劉瑩

摘 要：

精準(zhǔn)扶貧是黨中央提出的事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家長治久安的一項(xiàng)政策，扶貧資金來源于地方政府財(cái)政，地方財(cái)政來源于土地出讓金的收入，扶貧資金籌措到位之后，政府要加大監(jiān)管力度，監(jiān)督資金的使用情況。扶貧使用之后貧困地區(qū)的物質(zhì)面貌、精神面貌和環(huán)境面貌的改變。

論文在關(guān)于配套扶貧資金的籌措和扶貧資金的使用及監(jiān)管方面提出了切實(shí)可行的對策，在關(guān)于地方政府儲備土地用以籌措財(cái)政資金的同時加大對土地出讓的監(jiān)管，對駐馬店市政府土地儲備實(shí)施方案和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了一些可行性的建議，完善現(xiàn)行的土地征用及儲備制度。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；財(cái)政資金；消除貧困

消除貧困是世界性的社會難題，是每個國家都要面對的一個巨大挑戰(zhàn)。消除貧困，改善民生，最終達(dá)到共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，這也是中國共產(chǎn)黨的重要使命。黨的“十三五”提出到2020年我國要全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。但是，當(dāng)下貧困問題依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最突出的“短板”，脫貧攻堅(jiān)形勢依然嚴(yán)峻。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果，這是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，跨越“中等收入陷阱”的重要途徑，是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，民族發(fā)展，各民族共同繁榮以及邊疆穩(wěn)固的重要保證，是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的重要行動，脫貧攻堅(jiān)事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和國家長治久安，使命光榮，責(zé)任重大。

脫貧資金屬于財(cái)政專項(xiàng)資金，財(cái)政扶貧資金是指國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)而設(shè)立的專項(xiàng)資金。財(cái)政扶貧資金包括：財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項(xiàng)目管理費(fèi)。財(cái)政扶貧資金主要來源于中央政府財(cái)政專項(xiàng)資金以及省級以下地方政府撥付資金和財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金兩個部分。中央和省財(cái)政安排的扶貧資金用于國家和省確定的扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、重點(diǎn)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及省政府確定的老區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、少數(shù)民族地區(qū)。貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、貧困戶作為資金投放、項(xiàng)目實(shí)施的對象。根據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》的規(guī)定：省級財(cái)政安排的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模應(yīng)達(dá)到中央補(bǔ)助各省 （自治區(qū)、直轄市） 財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的一定比例。但是，眾所周知的是，由于二十世紀(jì)九十年代實(shí)行的分稅制，地方財(cái)政收入大幅度縮水，這樣就給地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)造成了較大的困境，地方發(fā)展沒有經(jīng)濟(jì)支撐就發(fā)展乏力。改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡狀態(tài)，東中西地方財(cái)政的差距逐年拉大，造成了中西部地區(qū)地方政府財(cái)政收入銳減，加之城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使中西部地區(qū)把有限的地方財(cái)政投入到城市建設(shè)中去。房地產(chǎn)熱給地方政府找到了一個發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的出路，土地財(cái)政成為東中西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要依靠對象，尤其是中西部地區(qū)對土地財(cái)政依靠最緊。駐馬店市位于河南省南部，地方工業(yè)發(fā)展缺乏后勁，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴土地財(cái)政更多。

駐馬店市政府積極響應(yīng)中央扶貧號召，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為了加大精準(zhǔn)扶貧力度，駐馬店市政府多方籌措資金，但是由于地方資金來源較少，財(cái)政資金的主要來源要依靠土地資金，也就是通常所說的賣地，盤活土地資金的主要方面是加大對城市土地收儲盤活方面，駐馬店市政府為進(jìn)一步完善本市土地儲備管理制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)規(guī)范土地市場運(yùn)行，提高建設(shè)用地保障能力，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合駐馬店市實(shí)際情況，制定了《駐馬店市土地儲備管理實(shí)施辦法》。該《實(shí)施辦法》是市、縣政府所在地城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的土地儲備都要適用本辦法。該《實(shí)施辦法》中的土地儲備，是指市人民政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)整理、儲存以備供應(yīng)土地的行為。《實(shí)施辦法》遵循“政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、應(yīng)收盡收、因地制宜、規(guī)范運(yùn)作”的原則，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供應(yīng)。加大土地儲備的目的是為了加強(qiáng)土地規(guī)劃管控和用途管制，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，優(yōu)化建設(shè)用地布局，堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，節(jié)約優(yōu)先的建設(shè)用地目的。

毋庸諱言，當(dāng)下我國多數(shù)地方政府依靠土地財(cái)政來支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分稅制改革實(shí)行之后，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少財(cái)力支持，而我國土地所有權(quán)分別屬于國家所有和集體所有的的特殊性又使土地成為一塊地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大蛋糕”，地方只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能拿出更多的財(cái)力去發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和精準(zhǔn)扶貧。根據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》的規(guī)定：省級財(cái)政安排的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模應(yīng)達(dá)到中央補(bǔ)助各省 （自治區(qū)、直轄市） 財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模的一定比例，各市縣再拿出一定比例的資金進(jìn)行配套設(shè)施的使用。我國自從1980年開始設(shè)立財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金 （當(dāng)時稱為“支持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”） 起，財(cái)政扶貧資金在我國已經(jīng)有近40年的歷史了。在這近40年里，政府經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)性扶貧的轉(zhuǎn)變，而且政府一直在扶貧開發(fā)中處于主體地位。財(cái)政的支持是政府扶貧開發(fā)的主要方式，財(cái)政對于農(nóng)村貧困開發(fā)的支持主要體現(xiàn)在三個方面：一是不斷加大對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，貧困地方政府一般財(cái)力缺口較大，可以通過一般性轉(zhuǎn)移支付對地方政府進(jìn)行扶持；二是通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，可以通過衛(wèi)生、醫(yī)療等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移加大對貧困地區(qū)的支持力度；三是穩(wěn)步增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入。在這三種扶貧政策中，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入是最為直接的一種方式。

地方政府盤活了土地，通過出讓土地，財(cái)政資金的收入增加了，精準(zhǔn)扶貧的力度就有了經(jīng)濟(jì)保障，扶貧資金的主要用途：1是改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，緩解上學(xué)難，行路難，就醫(yī)難，飲水不安全等。通過修橋修路，修建農(nóng)田水利灌溉，解決人畜飲水困難，提高基本生活水平；2立足貧困地區(qū)現(xiàn)有資源條件，以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織，龍頭企業(yè)等市場主體作用。如發(fā)展農(nóng)林產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)村旅游業(yè)，養(yǎng)殖業(yè)等；3是加強(qiáng)扶貧人口就業(yè)及生產(chǎn)能力培訓(xùn)，農(nóng)村手工應(yīng)用技能培訓(xùn)，新型職業(yè)農(nóng)民培育；4是對幫扶貧困地區(qū)貧困人口的企業(yè)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，給與一定的稅收優(yōu)惠；5是對一些貧困家庭貧困人口給與直接補(bǔ)貼，通過現(xiàn)金補(bǔ)助或物質(zhì)補(bǔ)助使他們有了一定的生活保障。

駐馬店市在落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧政策的同時，多方籌措資金，依據(jù)駐馬店市的實(shí)際情況制定了適合駐馬店市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地儲備政策，這個土地儲備模式的顯著特點(diǎn)就是政府在其中的權(quán)力極大，在市（縣）城區(qū)范圍內(nèi)需要盤活的存量土地以及增量土地都必須經(jīng)過儲備機(jī)構(gòu)收儲后才能進(jìn)行出讓，企業(yè)不能進(jìn)行私下自行交易。土地的征收補(bǔ)償價格在進(jìn)行評估后確定，原使用權(quán)人不具備議價空間，政府將土地收購后，再進(jìn)行房屋拆遷、土地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期開發(fā)工作，最后再將土地出讓，由政府“一個龍頭”向市場有序供應(yīng)土地，增強(qiáng)政府財(cái)力和土地調(diào)控能力。由于所有的土地都要經(jīng)過政府的收儲程序，儲備中心需要大量資金，這對儲備中心的融資能力提出了極高的要求。在土地儲備工作中，資金主要來源于銀行貸款。當(dāng)經(jīng)濟(jì)上行，房地產(chǎn)市場交易活躍時，土地儲備制度能夠良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢遇冷，房地產(chǎn)市場冷清時，銀行貸款即使只算利息對當(dāng)?shù)卣恋貎錂C(jī)構(gòu)也會形成巨大的壓力，這就容易導(dǎo)致土地儲備工作使政府承擔(dān)較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于所有的盤活土地都要經(jīng)過政府的儲備后才能出讓到土地使用者的手中，因此政府必須儲備大量的土地。但由于政府撥款和銀行貸款的有限，嚴(yán)重地制約著政府進(jìn)行土地儲備的數(shù)量，影響著政府對土地市場的調(diào)控能力。

土地財(cái)政使地方政府掌握的資金多了，地方政府的土地財(cái)政收入增加了，就會向精準(zhǔn)扶貧傾斜更大的資金，但是扶貧資金的使用也有不足之處。

1、扶貧項(xiàng)目資金低效率利用

經(jīng)調(diào)查，扶貧項(xiàng)目資金在管理使用中存在的問題有：

（一）資金撥付不及時，影響扶貧資金效益。項(xiàng)目未及時啟動，扶貧資金長期滯留，造成資金滯留的主要原因：一是由于部分項(xiàng)目前期申報(bào)論證不充分、方案不科學(xué)，造成項(xiàng)目難以實(shí)施；二是項(xiàng)目立項(xiàng)存在“撒胡椒面”現(xiàn)象，扶貧資金難以發(fā)揮應(yīng)有的效益；三是部分項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢造成資金暫時閑置；四是極少數(shù)項(xiàng)目實(shí)施完畢后的結(jié)余資金未作安排。由于項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)原困或工程實(shí)施進(jìn)度緩慢，資金無法及時撥付，造成扶貧資金閑置滯留，影響了扶貧資金發(fā)揮效益。五是人為因素造成項(xiàng)目不能及時驗(yàn)收，或驗(yàn)收后不能及時撥付工程款項(xiàng)，影響了村內(nèi)扶貧工作的進(jìn)度和速度。在基層一些部門，少數(shù)工作人員還沒有深刻理解十八大和十九大精神，還存在不作為、慢作為、亂作為思想和作風(fēng)，而對于工程結(jié)束后的驗(yàn)收撥款沒有嚴(yán)格的時間約束，造成施工方嚴(yán)重的資金周轉(zhuǎn)困難壓力。另沒有專業(yè)的人員進(jìn)行管理驗(yàn)收，導(dǎo)致驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，驗(yàn)收時效差。

（二）項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范，工程監(jiān)管存在漏洞。少數(shù)項(xiàng)目在申報(bào)規(guī)劃上存在暇疵，編制項(xiàng)目規(guī)劃缺乏科學(xué)論證和規(guī)范性，加之扶貧資金項(xiàng)目與交通、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等專項(xiàng)資金項(xiàng)目在實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目安排等方面有一定的重復(fù)和交叉，同一項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，同一項(xiàng)目分解成多個項(xiàng)目申報(bào)，造成項(xiàng)目無法實(shí)施；有的項(xiàng)目在實(shí)施階段由于人為因素監(jiān)管不到位，隱蔽工程量難以準(zhǔn)確計(jì)量，存在虛假工程量的現(xiàn)象；同時，由于扶貧項(xiàng)目多且單個項(xiàng)目資金量小的特點(diǎn)，實(shí)施項(xiàng)目單位決策不規(guī)范，人為決策因素較多，工程項(xiàng)目監(jiān)管難度大。

（三）報(bào)帳制度有缺陷，財(cái)務(wù)管理存在瑕疵。由于扶貧報(bào)賬是扶貧項(xiàng)目實(shí)施單位根據(jù)批準(zhǔn)的年度財(cái)政扶貧項(xiàng)目計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度表以及合同等，提出用款計(jì)劃并附有效報(bào)賬憑據(jù)，按規(guī)定程序報(bào)請縣級財(cái)政部門核準(zhǔn)作為報(bào)賬提款的依據(jù)。在項(xiàng)目實(shí)施和報(bào)帳過程中，由于項(xiàng)目實(shí)施多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管，又由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政報(bào)賬，縣級財(cái)政部門對工程項(xiàng)目難以做到時時監(jiān)管、過程監(jiān)管，工程質(zhì)量、工程總量等工程事項(xiàng)難以把關(guān)確認(rèn)，原始單據(jù)難以審核，所以，就很難體現(xiàn)項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性、合理性、合法性。

2、金融扶貧資金使用風(fēng)險(xiǎn)大

扶貧貼息貸款是指以財(cái)政補(bǔ)貼貸款利息，為了幫助貧困農(nóng)戶以較低的成本獲得資金。扶貧貼息貸款能有效緩解財(cái)政補(bǔ)貼扶貧資金緊張的困境，為貧困地區(qū)提供生產(chǎn)發(fā)展的資金缺口。而為了精準(zhǔn)扶貧，貸款貼息的主要形式分為兩種：

（1） 貼息到戶。貧困戶向銀行申請扶貧資金，銀行直接將資金給予貧困戶，由貧困戶自由支配，作為自己的項(xiàng)目啟動資金貸款。但是這樣生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，對于市場風(fēng)險(xiǎn)抵御不足。政府雖然愿意貼息為貧困戶提供啟動資金，但市場存在風(fēng)險(xiǎn)，貧困戶沒有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，金融部門也不會承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)，政府對貧困戶貸款資金難以監(jiān)管，政府以貼息扶貧的美好愿望有時很難實(shí)現(xiàn)。

（2） 企業(yè)帶貧。貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)和盈利企業(yè)與當(dāng)?shù)刎毨艉炗啺l(fā)展帶動協(xié)議，由貧困戶申請資金，將錢交給龍頭企業(yè)以資金入股的方式參與取得分紅盈利。

（3） 發(fā)展專業(yè)合作社。由貧困戶申請扶貧資金，將扶貧資金交給合作社進(jìn)行生產(chǎn)，生產(chǎn)資金歸自己所有。

3、 脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動力不足

政府扶貧主要靠各級政府層層分包，給錢給物，導(dǎo)致貧困戶出現(xiàn)了“等著政府給錢，朝著幫扶者要，靠政府去脫貧”的懶漢傾向，甚至有的貧困戶還有種“我貧困我光榮”的想法，家里臟亂差，等著扶貧專員去幫著打掃，把幫扶者當(dāng)自己的傭人，召之即來揮之即去。使脫貧戶缺乏脫貧意識，缺乏可持續(xù)性。輸血式扶貧會滋生貧困戶的懶惰情緒，使貧困戶更加懶散，不愿靠自己的雙手去努力創(chuàng)造。幸福都是勞動出來的，經(jīng)濟(jì)收入是靠勞動創(chuàng)造的，僅僅依靠政府輸血式扶貧不能從根本上解決貧困問題，就目前而言輸血式扶貧，只能暫時的解決生產(chǎn)生活困難，一旦這些扶貧資金結(jié)束，貧困戶又將陷入新的貧困。

2016年6月，財(cái)政部安排撥付中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金307億元，加上2016年10月提前下達(dá)的554億元，2017年預(yù)算安排補(bǔ)助地方中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金861億元已全部撥付地方。

各項(xiàng)扶貧資金落實(shí)到位之后，對于實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的村及村民在經(jīng)過扶貧之后不但要達(dá)到物資上扶貧，還要達(dá)到精神上扶貧，使貧困戶從心理上擺脫等、靠、要的思想。 扶貧過后要達(dá)到以下五點(diǎn)要求：

一是新設(shè)施。修建通村公路，硬化進(jìn)村道路，興修水利和通訊設(shè)施，讓貧困村逐步共享信息文明，基礎(chǔ)設(shè)施要有新變化。

二是新產(chǎn)業(yè)。著眼增收，圍繞市場，立足資源建設(shè)村級特色產(chǎn)業(yè)要有新變化。通過興建村級特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，匹配其他增收措施，扶貧新村農(nóng)民純收入快速增長。

三是新生活。在符合節(jié)約型社會的要求下，建設(shè)完善扶貧村的學(xué)校建設(shè)，農(nóng)村衛(wèi)生所的建設(shè)。

四是新環(huán)境。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、整治生活環(huán)境，通過扶貧，村容村貌有了新的變化。在精準(zhǔn)扶貧中，把移民扶貧與生活建設(shè)相結(jié)合，緩解了人口對生態(tài)環(huán)境的壓力。

五是新風(fēng)尚。許多村加強(qiáng)了村級組織的建設(shè)，逐步形成了支部領(lǐng)導(dǎo)與村委負(fù)責(zé)，各方協(xié)調(diào)、村民參與的新型管理格局。培育有文化，懂技術(shù)，會經(jīng)營的新型農(nóng)民，移風(fēng)易俗，提倡科學(xué)文明法治的生活觀，使農(nóng)民風(fēng)尚有了新變化。

通過地方政府多方籌措扶貧資金，加大對扶貧資金的監(jiān)管力度，只要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，有監(jiān)管有審計(jì)扶貧資金就一定會用到精準(zhǔn)扶貧上的。

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[7] 百度百科：財(cái)政扶貧資金

（作者單位：河南省駐馬店市國土資源局土地儲備開發(fā)中心，河南 駐馬店 463000）