先要制定明確的評價指標，其次要劃分指標權重，并且還要根據(jù)詳細的指標評價標準進行合理性分析，經(jīng)過嚴謹?shù)姆磸万炞C才能得出最終的評價結(jié)論?！段镉兴翟u價指引（試行）》對定性評價指標中的基本指標和補充指標及其權重進行了規(guī)定，根據(jù)專家打分法對PPP項目實施的合理性進行分析?；驹u價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性六項指標。補充評價指標主要是基本評價指標未涵蓋的其他影響因素，包括項目規(guī)模大小、預期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。VFM定性評價綜合考慮了項目的各方面因素，側(cè)重評價難以用貨幣量化的因素。但定性評價的主觀性較強，容易被操縱，主要取決于專家的實踐經(jīng)驗和主觀的分析判斷能力，專家的職業(yè)素質(zhì)決定了定性評價的合理性程度。

3.2 定量評價

定性評價是定量評價的基礎，定量評價是定性評價可行基礎上的延伸，通過選擇合適的計量模型對PPP項目全壽命周期的成本、收益、風險進行量化衡量的重要方法，計量問題是定量評價的核心?！禤PP物有所值評價指引（試行）》指出定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)采購方式產(chǎn)出績效相同的前提下，通過對PPP項目全壽命周期內(nèi)政府凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值，政府采用傳統(tǒng)采購方法計算的現(xiàn)值）進行比較分析，判斷PPP模式能否降低項目全壽命周期成本的評價方法。

VFM定量評價可以采取絕對值或相對值表示。用絕對值比較的話，VFM=PSC值-PPP值，絕對值用于比較項目本身的成本和收益，如果收益超過成本，則說明實現(xiàn)了物有所值；用相對值進行比較的話，VFM指數(shù)=（PSC值-PPP值）/PSC值，相對值是指在滿足需求的前提下某種選擇的成本效益超過了其他選擇的成本效益，主要運用于PPP項目的篩選和排序決策。僅當VFM>0時，說明通過定量評價，可以實現(xiàn)VFM（實質(zhì)上事前評價僅僅是一種“可能”）或已經(jīng)實現(xiàn)了VFM，適宜采用PPP模式；反之，說明定量評價未通過，不滿足或未實現(xiàn)VFM評價。這種利用PPP值和公共部門比較值進行比較的方法只考慮了凈成本的現(xiàn)值問題，而不是考慮凈現(xiàn)值的問題（凈現(xiàn)值是未來現(xiàn)金流量的折現(xiàn)值，凈成本和凈現(xiàn)金流是兩個不同的概念），說明現(xiàn)有VFM評價是建立在一系列假設和預測基礎之上的：產(chǎn)出績效相同（滿足客戶質(zhì)量、時間和預算成本相同，）、凈殘值相同、實施基準日期和周期相同、折現(xiàn)率相同（假設風險相同）、質(zhì)量標準相同、對終端用戶的收費模式相同、現(xiàn)金流入流出均在期末?！拔镉兴怠敝卦凇爸怠保瑥倪@種意義上而言，定量評價應該是VFM評價的重點，但由于政府的多目標性，決定了其不可能像社會資本那樣可以采用單一的維度來進行科學衡量，在關注經(jīng)濟效益的同時還需要關注其社會效益。

3.2.1 PSC值

PSC值是以下三項成本的全壽命周期現(xiàn)值之和：①模擬項目的建設和運營維護凈成本；②競爭性中立調(diào)整值；③項目全部風險承擔成本（含政府轉(zhuǎn)移給社會資本風險成本和保留風險成本，主要是指與風險相關的期望現(xiàn)金流量，其中政府轉(zhuǎn)移給社會資本的風險主要是設計和建造、營運、維護和技術風險）。

PSC值完全建立在一種長期假設的基礎之上，并對其進行適當?shù)恼{(diào)整。模擬項目的成本等信息主要參考近期類似項目進行預測基礎上，考慮未來需求、人口變化和政策變化等予以調(diào)整。PPP模式下，社會資本參與項目建設和運營管理，與公共部門全程獨立承辦相比有很大的不同，需要考慮多方面的因素和差異。競爭性中立調(diào)整值是對傳統(tǒng)采購模式成本進行的調(diào)整，排除傳統(tǒng)采購能夠獲得但是PPP模式無法獲得的凈競爭優(yōu)勢（稅收豁免等）和劣勢（保險費用、稅收、交易成本、監(jiān)管成本等），使PSC值和PPP值有比較的基礎。

3.2.2 PPP值

PPP值是以下三項成本的現(xiàn)值之和：①政府方投入PPP項目的建設和運營維護凈成本；②政府自留風險承擔成本；③政府其他成本。

需要明確的是PSC中的模擬建設和運行凈成本與PPP政府投入PPP項目的建設和運行凈成本并不是同一概念。

4 PPP模式VFM評價中存在的問題

無論PPP模式還是傳統(tǒng)的采購模式都須進行VFM評價，但兩者之間的VFM評價存在實質(zhì)性差異。從更為寬泛的概念上而言，政府受到財務、制度和技術等方面的約束，PPP模式通過政府和社會資本共擔風險的方式進行設計、建造、融資和維護，政府從單純的公共產(chǎn)品和服務的提供者向購買者身份轉(zhuǎn)變。在以往的實踐案例中，出現(xiàn)了大量的PPP項目因融資等各種原因被迫取消或者提前終止的情況，這與引入PPP模式的初衷相違背，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是VFM的評價缺少科學性，目前VFM評價存在以下的主要問題。

4.1 潛在的利益沖突

公共和私營部門間曾經(jīng)清晰的界限變得交錯模糊，從而帶來責任缺失的風險。這就是傳統(tǒng)理論中的“多只手問題”：許多不同群體用不同方式對政府決定和政策實施影響（即使原則上很難判斷誰該為政治結(jié)果負責）。結(jié)果的判定取決于方法的選擇，方法的選擇取決于決策者的意圖。通常認為社會資本比政府更具有管理效率，能夠以更低的成本提供高質(zhì)量的基礎設施和服務。在PPP項目實施過程中，存在多元化的利益相關者并且訴求各異，這種潛在的利益沖突就為機會主義行為留下了空間，信任機制的構(gòu)建是PPP模式成功的關鍵，而機會主義行為往往會妨礙信任機制的構(gòu)建。首先是PPP模式的主要行動者社會公眾往往被邊緣化，而作為代理人的政府希望利用社會資本的經(jīng)營效率和巨大的資本池來滿足現(xiàn)實需求，社會資本以追求利潤最大化為目標，雙方在合作的不同階段都存在潛在的利益沖突。社會資本方在與政府進行合作之初就要求政府讓利，并把絕大部分的風險留給了政府部門，限制了政府職能的轉(zhuǎn)型，也無法真正實現(xiàn)資源和風險的貢獻。

4.2 項目成本和收益等難以確認

根據(jù)VFM計算規(guī)則，VFM最直接的影響因素是全壽命周期過程中的收入和成本兩大方面，而項目所處的領域又對這兩大方面存在至關重要的影響。但由于經(jīng)驗數(shù)據(jù)的缺乏，導致現(xiàn)有的測算數(shù)據(jù)不可避免地陷入主觀并易為操縱。VFM評價實質(zhì)是一種虛擬的管理標桿和評價工具，建立在比較的基礎上，PSC提供了一種定量的財務標桿，但在實際執(zhí)行過程中，標桿是虛擬的，對標也是虛擬的，這是VFM評價繞不過去的現(xiàn)實考慮。折現(xiàn)率的選擇是VFM評價最關鍵的因素之一，折現(xiàn)率不同，得出的結(jié)果也大相徑庭，這將關系到模式的選擇和項目排序是否合理。傳統(tǒng)的投資理論認為折現(xiàn)率應當反映公共財政資源的機會成本，現(xiàn)實中一般以相應年度的地方政府中長期債券利率為依據(jù)（純利率+通貨膨脹補償率）。PPP本身也是個寬泛的概念，包含很多類型，付費機制也各不相同，具體可以分為純政府付費項目、政府和使用者共同付費項目、使用者付費項目，每類項目的風險都不相同，如按可使用和實際使用作為支付機制，因此PPP和傳統(tǒng)的采購方式采用同樣的折現(xiàn)率本身是存在邏輯問題的（一般而言，有三種處理方法：均采用無風險貼現(xiàn)率；均采用無風險折現(xiàn)率，但對有風險的現(xiàn)金流量進行調(diào)整；對有風險的現(xiàn)金流量采用風險調(diào)整折現(xiàn)率，主要是對系統(tǒng)性風險進行調(diào)整，對無風險的現(xiàn)金流量，采用無風險的貼現(xiàn)率。嚴格來說第二種和第三種方法符合邏輯，但出于可操作性的考慮，對PPP和PSC均采用無風險調(diào)整折現(xiàn)率）。但目前我國針對PPP項目的相關稅收政策尚未出臺，項目稅收政策不明確，使得項目現(xiàn)金流量的測算以及項目的風險估計存在高度的不確定性，預測的結(jié)果可靠性難以保障。而我國現(xiàn)行的大多數(shù)PPP項目都是以當前的稅率為依據(jù)進行測算的，但是契約期內(nèi)稅率隨時都有可能隨著政策的變化而變化，屆時因稅收變動引起的項目收益將由誰來承擔，又將是一個存在爭議有待調(diào)和的問題。此外政府融資成本和社會資本融資成本存在不同，PPP項目可能需要政府提供長期預算承諾，并產(chǎn)生或有負債的問題，因此還必須在確保經(jīng)濟、環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展的基礎上實現(xiàn)物有所值

4.3 無法有效分擔風險

從理論上而言，將風險配置給最適宜承擔和管理的一方，是PPP模式成功的關鍵。但就實際而言，大部分PPP項目參與主體呈現(xiàn)風險和受益不對稱狀態(tài)。契約安排的長期性將有效鎖定風險，但在實際執(zhí)行過程中外部環(huán)境經(jīng)常發(fā)生變化，PPP契約經(jīng)常出現(xiàn)修正的情況。社會資本可能采取機會主義行為，從而損害政府的利益。特別是在重新談判的過程中，社會資本的信息不對稱優(yōu)勢將使其處于有利地位，而政府缺乏商業(yè)意識也導致政府處于劣勢地位，加大政府的風險，導致政府難以對社會資本的行為進行監(jiān)督和控制。當然政府也可以利用其統(tǒng)治者的地位來實現(xiàn)自己利益并損害社會資本的利益。另外，由于起步較晚，目前我國PPP建設領域的風險分擔機制尚不成熟，缺乏合理的定價機制。因此，制定一套適當?shù)娘L險分配方案來規(guī)范和協(xié)調(diào)政府部門和社會資本方在風險分擔上的行為、保障各方的利益，就顯得十分必要。

4.4 PPP項目的交易成本確認問題

對社會資本而言，實行PPP項目將建造、運用和維護等事項體現(xiàn)在一個合同中，社會資本追求整體成本更小的原則，整體成本必須考慮交易成本和外部性的問題。PPP實施過程中利益相關者的異質(zhì)性決定了交易成本的高低，交易成本反過來又影響到VFM的實現(xiàn)。PPP項目涉及多元的利益相關者，在項目全壽命周期，監(jiān)督、協(xié)商、治理、外部性和交易成本的俘獲本身就需要增加更多的成本，此外契約協(xié)商過程的冗長也會失去很多機會，從而增加了決策的機會成本。

5 完善PPP模式物有所值評價的政策建議

VFM評價中，定性評價和定量評價各自關注的重點不同，兩者具有同樣重要的地位，當然在項目的不同階段，應有所偏重?！禤PP物有所值評價指引（試行）》的通知自頒發(fā)之后，PPP業(yè)界積極開展VFM評價并積累了部分經(jīng)驗，當然從總體而言，我國VFM評價還處于起步階段。為進一步完善VFM評價，充分發(fā)揮其作用，結(jié)合國情，提出下列建議。

5.1 建立完善法律監(jiān)督管理機制框架和具體指引

《PPP物有所值評價指引（試行）》對VFM定性評價與定量評價做了一定的說明，但未根本上解決委托代理之間的利益沖突和信息共享等問題，加之事前評價缺少數(shù)據(jù)支撐，結(jié)論是否合理取決于預測的相對準確程度?，F(xiàn)有評價模型的折現(xiàn)率、交易成本、運行年限都建立在對高度不確定性（如市場需求、融資成本、建造成本）進行預測的基礎上，加之契約的不完備性，這就為機會主義行為留下了空間，容易成為一種潛在的陷阱（現(xiàn)金流量的預測、風險評價和折現(xiàn)率的選擇，特別是折現(xiàn)率的選擇具有重要影響，即使細小的折現(xiàn)率變化也可能引起VFM結(jié)果較大的變化），并可能為政府所操縱、或者淪為PPP合法化的一種工具。再者，PPP模式的引入進一步模糊了政府和社會資本的邊界，并可能扭曲市場的資源配置效率，因此在進行VFM評估時明確彼此的權利和義務，穩(wěn)定和健全的法律框架有助于減少利益集團的俘獲和機會主義行為的發(fā)生，增強社會資本的信心?！吨敢分皇秦斦款C發(fā)的試行規(guī)范，并未上升到法律的層次，也不具備強制性。因此，必須盡快出臺更具操作性、更高法律層次的規(guī)范文件，能夠?qū)PP項目提供更好的政策支持。此外競爭性中立調(diào)整值主要是采用政府傳統(tǒng)采購方式比采用PPP模式少支付的費用，通常包括土地費用、行政審批費用和有關稅費。原則上PPP模式和傳統(tǒng)采購模式的法律和管制框架應有所不同，但目前并沒有系統(tǒng)的法律對PPP模式的實施進行規(guī)范，競爭性中立調(diào)整值難以落到實處。這就必須完善與PPP相關的法律和管制，在制度上明確PPP項目究竟能享受哪些優(yōu)惠政策，特別是利率、所得稅和增值稅實質(zhì)性差異的問題，以便更好地實現(xiàn)VFM評價。此外，不同的會計處理也會對采取何種模式產(chǎn)生影響，特別是相關的資產(chǎn)和負債是否反應在政府的賬本，因此必須盡快對PPP項目應披露的信息和會計處理建立清晰的標準。

5.2 建立科學合理的物有所值定性評價指標體系

VFM評價作為PPP項目評價的重要標準，但由于VFM的精確計量是不存在的，VFM是一個相對的概念，需要與可替代的方法進行比較，要實現(xiàn)這種比較，就必須建立一套標準并且詳盡的方法確認和計量公共部門比較值風險的價值。科學合理的評價指標體系是開展定性評價的基礎，定性評價指標應當涵蓋定量指標無法量化的指標體系。未來應將可持續(xù)發(fā)展的理念植入到定性指標體系的設計當中，定性評價側(cè)重于對PPP項目的環(huán)境可持續(xù)性和社會可持續(xù)性（可持續(xù)是指經(jīng)濟底線、環(huán)境底線和社會底線視角，特別是代際公平的角度）方面進行綜合評價。重點關注項目采用PPP模式與傳統(tǒng)模式相比，在供給、風險分配、運營效率、創(chuàng)新、環(huán)境、健康與安全、工期等方面是否有所改善。能較完整地反映項目情況，為項目決策提供參考和理論支持。

5.3 加強物有所值定量評價的影響因素研究

任何PPP項目是否落地取決于VFM能否實現(xiàn)。在實際操作過程中，項目的選擇受到技術、心理、經(jīng)濟和政治等多種因素的影響，特別是政府價值取向和政治選擇偏好帶來的“評價樂觀主義偏見”和“評價悲觀主義偏見”的影響，這種偏好會影響到物有所值的評價并影響采購模式的選擇，同時還必須判斷是否存在政府和社會資本共謀，以實現(xiàn)利益向社會資本的過度轉(zhuǎn)移。定量評價建立在預測的基礎上，一般情況下參照類似項目的歷史數(shù)據(jù)進行必要的調(diào)整進行預測，包含全壽命周期成本、風險轉(zhuǎn)移的程度和風險調(diào)整折現(xiàn)率。必須建立比較明確的定量評價標準，同時必須考慮經(jīng)濟、社會和環(huán)境因素影響以及項目本身的獲利能力和盈利的分配模式，即在考慮顯性成本和顯性收益的基礎上，還必須考慮隱性成本和隱性收益的問題。目前的評價體系基本上是一種靜態(tài)的評價體系，缺少敏感性測試和情境分析，無法判斷政府是否存在操縱、與社會資本串通或樂觀偏見（高估現(xiàn)金凈流量，低估折現(xiàn)率，偏見產(chǎn)生的損失主要由納稅人承擔，政府更容易接受PPP模式），此外還應考慮交易成本、契約監(jiān)管成本和額外的融資成本（通常政府融資成本低于PPP模式的融資成本）。顯性成本和收益一般容易確認，但是隱性成本相對而言則有一定的難度，主要是通過公共部門比較值和影子報價的比較得出結(jié)論，但作為PPP模式?jīng)Q策的主要依據(jù)之一，在實踐中也要考慮多方因素的影響，因此，在進行物有所值定量評價時這些影響因素都要考慮進去。

5.4 建立有效的風險補償機制和管制框架

有效的風險配置是實現(xiàn)PPP項目VFM的基礎，風險在壽命周期不同階段配置應有所不同，部分風險由政府承擔，部分風險由政府和社會資本承擔，部分風險由社會資本承擔。事前評價對風險防范起到關鍵的作用，但其最大的缺陷是缺少必要的調(diào)整機制，是假設（預測）與假設（預測）之間的比較（供求關系、未來現(xiàn)金流量、折現(xiàn)率、風險保留或轉(zhuǎn)移給社會資本的程度、項目的殘值都需要借助預測技術，預測數(shù)字的可靠性取決于相關人員的素質(zhì)，這就存在預測風險。項目一旦失敗，政府就存在兜底風險），難以被證實，此外項目風險在整個壽命周期是動態(tài)變化的，但是現(xiàn)行的評價體系并未完全考慮。在信息不對稱和不充分的環(huán)境下，為避免認知偏差，確保政治和商業(yè)環(huán)境的穩(wěn)定，建立有效的風險補償機制和管制框架尤為重要。最優(yōu)風險配置是VFM實現(xiàn)的關鍵，目前社會上有種觀點認為風險不對稱性的轉(zhuǎn)移給社會資本就實現(xiàn)了VFM，這實際上是一種偏誤，既然是伙伴關系，應該基于利益相關者理論的基礎上設計合理的風險報酬共享機制，在風險分析的基礎上將風險轉(zhuǎn)移給最有能力控制和管理風險的一方，以實現(xiàn)VFM和確保項目的可持續(xù)性。利益相關者的管理包含五步：識別利益相關者、對利益相關者進行排序、建立利益相關者的關系、確認和管理利益相關者的關注和沖突、溝通管理。社會資本是天生的逐利者，不可能以較低的價格承擔不對稱的風險，為避免政府和社會資本利益沖突造成的再協(xié)商、提前退出和失敗等造成的風險逆向回流給政府部門，政府支付的風險溢價成本與所轉(zhuǎn)移的風險的配比至關重要，應從制度上明確有效的風險補償機制，如因政府違約應給予社會資本適當?shù)难a償，或者對社會資本提供最低投資回報的保證。同時建立一種透明和充分競爭的招標機制（高度市場競爭通常能降低交易成本，但是考慮到項目融資約束，能否實現(xiàn)充分的競爭值得考慮，并且一旦契約發(fā)生偏離，則主要取決于政府和社會資本的再協(xié)商機制，從而減弱其競爭性），以選擇合適的潛在投標人，這是PPP模式成功實施的關鍵和保障。能否實現(xiàn)、是否實現(xiàn)和是否最大限度上實現(xiàn)VFM是不同的概念，在項目回報率或者需求預期超出期望值時，政府通過再平衡條款共享部分利潤，反之，如果回報低于期望，政府可以給予適當補助或給予最低收入保證。還必須考慮其他因素如通過項目建設和運營整合為一個契約，社會資本可能存在增加建筑成本但降低運營和維護成本，實現(xiàn)總體成本現(xiàn)值最低，以獲得正的外部性和實現(xiàn)價值的可持續(xù)性，宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定性和完善的管制框架是PPP項目順利實現(xiàn)的基礎。PPP項目持續(xù)時間長，一旦契約簽訂之后，服務模式、付費機制等都將被長期鎖定，決定了其順利實施必須建立完整的政府管制框架和具體指引（如對契約的管理等、非競爭性條款、沖突解決機制、環(huán)境和社會可持續(xù)問題、項目的采購流程、服務的價格和質(zhì)量等），至于是否可以外部環(huán)境的變化對契約采取一定的靈活性問題，主要取決于以下方面：靈活性決定了風險的再配置，因此在決定是否重新調(diào)整契約時，應避免社會資本以較低的價格中標以后再在后續(xù)重新協(xié)商條款的過程，對PPP契約部分條款進行協(xié)商可能會損害PPP物有所值的目標。

6 結(jié) 語

在不斷變化和不確定性的環(huán)境中，PPP運行過程中的內(nèi)生和外生風險從不同程度上影響到其能否順利運行，因此不能把PPP當作解決政府融資約束的靈丹妙藥。VFM評價本身存在一定的邏輯缺陷，但仍然是一種有效的評價技術，應整合財務與非財務方面進行定量和定性分析，對在實務中出現(xiàn)的含糊不清的予以明確。在進行VFM評價過程中要理性選擇，通過競爭性投標、有效的風險配置和管理、以績效為基礎的支付制度等來共同實現(xiàn)VFM。VFM的實現(xiàn)取決于政府和社會資本確認、分析和分配風險的能力和外部環(huán)境的影響，應加強對PPP項目的事前科學論證、事中的嚴格執(zhí)行和事后的監(jiān)管。當然VFM評價能否最終實現(xiàn)，需要時間來證明，因此需要加強信息披露，滿足利益相關者知情權的需要，解決信息不對稱帶來的委托代理問題。此外VFM評價更多的是站在政府的角度，由于不同利益相關者對VFM的理解有所不同，在PPP契約中扮演的作用不同，應確保多元利益相關者積極參與到PPP項目壽命周期的全過程VFM評價當中，保護利益相關者的利益，當然部分利益相關者參與存在技術上的困難，但也應確保能夠建立透明的信息披露機制，利益相關者的早期介入有助于減少后期的契約變化。政府在實施PPP模式時還必須考慮到保證VFM評價的透明性和客觀性，同時必須考慮PPP模式可能給政府帶來的隱性負債等問題，有助于進一步提高資源配置效率，確保公共財政的可持續(xù)性。

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