楊志安， 邱國慶

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

政府預(yù)算不僅是政府財(cái)政收支計(jì)劃，而且也是約束利益相關(guān)者行為的重要途徑。若政府預(yù)算不能對利益相關(guān)者行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束，那么就是政府預(yù)算軟約束，而且現(xiàn)階段我國各級政府普遍存在政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象。鄭石橋、孫碩(2015)證明了該觀點(diǎn)，從審計(jì)署歷年關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果的公告可以看出，違反各類預(yù)算制度、隨意支配資金的情況普遍存在，預(yù)算制度的約束力相當(dāng)有限，預(yù)算違規(guī)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會生活中屢治不愈的“牛皮癬”[1]。為此，新時(shí)期加快建立現(xiàn)代政府預(yù)算體系已經(jīng)引起了國家、社會的高度關(guān)注。黨的十九大報(bào)告提出，關(guān)于建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)以及約束有力的預(yù)算體系和全面實(shí)施績效管理的重要論述，這要求我們應(yīng)該反思現(xiàn)行政府預(yù)算體系是否規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)以及約束有力。隨著新《預(yù)算法》以及相關(guān)預(yù)算規(guī)定的不斷完善，建立一個(gè)高效、有序和穩(wěn)定的政府預(yù)算體系是加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的迫切需要。由于受到傳統(tǒng)行政色彩以及權(quán)力意識的熏陶，傳統(tǒng)政府預(yù)算體系的約束能力相對有限，對基層單位預(yù)算約束能力有待于進(jìn)一步提升以及違規(guī)使用財(cái)政資金現(xiàn)象普遍存在，這不僅使社會安全感降低，同時(shí)也產(chǎn)生了一定消極影響，在一定程度上惡化了社會對政府的不信任感，而且還會破壞社會與政府的關(guān)系，導(dǎo)致公民與政府管理者的關(guān)系惡化，為政府的社會安全治理埋下一定隱患?，F(xiàn)階段我國政府預(yù)算體系已經(jīng)從全程控制逐漸向制度自覺創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，并賦予了社會公眾更多的權(quán)利空間，亦從政府預(yù)算過程的“監(jiān)督”逐漸發(fā)展到政府預(yù)算過程的“參與”，但囿于多層次委托-代理關(guān)系所造成信息不對稱以及利益相關(guān)者的目標(biāo)沖突問題，社會公眾始終處于信息交換的相對邊緣位置，可能會出現(xiàn)政府預(yù)算軟約束或者逆向軟約束現(xiàn)象。

國內(nèi)現(xiàn)有文獻(xiàn)對政府預(yù)算利益相關(guān)者的研究相對較少，大多數(shù)專家學(xué)者主要圍繞著政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的考察，并提出相應(yīng)的改革建議。例如王禎昌和閆澤瀅(2012)基于利益相關(guān)者理論的視角，分析政府預(yù)算審計(jì)利益相關(guān)者之間的相互博弈行為，提出利益導(dǎo)向下的中國政府預(yù)算審計(jì)制度改革對策[2]。馬蔡琛和沈雁寒(2012)基于利益相關(guān)方互動影響的考察，提出了公共預(yù)算績效提升的策略[3]。陳其輝(2008)通過政府預(yù)算利益相關(guān)者的界定和行為分析，構(gòu)建了政府預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同治理框架[4]。林靜(2015)從預(yù)算細(xì)化過程的各利益相關(guān)者行為決策出發(fā)，比較地研究了我國地方政府和美國得克薩斯州的預(yù)算細(xì)化問題，為我國地方政府預(yù)算細(xì)化提供了重要建設(shè)性思路[5]。國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究內(nèi)容、方法和視角都有待于進(jìn)一步擴(kuò)展，很少系統(tǒng)全面地梳理政府預(yù)算利益相關(guān)者的問題。與已有研究文獻(xiàn)相比，本文的主要貢獻(xiàn)表現(xiàn)在：第一，借鑒Mitchell(1997)的評分法及其屬性對政府預(yù)算利益相關(guān)者進(jìn)行分類界定。第二，基于目標(biāo)屬性、條件匹配性、督查機(jī)制以及基本結(jié)果考察了政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為選擇。第三，在既有體制的利益導(dǎo)向下指出了加強(qiáng)政府預(yù)算硬約束的路徑。

二、政府預(yù)算的利益相關(guān)者

國內(nèi)外學(xué)者對利益相關(guān)者進(jìn)行了不同分類，國外主要以Charkham和Wheeler的多維細(xì)分法和Mitchel的評分法為代表。例如Charkham(1992)根據(jù)簽訂合同的性質(zhì)，將利益相關(guān)者劃分為契約型和公眾型利益相關(guān)者[6]。Wheeler(1998)運(yùn)用多維細(xì)分法，根據(jù)利益相關(guān)者之間的直接關(guān)系還是間接關(guān)系，劃分為一級和二級利益相關(guān)者以及基于利益相關(guān)者之間是否存在聯(lián)系，分為社會性利益相關(guān)者和非社會性利益相關(guān)者[7]。Mitchell(1997)運(yùn)用評分法分析了權(quán)利性、合法性和緊急性三種屬性，將利益相關(guān)者分為潛在型利益相關(guān)者、預(yù)期型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者三類[8]。而國內(nèi)學(xué)術(shù)界比較普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)是萬建華(1998)提出利益相關(guān)者與企業(yè)契約關(guān)系的代表性分類方法[9]。本文主要參考Mitchell(1997)的利益相關(guān)者分類方法，并依據(jù)我國政府預(yù)算涉及利益主體之間的審計(jì)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系以及負(fù)責(zé)關(guān)系，將政府預(yù)算部門、人大及其常委會以及審計(jì)機(jī)關(guān)視為一種傳統(tǒng)的確定型利益相關(guān)者。這類利益相關(guān)者能夠?qū)φA(yù)算硬約束有著直接重要的影響，而且相關(guān)的政府預(yù)算法律法規(guī)上已經(jīng)明確規(guī)定，擁有影響政府預(yù)算的地位、權(quán)力以及相應(yīng)的手段，該類群體利益訴求能夠很快地引起政府管理層的關(guān)注。新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府財(cái)政部門根據(jù)上級政府財(cái)政部門的部署，制定本行政區(qū)域預(yù)決算草案，各部門根據(jù)本級政府財(cái)政部門部署，制定本行政區(qū)域預(yù)決算草案，這說明了上下級財(cái)政部門或者本級財(cái)政部門與各部門之間構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，本級政府可以對本級預(yù)算單位施加直接正式的影響，預(yù)算部門必須對本級政府負(fù)責(zé)，一般是由基層單位逐級編制，最后由單位或者部門審核匯總，并形成一份完整的部門預(yù)算收支明細(xì)。新《預(yù)算法》進(jìn)一步提升了人大在預(yù)算權(quán)使用中的地位，強(qiáng)化了人大在政府預(yù)算中實(shí)質(zhì)性審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的權(quán)力，人大及其常委會與政府以及預(yù)算部門理應(yīng)構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而且人大及其常委會可以對政府預(yù)算施加直接的正式影響，各級政府及預(yù)算部門必須向人大及其常委提交相應(yīng)的財(cái)政收支計(jì)劃工作報(bào)告，并給予一定的審核建議。審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府預(yù)算監(jiān)督的重要部門之一，與政府構(gòu)成了正式的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，審計(jì)機(jī)關(guān)可以直接對政府預(yù)算施加正式影響，同時(shí)也要對政府負(fù)責(zé)，需要依法將政府預(yù)算審計(jì)報(bào)告按時(shí)返還給政府，但實(shí)際預(yù)算審計(jì)工作中，政府可能會對財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作進(jìn)行一定的干預(yù)，所有審計(jì)機(jī)關(guān)也是政府預(yù)算的第一級利益相關(guān)者。王少華(2017)研究發(fā)現(xiàn)，審計(jì)監(jiān)督與公眾參與的互動機(jī)制主要表現(xiàn)為審計(jì)立項(xiàng)對公眾建議的接受度、審計(jì)結(jié)果對公眾閱讀的方便度，它們對政府預(yù)算透明度的提高都具有顯著的正向作用[10]。因此，新時(shí)期我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)部門的獨(dú)立性以及提升政府預(yù)算審計(jì)結(jié)果公告能力，這樣可以進(jìn)一步提高財(cái)政預(yù)算透明度。

將社會公眾、新聞媒體劃分為一種新興的潛在利益相關(guān)者。張琦(2016)實(shí)證分析了媒體監(jiān)督對政府部門“三公”預(yù)算的影響，證據(jù)表明媒體監(jiān)督對政府預(yù)算管理具有積極的治理作用[11]，這類利益相關(guān)者可以對政府預(yù)算模式施加非正式、間接的外部影響。之前由于我國政治民主不健全、參與意識薄弱等原因，導(dǎo)致了社會公眾始終處于一種邊緣利益相關(guān)者的地位。近幾年，隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，規(guī)定公民、媒體或者其他組織發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用財(cái)政資金的行為，可以依法向國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、舉報(bào)，接受檢舉、舉報(bào)的國家機(jī)關(guān)必須依法處理，而且規(guī)定直接將公民納入預(yù)算過程中成為獨(dú)立的主體[12]。由于公共預(yù)算資金實(shí)質(zhì)上來自納稅人，納稅人本應(yīng)了解資金的使用情況，政府預(yù)算部門應(yīng)該主動接受社會公眾的監(jiān)督。Smulovitz和Peruzzotti(2000)所指出，社會問責(zé)強(qiáng)調(diào)公眾的自發(fā)行動，依靠媒體曝光政府的過失并形成公共議題，激發(fā)相關(guān)機(jī)構(gòu)的干預(yù)[13]。新《預(yù)算法》第一次明確將“預(yù)算公開”寫入法律規(guī)定，規(guī)定“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表”，如非涉秘否則一律向社會公開，且對預(yù)算公開的責(zé)任主體、重點(diǎn)事項(xiàng)和具體時(shí)限等作了具體要求?，F(xiàn)如今，“網(wǎng)絡(luò)問政”、“審計(jì)風(fēng)暴”以及“微博調(diào)查”等新興媒體的異軍突起，在一定程度上提升了社會公眾參與政府預(yù)算的熱情，新興媒體儼然已經(jīng)成為不可忽視的利益相關(guān)者，而且每年政府預(yù)決算工作報(bào)告都會成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)和報(bào)道的重要內(nèi)容，通過營造良好的輿論環(huán)境，對政府預(yù)算管理產(chǎn)生重要的影響。正如Soroka(2006)所提出，媒體通過對特定事件的關(guān)注和報(bào)道，特別是負(fù)面報(bào)道，會引致監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政手段的介入[14]。

三、政府預(yù)算利益相關(guān)者行為選擇

政府預(yù)算看作是一個(gè)集體選擇的過程，無論是政府預(yù)算的總體規(guī)模，還是政府預(yù)算資金的具體分配情況都不同程度上表現(xiàn)出一種利益選擇的行為目標(biāo)屬性，這種行為目標(biāo)屬性會涉及到預(yù)算資源條件匹配性和預(yù)算督查機(jī)制。為此，本文從目標(biāo)屬性、資源條件匹配性以及督查機(jī)制解析政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象，并建立數(shù)理模型分析政府預(yù)算軟約束的基本結(jié)果，本質(zhì)上是對政府預(yù)算一種行為選擇分析。

(一)目標(biāo)屬性

政府預(yù)算利益相關(guān)者行為屬性主要來源于內(nèi)生性目標(biāo)和外生性目標(biāo)，前者主要是根據(jù)自身利益需求而設(shè)立的一種利己行為，后者主要來源上級為了完成某項(xiàng)工作任務(wù)而委托給下級完成一種給定目標(biāo)的行為，二者主要區(qū)別在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的行為選擇是否與已有資源條件相匹配。由于政府預(yù)算利益相關(guān)者內(nèi)生性目標(biāo)行為選擇從資金需求方自身發(fā)出，與既有資源條件匹配程度更高，政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)設(shè)立主要來自上級政府為了實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)工作任務(wù)而預(yù)設(shè)的，這種預(yù)設(shè)目標(biāo)行為可能與現(xiàn)有資源條件不相匹配，這種情況極容易導(dǎo)致政府預(yù)算行為發(fā)生扭曲。例如艾云(2011)認(rèn)為，由于上下級政府間的激勵(lì)、目標(biāo)以及資源條件的不兼容，基層單位在“一票否決、連帶責(zé)任”的異化激勵(lì)壓力下，通過非正式運(yùn)作隱瞞信息來應(yīng)付上級考核[15]。政府預(yù)算利益相關(guān)者行為選擇的目標(biāo)屬性主要來自與其行為主體的激勵(lì)相容性。對于相對理性的個(gè)人和組織來說，政府預(yù)算利益相關(guān)者內(nèi)生性目標(biāo)具備了激勵(lì)相容性的特點(diǎn)，是根據(jù)自身達(dá)成內(nèi)生性目標(biāo)的成本和收益權(quán)衡的結(jié)果。政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)主要由上級預(yù)設(shè)的，可能與既有資源不匹配，這種外生性目標(biāo)造成了上下級之間激勵(lì)不相容，此時(shí)政府預(yù)算系統(tǒng)執(zhí)行相匹配的資源條件和外部激勵(lì)至關(guān)重要。由于外生性目標(biāo)存在與既有資源條件激勵(lì)不相容，下級政府預(yù)算資金需求方承擔(dān)了更多外生性目標(biāo)，擠占了一定內(nèi)生性目標(biāo)的預(yù)算資金，這種情況會出現(xiàn)政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象，同時(shí)上級政府為了更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)而給予一定財(cái)政補(bǔ)助，這種專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助也為下級政府創(chuàng)造了一定尋租空間，政府預(yù)算利益相關(guān)者外生性目標(biāo)更容易產(chǎn)生政府預(yù)算軟約束現(xiàn)象。

(二)資源條件匹配性

政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為條件是指實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算內(nèi)外目標(biāo)過程中所受到一定條件和資源的約束。狄金華(2015)認(rèn)為，當(dāng)外生性目標(biāo)超出其所擁有的行動條件(資源)時(shí)便構(gòu)成了“政策性負(fù)擔(dān)”，并對其行為產(chǎn)生直接影響[16]。由于既有資源條件一定時(shí)，地方政府很難對上級政府預(yù)設(shè)目標(biāo)置之不理，但可能會采取一定手段(討價(jià)還價(jià)、變通、包裝以及申訴)導(dǎo)致政府預(yù)算外生性目標(biāo)效果不是十分理想。在“經(jīng)濟(jì)人”相對理想狀態(tài)下，政府預(yù)算內(nèi)生性目標(biāo)所涉及相關(guān)利益主體都會產(chǎn)生追求自身利益最大化的行為，尤其是在預(yù)算資金上限一定時(shí)，往往利益相關(guān)者存在一定預(yù)算競爭關(guān)系。若對利益相關(guān)者缺乏一定道德和制度約束，政府預(yù)算資金使用者可能會出現(xiàn)追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動。政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)便決定了行動者的行為選擇。囿于信息結(jié)構(gòu)不對稱可能發(fā)生委托-代理行為的扭曲，擁有完全信息的利益主體行為往往發(fā)出有利自身利益最大化的傾向，又會增加政府預(yù)算資金違規(guī)行為的發(fā)生概率。由于政府預(yù)算組織系統(tǒng)內(nèi)信息結(jié)構(gòu)不對稱，潛在的利益相關(guān)者無法識別政府預(yù)算內(nèi)外生性目標(biāo)發(fā)生偏離究竟來自上級政府的政策性負(fù)擔(dān)所致，還是政府官員存在一定道德風(fēng)險(xiǎn)或者政府能力不濟(jì)所致。當(dāng)政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為條件和資源不相匹配時(shí)，政府預(yù)算部門可能會采取不同的行為策略來應(yīng)對外生性目標(biāo)所帶來的政策性負(fù)擔(dān)。例如地方政府預(yù)算部門可能采取一種討價(jià)還價(jià)的方式向中央政府申請給予一定財(cái)政補(bǔ)貼，這無疑為地方政府預(yù)算軟約束創(chuàng)造了一定空間，或者將政府預(yù)算外生性目標(biāo)所產(chǎn)生的政策性負(fù)擔(dān)繼續(xù)向下級政府轉(zhuǎn)嫁，這也為下級政府預(yù)算逆向軟約束創(chuàng)造了一定條件?？傊?，政府預(yù)算外生性目標(biāo)帶來了諸多的政策性負(fù)擔(dān)以及內(nèi)生性目標(biāo)也加劇了利益相關(guān)者預(yù)算資金分配的競爭關(guān)系。

(三)督查機(jī)制

政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的督查機(jī)制主要包括懲罰和激勵(lì)機(jī)制。這些機(jī)制能否發(fā)揮有效作用關(guān)鍵在于上級或者潛在的利益相關(guān)者是否能夠有效識別和掌握政府預(yù)算行為的信息。就政府預(yù)算信息傳遞效率和相對優(yōu)勢來說，形成了政府預(yù)算資金使用部門-政府預(yù)算部門-政府預(yù)算督查部門的相對優(yōu)勢格局，顯然預(yù)算資金使用部門始終掌握著相對優(yōu)勢的預(yù)算信息，而且預(yù)算部門與預(yù)算資金使用部門的尋租設(shè)租行為之間具有比較強(qiáng)的正向相關(guān)關(guān)系。在相對有限的公共資源分配活動中，涉及諸多利益相關(guān)者逐漸形成了一條多主體復(fù)雜的利益鏈。例如遼寧省某縣惠農(nóng)環(huán)境示范工程尋租腐敗案例，多方利益相關(guān)者層層設(shè)租尋租的行為暴露出現(xiàn)階段斂財(cái)利益鏈具有較強(qiáng)的隱蔽性。如果上級啟動政府預(yù)算的督查機(jī)制，將改變了政府預(yù)算的委托人與代理人的信息結(jié)構(gòu)，并對確定的利益相關(guān)者行為產(chǎn)生直接的影響。為此，我們將目標(biāo)屬性、行為條件和督查機(jī)制一起引入政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為分析。在相對比較完善的督查機(jī)制下，政府預(yù)算的目標(biāo)屬性與行為條件的匹配程度對傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為選擇和預(yù)算模式產(chǎn)生重要影響。將政府預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)屬性分為內(nèi)生性和外生性，從政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性來看，當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件匹配時(shí)，若啟動政府預(yù)算督查機(jī)制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為選擇遵守規(guī)定或照章辦事，形成了政府預(yù)算硬約束模式。當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件不匹配時(shí)，若啟動政府預(yù)算督查機(jī)制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者最優(yōu)行為選擇放棄不切合實(shí)際的目標(biāo)，遵守政府預(yù)算規(guī)章制度，此時(shí)也能夠形成政府預(yù)算的硬化。當(dāng)政府預(yù)算的目標(biāo)內(nèi)生性與行為條件不匹配，若不啟動政府預(yù)算督查機(jī)制，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為可能出現(xiàn)“越軌行為變體”現(xiàn)象，往往會采取討價(jià)還價(jià)、變通、包裝或者申訴等手段重新修正目標(biāo)，或者利用非正式手段超越資源條件限制，此時(shí)政府預(yù)算模式是軟約束的。同理當(dāng)政府預(yù)算的外生性目標(biāo)與行為條件匹配或者不匹配時(shí)，傳統(tǒng)的利益相關(guān)者行為也會選擇遵守相關(guān)規(guī)章制度，同樣也會采取一定手段來修正目標(biāo)以及突破既有資源條件限制，這些行為會導(dǎo)致政府預(yù)算軟約束。

(四)基本后果

這里，我們主要運(yùn)用數(shù)理模型描述政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的基本后果。假定政府預(yù)算產(chǎn)出為π，政府預(yù)算的內(nèi)生性和外生性目標(biāo)與資源條件匹配，確定的利益相關(guān)者會遵守規(guī)定、照章辦事使實(shí)際收益比計(jì)劃收益更多，該過程所獲得勞動報(bào)酬為S(π)，建立預(yù)期的利益相關(guān)者期望效用函數(shù)為U(S(π))，該效用函數(shù)與隨機(jī)變量S(π)有關(guān)，建立確定的利益相關(guān)者期望效用函數(shù)為V(π-S(π))。假設(shè)預(yù)期的利益相關(guān)者為風(fēng)險(xiǎn)厭惡，并假定具有不變絕對風(fēng)險(xiǎn)厭惡度，即U=-e-ρω，這里ρ為確定的利益相關(guān)者絕對風(fēng)險(xiǎn)厭惡度，實(shí)際報(bào)酬為ω和保留報(bào)酬水平為ω0，同時(shí)定義確定的利益相關(guān)者為風(fēng)險(xiǎn)中性，并確定外生隨機(jī)不確定性因素為θ。根據(jù)大數(shù)定律，θ是均值為0，方差等于σ2的正態(tài)分布隨機(jī)變量。

1.期望收入

由于確定的利益相關(guān)者是風(fēng)險(xiǎn)中性，給定S(π)=α+βπ，其確定性收益等于其期望收入為：

E[V(π-S(π))]=E[π-α-βπ]=-α+E[(1-β)π]

(1)

因?yàn)轭A(yù)期的利益相關(guān)者為風(fēng)險(xiǎn)厭惡，絕對風(fēng)險(xiǎn)厭惡度為ρ，預(yù)期的利益相關(guān)者實(shí)際收入表示為：

(2)

(3)

(4)

按照經(jīng)濟(jì)人的理論，如果確定性等價(jià)收入小于ω0，意味著政府預(yù)算硬約束。預(yù)期的利益相關(guān)者約束條件為：

(5)

確定和預(yù)期的利益相關(guān)者期望收入的總收益為：

(6)

2.總收益函數(shù)

當(dāng)給定(α,β)，對政府激勵(lì)約束產(chǎn)生一定作用，此時(shí)預(yù)期的利益相關(guān)者期望收入為：

(7)

(8)

把最優(yōu)化問題替換為總收益函數(shù)的最大化，將激勵(lì)相容約束IC代入收益函數(shù)，即

(9)

(10)

上述條件說明，當(dāng)a不可觀測時(shí)，政府必須承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，且β是ρ、σ2的遞減函數(shù)，即政府越是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，產(chǎn)出π的方差也就越大，它應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越小。

3.代理成本和激勵(lì)成本

(11)

(12)

意味著在完全對稱信息下政府最優(yōu)努力水平要嚴(yán)格小于非對稱信息下政府努力水平。即期望產(chǎn)出E(π)=a，期望產(chǎn)出的凈損失：

(13)

節(jié)約的成本表示為：

(14)

(15)

(16)

綜上所述，囿于不完全政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)在一定程度上會造成預(yù)期的利益相關(guān)者無法達(dá)到收益的最大化。若上級或者新興的利益相關(guān)者啟動督查機(jī)制，通過懲罰或者激勵(lì)機(jī)制去約束確定的利益相關(guān)者遵守預(yù)算規(guī)定或照章辦事，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)政府預(yù)算硬約束，否則確定的利益相關(guān)者會存在一定“偷懶”行為，突破資源條件，向上級討價(jià)還價(jià)，變通本級政策或者包裝現(xiàn)有的資源條件，這些行為會導(dǎo)致政府預(yù)算軟約束或者逆向軟預(yù)算現(xiàn)象。

四、利益導(dǎo)向下政府預(yù)算利益相關(guān)者行為的約束路徑

從目標(biāo)屬性、條件匹配性、督查機(jī)制以及基本結(jié)果分析政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為選擇，可以發(fā)現(xiàn)，無論是政府預(yù)算內(nèi)生性目標(biāo)，還是外生性目標(biāo)都可能產(chǎn)生政府預(yù)算軟約束或者逆向軟約束現(xiàn)象。結(jié)合現(xiàn)階段加強(qiáng)政府預(yù)算硬約束應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持漸進(jìn)性和穩(wěn)健性相結(jié)合的原則，從相對容易改革的技術(shù)層面入手，如預(yù)算信息公開、公民參與以及人大及其常委會的專業(yè)化，全面提升政府預(yù)算的全面性、透明性、規(guī)范性和法治性。因此，在既有體制的利益導(dǎo)向下提出了強(qiáng)化政府預(yù)算硬約束需要繼續(xù)拓寬預(yù)算民主的廣度，深化人大及其常委會預(yù)算督查機(jī)制以及增強(qiáng)政府預(yù)算活動公開性的合理化對策，該策略體現(xiàn)了現(xiàn)代政府預(yù)算體系的發(fā)展潮流，它對于進(jìn)一步加快推進(jìn)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的參考價(jià)值。

(一)繼續(xù)拓寬政府預(yù)算民主的廣度

將社會公眾、審計(jì)部門、新聞媒體以及社會中介機(jī)構(gòu)等利益主體都納入政府預(yù)算過程中，很顯然這些利益相關(guān)者的影響力是非對稱的，但這些主體在政府預(yù)算過程中是不可替代的，最大程度上規(guī)范政府預(yù)算利益相關(guān)者的行為互動，逐步健全政府預(yù)算監(jiān)督的利益規(guī)范機(jī)制，一定程度上能夠制約利益相關(guān)者非常規(guī)性利益對抗行為，減輕或者消除利益相關(guān)者的利益矛盾和摩擦，從而逐步建立相對穩(wěn)定的政府預(yù)算利益訴求秩序。隨著基層政治民主化程度不斷提高，參與式預(yù)算也成為基層政治民主協(xié)商的重要活動。目前，我國地方政府預(yù)算過程中溫嶺、哈爾濱、無錫、上海、焦作、淮南、佛山等少數(shù)地方政府積極進(jìn)行參與式預(yù)算改革，這種參與式預(yù)算更能體現(xiàn)出政府預(yù)算監(jiān)督民主的維度[17]。公民通過民主協(xié)商、對話來表達(dá)自身利益訴求，基層政府也采取了多種方式，如預(yù)算聽證會、公民論壇以及預(yù)算座談會等為參與式預(yù)算提供了更加廣闊的參與空間，著重發(fā)揮新聞媒體、社會中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算的獨(dú)立性、客觀性與公平性。從理論上來說，政府預(yù)算是一種配置公共資源的活動，最終以向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為目的，是一種公共支出的具體安排，其重點(diǎn)涉及到民生領(lǐng)域，公民參與預(yù)算活動更能體現(xiàn)出預(yù)算民主的維度。

公民監(jiān)督政府預(yù)算資金是納稅人消費(fèi)主權(quán)的重要體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代社會公民權(quán)利意識的覺醒與增強(qiáng)，社會公眾對政府活動監(jiān)督的參與意識也隨之增長，政府預(yù)算資金來自社會公眾委托的屬性，使作為納稅人的社會公眾天然地有著監(jiān)督政府預(yù)算活動的動力[18]。公民監(jiān)督政府預(yù)算可以通過公共選擇機(jī)制來抑制資金需求方和預(yù)算部門追求預(yù)算規(guī)模最大化的內(nèi)在沖動，運(yùn)用公共選擇機(jī)制限制和改變利益相關(guān)者的個(gè)人效用，將政府預(yù)算規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，有利于提升公共資源的配置效率。但公共選擇機(jī)制是建立在“一致同意”的基礎(chǔ)上，容易造成比較高的談判交易成本，個(gè)人效用的提高無疑會導(dǎo)致集體效用的降低。若想實(shí)現(xiàn)某種程度上預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算規(guī)模與公共選擇成本的整合，其關(guān)鍵在于構(gòu)建利益相關(guān)者參與式預(yù)算模式，逐步健全多層次、網(wǎng)絡(luò)化政府預(yù)算監(jiān)督體系。這需要各級政府不斷推動基層協(xié)商民主的社會實(shí)踐，進(jìn)一步全面提升公民參與政府預(yù)算監(jiān)督的覆蓋面。對于基層公民參與預(yù)算在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)，進(jìn)而能夠間接或者直接地參與公共資源的配置和決策。

(二)深化人大及其常委會預(yù)算督查機(jī)制

現(xiàn)如今，新《預(yù)算法》推動我國政府預(yù)算改革步伐從未停止，積極探索建立起政府預(yù)算利益相關(guān)者的相互合作關(guān)系，并逐漸賦予了社會公眾更多的利益表達(dá)權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)逐步健全政府預(yù)算利益相關(guān)者的權(quán)力、問責(zé)以及信息公開等協(xié)同機(jī)制。若政府預(yù)算利益相關(guān)者能夠達(dá)成一定共識，政府需要建立利益相關(guān)者協(xié)同治理機(jī)制以實(shí)現(xiàn)在某種程度上的利益整合和協(xié)調(diào)，有助于全面提升社會公眾相對邊緣的監(jiān)督地位。只有更好地制衡利益相關(guān)者的行為，才能最大程度上實(shí)現(xiàn)政府和社會的潛在利益，提高政府預(yù)算資金的使用效率，杜絕政府預(yù)算的違規(guī)行為以及更好地為社會公眾提供公共服務(wù)。人大及其常委會督查政府預(yù)算是保證不完全信息條件下預(yù)算法律、法規(guī)及相關(guān)制度有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，是保障公共物品有效供給的重要前提，也是防范政府預(yù)算行為出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)或者逆向選擇行為的重要途徑。為此，全面建立立法型審計(jì)督查體系，著重加強(qiáng)政府預(yù)算專項(xiàng)督查和事后督查，人大及其常委需要進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施宏觀督查政府預(yù)算審批、調(diào)整以及決算等環(huán)節(jié)。現(xiàn)階段我國政府預(yù)算民主化程度有待于進(jìn)一步提升，需要優(yōu)化現(xiàn)行代議制預(yù)算民主制度的基礎(chǔ)上，需要人大及其常委會發(fā)揮出實(shí)質(zhì)性督查的作用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)程序性督查的角色，同時(shí)借助新興社會力量來擴(kuò)展政府預(yù)算督查的協(xié)商民主渠道。尤其在我國多層級行政體系中，社會公民難以有效地直接參與到中央和省級層面的政府預(yù)算，而是以一種委托-代理的關(guān)系實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算督查的間接參與。根據(jù)政府預(yù)算效應(yīng)最大化的原則，政府預(yù)算總體規(guī)模若超過一定限度，該預(yù)算資金效率往往會低于私人部門，盲目擴(kuò)張預(yù)算規(guī)?；蛘哒{(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，勢必會影響社會公共資源的配置效率和質(zhì)量，進(jìn)而降低了社會公共福利水平。為此，新時(shí)代國家需要全面提升人大及其常委會在政府預(yù)算審議、預(yù)算審批以及預(yù)算督查環(huán)節(jié)中的權(quán)力和地位，充分賦予和發(fā)揮人大及其常委會的政府預(yù)算否決權(quán)，無論是政府預(yù)算修正案，還是政府預(yù)算報(bào)告都需要全面實(shí)施人大及其常委會的投票表決制度，并安排專門化審計(jì)機(jī)關(guān)逐一審議部門預(yù)算和逐一表決是否通過，并說明相應(yīng)依據(jù)和理由。從制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置上全面提升政府預(yù)算委員會的法律地位和權(quán)力，從法律上保障人大及其常委會成為政府預(yù)算的常設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)審計(jì)部門對政府負(fù)責(zé)的理念，使各級審計(jì)機(jī)構(gòu)對各級人大負(fù)責(zé)，隸屬于所轄各級人大，賦予各級審計(jì)機(jī)構(gòu)于審計(jì)、督查與問責(zé)的一體化、專門化的職責(zé)。

(三)增強(qiáng)政府預(yù)算活動的公開性

政府預(yù)算信息公開透明是中國現(xiàn)代財(cái)政制度的重要標(biāo)志。根據(jù)委托-代理理論，受委托者具有一定隱瞞履行職責(zé)的信息偏好和傾向，這就需要對委托者實(shí)施有效督查以保證受托者忠實(shí)履行職責(zé)，政府預(yù)算信息正是其重要基礎(chǔ)和核心要素。政府預(yù)算信息公開是保障公民知情權(quán)，是加強(qiáng)政府預(yù)算外部督查的前提和基礎(chǔ)，也是加快建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要一環(huán)。政府預(yù)算督查必須緊跟新時(shí)代全面深化財(cái)稅體制改革的重大機(jī)遇，從全局和長遠(yuǎn)考慮，積極穩(wěn)妥地完善政府預(yù)決算信息公開制度。面對現(xiàn)階段政府預(yù)算資金供給和需求的信息非對稱，容易形成政府預(yù)算資金使用者掌握著相對優(yōu)勢的信息資源，也往往能夠?qū)崿F(xiàn)政府預(yù)算規(guī)模的持續(xù)性擴(kuò)張，這種方式無疑是增加了私人經(jīng)濟(jì)部門的稅收負(fù)擔(dān)。為此，人大及其常委會需要提升政府預(yù)算信息公開制度的法律效力，盡快修訂和完善新《預(yù)算法》，進(jìn)一步明確政府預(yù)算信息公開的主體、方式、時(shí)間、原則以及程序等事項(xiàng)。基于現(xiàn)行《政府信息公開條例》的基礎(chǔ)上制定《預(yù)算信息公開法》，全面增強(qiáng)政府預(yù)算信息公開的權(quán)威性，同時(shí)也需要完善政府預(yù)算信息公開的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。

另外，政府預(yù)決算信息公開口徑和內(nèi)容需要更加細(xì)化和完善?，F(xiàn)階段有關(guān)部門需要進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化政府預(yù)算信息公開的內(nèi)容，中央和地方政府預(yù)決算信息內(nèi)容需要完全、統(tǒng)一和集中向社會公開，全面提高政府預(yù)算信息數(shù)據(jù)內(nèi)容、核算準(zhǔn)則以及解釋說明的規(guī)范化和科學(xué)性，以便社會公眾更容易理解和掌握政府預(yù)算項(xiàng)目支出的基本情況。同時(shí)也需要進(jìn)一步推廣大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府預(yù)算信息公開中的應(yīng)用。通過搭建政府預(yù)算跨系統(tǒng)、跨平臺以及數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的預(yù)算信息開放共享平臺，這使政府部門橫向、縱向信息交流溝通更加流暢和組織結(jié)構(gòu)更加扁平化，從而使各部門碎片化數(shù)據(jù)能夠在統(tǒng)一平臺上共享，有利于緩解“信息孤島”的現(xiàn)象。面對全口徑政府預(yù)決算部分分散、碎片化的數(shù)據(jù)整合成具有一定參考價(jià)值的信息，國家監(jiān)督能夠依靠大數(shù)據(jù)扁平化網(wǎng)絡(luò)傳遞技術(shù)解決政府預(yù)算部門與社會公眾之間的“信息孤島”問題，最大程度上實(shí)現(xiàn)了政府預(yù)算數(shù)據(jù)信息資源共享與融合。