丁賢

《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定）于7月27日經(jīng)市十五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過(guò)，將于2019年1月1日起施行。本規(guī)定是當(dāng)前全國(guó)首部針對(duì)單用途卡的地方立法。自2017年12月底，市十四屆人大常委會(huì)第四十二次會(huì)議第一次審議規(guī)定草案，至2018年7月本屆常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，整個(gè)立法過(guò)程歷時(shí)七個(gè)月。由于恰逢常委會(huì)換屆，規(guī)定草案經(jīng)歷了上一屆和本屆常委會(huì)共三次審議方交付表決，而且是三次分組審議，體現(xiàn)了常委會(huì)對(duì)本規(guī)定的高度重視，做到了研究充分、審議充分和修改充分。

經(jīng)營(yíng)者充分披露信息 保障消費(fèi)者知情權(quán)

近年來(lái)，單用途卡經(jīng)營(yíng)者侵犯消費(fèi)者權(quán)益行為頻發(fā)，由“康駿養(yǎng)生會(huì)館”“金錢豹自助餐飲”等發(fā)卡主體倒閉停業(yè)所引發(fā)的消費(fèi)者群體性上訪事件讓單用途卡成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。由于對(duì)經(jīng)營(yíng)者缺乏有效監(jiān)管，不少行業(yè)的發(fā)卡行為已經(jīng)嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，影響行業(yè)健康發(fā)展。為了嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)者單用途卡發(fā)卡行為，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，回應(yīng)人民群眾和人大代表的呼聲，常委會(huì)及時(shí)將本規(guī)定從立法預(yù)備項(xiàng)目調(diào)整為正式項(xiàng)目，并積極推進(jìn)立法進(jìn)程。

本次立法主要遵循了三項(xiàng)基本原則：

一是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的框架內(nèi)立法，維護(hù)好法制統(tǒng)一。本規(guī)定在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的框架內(nèi)立法，通過(guò)規(guī)定經(jīng)營(yíng)者充分的信息披露，保障消費(fèi)者知情權(quán)，引導(dǎo)消費(fèi)者理性消費(fèi)。二是處理好加強(qiáng)行政管理和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境之間的關(guān)系。當(dāng)前，市委、市政府正在大力推進(jìn)本市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)方案，提倡政府服務(wù)企業(yè)的“店小二”精神。本規(guī)定力求妥善處理好兩者關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，又注重營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。三是動(dòng)員各方面力量，形成社會(huì)共治的良好局面。規(guī)定著力于充分發(fā)揮消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等方面的積極性，共同做好單用途卡消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作。

分類監(jiān)管擴(kuò)大覆蓋 預(yù)收資金警示風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)定共三十一條，在廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)基礎(chǔ)上形成，不僅拓寬了單用途卡的定義，明確了主管部門，并對(duì)單用途卡管理所涉及的信息對(duì)接、風(fēng)險(xiǎn)警示、信用治理等明確了一整套監(jiān)管制度。

明確單用途卡定義和適用范圍，拓寬監(jiān)管覆蓋面

目前，單用途卡概念界定的主要依據(jù)是商務(wù)部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（九號(hào)令），九號(hào)令將發(fā)卡行業(yè)限定在商務(wù)部門管理的零售業(yè)、住宿餐飲業(yè)和居民服務(wù)業(yè)，發(fā)卡經(jīng)營(yíng)者限于企業(yè)法人。但實(shí)踐中，發(fā)卡行業(yè)遠(yuǎn)不止上述三個(gè)，發(fā)卡經(jīng)營(yíng)者也不限于企業(yè)法人。

為此，規(guī)定在九號(hào)令的基礎(chǔ)上，將單用途卡定義進(jìn)一步拓展：?jiǎn)斡猛究ㄊ侵附?jīng)營(yíng)者發(fā)行的，僅限于消費(fèi)者在經(jīng)營(yíng)者及其所屬集團(tuán)、同一品牌特許經(jīng)營(yíng)體系內(nèi)，兌付商品或者服務(wù)的預(yù)付憑證，包括以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實(shí)體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛擬卡，但兌付特定商品或者服務(wù)除外。這里的“兌付特定商品或者服務(wù)”的預(yù)付憑證，主要是指演出門票、月餅提貨券等。此外，在常委會(huì)審議過(guò)程中，有委員提出，法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)“在經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所入駐商戶內(nèi)兌付商品或者服務(wù)”的預(yù)付卡加強(qiáng)管理。該種情形的預(yù)付卡，主要是指在紅星美凱龍、K11商場(chǎng)等大型商業(yè)綜合體入駐商戶內(nèi)兌換的預(yù)付卡，目前國(guó)家層面尚未對(duì)這種預(yù)付卡有明確定義，但考慮到當(dāng)前這部分預(yù)付卡處于無(wú)法可依的狀態(tài)，從切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、填補(bǔ)管理真空的角度出發(fā)，規(guī)定明確這種情形的預(yù)付卡經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其監(jiān)督管理，參照適用本規(guī)定。但法律、法規(guī)或者部門規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

建設(shè)協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息化、精準(zhǔn)化、智能化監(jiān)管

協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)單用途卡信息化、精準(zhǔn)化、智能化監(jiān)管的重要載體，也是本次立法的核心制度之一。在常委會(huì)審議過(guò)程中，委員們圍繞協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)展開(kāi)了熱烈討論。大部分委員認(rèn)為，目前本市發(fā)行單用途卡的經(jīng)營(yíng)者面廣量大，建議突出監(jiān)管重點(diǎn)，以增強(qiáng)法規(guī)操作性。

規(guī)定明確由市商務(wù)部門牽頭建設(shè)統(tǒng)一的單用途卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，歸集經(jīng)營(yíng)者單用途卡發(fā)行、兌付、預(yù)收資金等信息，但不歸集消費(fèi)者個(gè)人信息。在此基礎(chǔ)上，規(guī)定針對(duì)企業(yè)和個(gè)體工商戶規(guī)定了差別化的分類監(jiān)管措施：?jiǎn)斡猛究ń?jīng)營(yíng)者是企業(yè)或者同一品牌特許經(jīng)營(yíng)體系內(nèi)的個(gè)體工商戶的，應(yīng)當(dāng)與平臺(tái)信息對(duì)接。對(duì)于其他個(gè)體工商戶，考慮其分布在各行各業(yè)，情況比較復(fù)雜，規(guī)定授權(quán)市人民政府根據(jù)本市實(shí)際情況制定具體辦法。這樣規(guī)定主要是考慮到個(gè)體工商戶與企業(yè)相比，在組織形式、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法律責(zé)任等方面具有特殊性。例如，個(gè)體工商戶不具備法人資格，不能開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，對(duì)外要以自然人的個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。因此，個(gè)體工商戶相對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，信用難以大規(guī)模擴(kuò)張，社會(huì)影響面和危害性相對(duì)較小；但是，同一品牌特許經(jīng)營(yíng)體系內(nèi)的個(gè)體工商戶相對(duì)其他個(gè)體工商戶來(lái)說(shuō)，由于其加盟的品牌效應(yīng)，可以在一定程度上吸引更多的消費(fèi)者，從而擴(kuò)大其經(jīng)營(yíng)規(guī)模。實(shí)踐中，針對(duì)美容、美發(fā)、體育健身等行業(yè)同一品牌特許經(jīng)營(yíng)體系內(nèi)個(gè)體工商戶的消費(fèi)投訴也是多年來(lái)居高不下。因此，單用途卡經(jīng)營(yíng)者為同一品牌特許經(jīng)營(yíng)體系內(nèi)的個(gè)體工商戶，也應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求與平臺(tái)信息對(duì)接。

經(jīng)營(yíng)者將業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)與平臺(tái)信息對(duì)接后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向平臺(tái)傳送單用途卡發(fā)行數(shù)量、預(yù)收資金以及預(yù)收資金余額、預(yù)收資金支出等信息。經(jīng)營(yíng)者將業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)與平臺(tái)信息對(duì)接后，在五個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)平臺(tái)獲取信息對(duì)接標(biāo)識(shí)，并在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所顯著位置或者網(wǎng)站首頁(yè)公示，方便消費(fèi)者辨識(shí)。經(jīng)營(yíng)者可以將信息對(duì)接標(biāo)識(shí)在單用途卡卡面明示。消費(fèi)者可以查詢經(jīng)營(yíng)者基本信息、預(yù)收資金風(fēng)險(xiǎn)防范措施以及所持單用途卡余額、信息對(duì)接等情況。

市商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)將已與平臺(tái)信息對(duì)接的經(jīng)營(yíng)者向社會(huì)公布，為消費(fèi)者查詢提供服務(wù)。商務(wù)、文化、體育、交通、旅游、教育等單用途卡行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)依托平臺(tái)，通過(guò)信息審核比對(duì)、異常信息預(yù)警等方式，加強(qiáng)對(duì)本行業(yè)、本領(lǐng)域單用途卡經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的日常監(jiān)督管理。

建立預(yù)收資金風(fēng)險(xiǎn)防控體系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

預(yù)收資金風(fēng)險(xiǎn)防范措施是降低單用途卡兌付風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是本次立法的另一核心制度。本規(guī)定對(duì)預(yù)收資金建立了風(fēng)險(xiǎn)防控體系：

首先是明確預(yù)收資金管理要求。經(jīng)營(yíng)者單張單用途卡限額應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定；經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)收資金加強(qiáng)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，確保預(yù)收資金用于兌付商品或者服務(wù)的開(kāi)支。

其次是建立風(fēng)險(xiǎn)警示制度，采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施。經(jīng)營(yíng)者預(yù)收資金余額超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采取專用存款賬戶管理。經(jīng)營(yíng)者在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立存管賬戶，實(shí)行預(yù)收資金專戶管理，?？顚Ｓ茫梢詫?shí)現(xiàn)單用途卡預(yù)收資金的安全保管，也便于單用途卡行業(yè)主管部門進(jìn)行規(guī)范管理。經(jīng)營(yíng)者可以采取履約保證保險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)防范措施，沖抵存管資金。

最后是授權(quán)政府部門制定風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。鑒于單用途卡經(jīng)營(yíng)者分布在各行各業(yè)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模各有不同，在法規(guī)中對(duì)經(jīng)營(yíng)者預(yù)收資金余額風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施作出統(tǒng)一規(guī)范很難，因此，規(guī)定授權(quán)市商務(wù)委等部門根據(jù)經(jīng)營(yíng)者行業(yè)類別、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、信用狀況等綜合因素，確定經(jīng)營(yíng)者預(yù)收資金余額風(fēng)險(xiǎn)警示標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

建立嚴(yán)重失信主體名單，健全信用管理方式

對(duì)失信主體加強(qiáng)懲戒一直是委員們關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題，也是全社會(huì)具有普遍共識(shí)的問(wèn)題。本規(guī)定注重創(chuàng)新單用途卡管理機(jī)制，在單用途卡監(jiān)管中引入社會(huì)信用，發(fā)揮信用管理的作用，對(duì)失信主體和嚴(yán)重失信主體實(shí)施懲戒措施：

一是將經(jīng)營(yíng)者單用途卡失信信息向本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)歸集，并依法采取懲戒措施；

二是建立單用途卡嚴(yán)重失信主體名單。結(jié)合單用途卡經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的亂象，規(guī)定將關(guān)門跑路、一年內(nèi)因違反本規(guī)定受到兩次以上行政處罰，以及存在非法吸收公眾存款、集資詐騙等情形的單用途卡經(jīng)營(yíng)者，納入嚴(yán)重失信主體名單；

三是對(duì)單用途卡嚴(yán)重失信主體規(guī)定懲戒措施?！渡虾Ｊ猩鐣?huì)信用條例》第三十一條已經(jīng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)，對(duì)嚴(yán)重失信主體采取限制進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)、限制進(jìn)入相關(guān)行業(yè)等懲戒措施。國(guó)家發(fā)改委、工商總局、最高人民法院等三十八個(gè)部門也出臺(tái)了《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》，對(duì)嚴(yán)重失信主體在行業(yè)進(jìn)入、融資授信、高消費(fèi)、參與工程招投標(biāo)等方面都規(guī)定了懲戒措施。因此，為了進(jìn)一步給市人民政府在實(shí)踐中細(xì)化和探索留出空間，法規(guī)授權(quán)市人民政府依照法律、法規(guī)，結(jié)合單用途卡監(jiān)管工作的實(shí)際情況，對(duì)嚴(yán)重失信經(jīng)營(yíng)者規(guī)定具體的懲戒措施，以體現(xiàn)“一處違法，處處受限”的信用管理理念。