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        財政政策“開前門”

        2018-11-10 05:48:58張斌
        證券市場周刊 2018年39期
        關鍵詞:基建投資財政赤字赤字

        張斌

        為規(guī)范地方舉債同時穩(wěn)定經(jīng)濟,額外提高財政赤字率3個百分點很有必要。從國際比較看,財政赤字率與債務率和債務風險之間的關系較為模糊,從歷史經(jīng)驗看,赤字率大幅上升也曾發(fā)生,并不危機政府信用。

        2010年以來,中國全口徑財政收支與GDP之比都有顯著提升。具體來看,社會保障、住房和社會福利設施、醫(yī)療保健支出在總支出中的占比快速提高,經(jīng)濟事務支出占比大幅下降。稅收收入和政府性基金收入在總收入中占比下降,社會保險基金收入、非稅收收入和國有資本經(jīng)營收入的占比上升。中國財政收支總量和結(jié)構(gòu)的變化軌跡在向高收入國家靠攏,但也存在一些問題,最主要的是如何安排未來的財政赤字率。

        中國一般政府支出/GDP當前處于31.5%,屬于中等偏低水平,廣義政府收入/GDP接近發(fā)達國家水平。

        筆者用“財政缺口/財政收入”考察全國不同地區(qū)財政赤字相對規(guī)模的分布情況。結(jié)果顯示,東南沿海及發(fā)達地區(qū)赤字率較低,東北地區(qū)以及西部地區(qū)赤字率較高。人口流入且經(jīng)濟增長較快的大城市赤字率偏低,人口流出且經(jīng)濟增長較慢的中小城市赤字率偏高。這一差異反映了不同地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展競爭當中的分化以及人口流動對經(jīng)濟的影響。

        地方政府融資平臺債務快速增長,2008-2017年年均增長率為29.3%,近5年年均增長率20.9%。2017年地方政府融資平臺債務水平接近40萬億元。為此,筆者估計了未來不同情境下的債務情況與經(jīng)濟基本指標。

        在情景一下,地方政府嚴格執(zhí)行財政部23號文精神,全國每年保持3%左右的財政赤字率,如果不為地方融資平臺中現(xiàn)金流較差的公益/準公益或者投資失敗項目的債務兜底,2017年債務率為36.9%,2023年上升至43.2%;如果將上述負債納入預算,2017年“并表”后債務率為67.4%,2023年債務率降至65.7%。

        情景一并沒有考慮基建投資大幅下滑及其對未來經(jīng)濟增長的影響,筆者在情景二中估算了基建投資缺口,并考慮其對GDP增速和債務率的影響。如果考慮到基建投資的大幅下降,2018-2027年間的GDP增速較基準情景下降20%-30%,真實GDP增速2023年降至4.4%(基準情景為5.4%),2027年降至3.4%(基準情景為5%)。名義GDP增速從2018年的8.1%降至2027年的4.6%,經(jīng)濟增速的大幅下滑將使得債務率上升。筆者估算,若政府承認各類隱性負債,則“并表”后的債務率將在2023年略微上升至70.8%,2027年上升至76.8%。

        在情景三下,筆者假設預算內(nèi)資金使公益/ 準公益類項目基建投資保持在名義GDP增速,做到該點要將赤字率保持在9%左右,債務率2023年將上升至91%,2027年上升至111%。

        情景三當中的赤字率較高,如果將歷史數(shù)據(jù)按照同樣口徑計算,中國也經(jīng)常有8%-9%的赤字率情況出現(xiàn)。從國際比較來看,發(fā)達國家盡管經(jīng)濟增速和利率之間差距較小,對未來債務率的自動削減能力弱,但是過去10年平均財政赤字率很高。

        2008-2017年期間,美國、日本、英國、歐元區(qū)、印度等經(jīng)濟體赤字率分別為6.9%、6.8%、6.0%、3.5%和7.8%,同期中國僅為1.5%。赤字率較低的歐元區(qū)出現(xiàn)了主權(quán)債務危機,而其他國家則幸免于此,可見從赤字率和債務率維度判斷風險并不可靠。

        23號文關上了地方政府不規(guī)范融資的“后門”,但還需打開“前門”。對于公益/準公益項目以及部分壞掉的項目涉及的負債,不要吝惜將其納入公共財政體系,將財政赤字顯性化有利于今后科學管理。為避免基建投資過度下滑并持續(xù)拖累經(jīng)濟增長,在保住23號文件工作成果的基礎上,需要額外提高財政赤字率不低于3個百分點。

        避免赤字率和債務率上升引發(fā)過高風險的關鍵不僅在于控制債務利率的高低,更重要的是債務所對應的投資是否真正發(fā)揮了作用。結(jié)合前述人口流動的選擇與基礎設施的規(guī)模經(jīng)濟,投資在人口流入的大城市或東部沿海地區(qū)往往更加有效。

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