陳學(xué)武， 安 萌

(東南大學(xué)城市智能交通江蘇省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 南京 210096；東南大學(xué)現(xiàn)代城市交通技術(shù)江蘇高效協(xié)同創(chuàng)新中心， 南京 210096)

0 引言

近年來(lái)，在國(guó)家深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，解決城市交通問(wèn)題的思路逐漸從單一擴(kuò)大供給向供需雙側(cè)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變，各大城市越來(lái)越重視從城市土地利用規(guī)劃層面引導(dǎo)交通出行模式的轉(zhuǎn)型，并致力于從交通出行源頭控制出行需求的發(fā)生與吸引量，在我國(guó)城市軌道交通高速發(fā)展和交通需求管理手段多元化的復(fù)合推動(dòng)下，TOD已經(jīng)不僅僅是一種城市規(guī)劃的發(fā)展理念和模式，而逐漸演變?yōu)橐龑?dǎo)城市合理開發(fā)和解決城市交通問(wèn)題的一副“良方”.

回顧TOD在國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究，自TOD理論2000年引入國(guó)內(nèi)開展研究以來(lái)，引起行業(yè)內(nèi)和學(xué)術(shù)界越來(lái)越多的思考，研究者開始對(duì)TOD進(jìn)行了大量研究，包括在宏觀上對(duì)城市空間和用地規(guī)劃的影響和指導(dǎo)，在微觀上對(duì)公交站點(diǎn)周邊的設(shè)施布局和空間設(shè)計(jì)的指引等[1-2]，并取得了一定的成果，近幾年也涌現(xiàn)關(guān)于評(píng)價(jià)TOD成效的研究以及TOD在國(guó)內(nèi)城市應(yīng)用的實(shí)踐分析. 但是，雖然經(jīng)歷了近20年的普及和發(fā)展，TOD發(fā)展模式在中國(guó)城市中的應(yīng)用仍然存在不足和缺陷，行業(yè)內(nèi)開始逐漸反思TOD理念在國(guó)內(nèi)城市中的實(shí)際應(yīng)用和適用性，有學(xué)者開始剖析TOD在國(guó)外城市的發(fā)展歷程以及對(duì)中國(guó)的借鑒作用，也有學(xué)者更深入地對(duì)比國(guó)內(nèi)外城市之間的發(fā)展特征、用地特征、功能模式等方面之間的差異性，提出中國(guó)發(fā)展TOD模式應(yīng)遵循的規(guī)劃理念和設(shè)計(jì)原則[3]. 基于TOD發(fā)展近況及在國(guó)內(nèi)城市中應(yīng)用實(shí)踐的思考，本文再次探討TOD在中國(guó)發(fā)展存在的問(wèn)題，并提出建議.

1 國(guó)內(nèi)TOD理論研究

隨著城市機(jī)動(dòng)化高速發(fā)展和交通擁堵問(wèn)題的出現(xiàn)，以及TOD研究在國(guó)內(nèi)逐步深入，中國(guó)城市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到土地開發(fā)與交通系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合的重要性. TOD被認(rèn)為是城市土地利用和交通發(fā)展的一項(xiàng)日益重要的戰(zhàn)略，相應(yīng)地，我國(guó)關(guān)于TOD的研究文獻(xiàn)也急劇增加，論文檢索數(shù)量自2000年的7篇已上升到近幾年年均160篇，總結(jié)國(guó)內(nèi)的研究成果，可分為四大類型的研究方向.

1.1 TOD概念及起源研究

公共交通導(dǎo)向發(fā)展模式(Transit-Oriented Development, TOD)是在1993年由美國(guó)教授Calthorpe在其著作《下一個(gè)美國(guó)都市：生態(tài)、社區(qū)和美國(guó)夢(mèng)》中首次明確提出，并對(duì)TOD提出詳盡的定義總結(jié)、要素分析、功能作用等，初步建立了TOD的理論研究體系，被認(rèn)為是理論的正式提出[4]. 在中國(guó)，2002年陳燕萍等[5]以解決城市交通問(wèn)題的一種方法正式引入TOD理論，并對(duì)比公交社區(qū)進(jìn)行了相關(guān)研究.

TOD在國(guó)內(nèi)的研究初期，重點(diǎn)是從TOD在美國(guó)的發(fā)展起源及概念內(nèi)涵等方面開展研究. 任春洋[6]以現(xiàn)代美國(guó)城市規(guī)劃理論體系的發(fā)展及演變?yōu)榭蚣軐?duì)TOD開展研究，追溯在不同規(guī)劃體系下其理論的淵源和發(fā)展脈絡(luò)，系統(tǒng)性地將TOD理論與現(xiàn)代規(guī)劃理論體系中的社區(qū)規(guī)劃、區(qū)域主義、形式主義、生態(tài)主義和功能主義等規(guī)劃主線理論建立聯(lián)系，剖析不同階段規(guī)劃理論體系下TOD理論的演變歷程和功能作用. 丁川等[7]學(xué)者將美國(guó)TOD理念的重要演變階段與公共交通在城市發(fā)展過(guò)程中的受重視程度進(jìn)行同步研究，分析每個(gè)階段中城市公共交通的發(fā)展重點(diǎn)與城市土地利用、空間布局之間的契合關(guān)系，剖析美國(guó)TOD理念演變及逐步發(fā)展成熟的經(jīng)驗(yàn). 陳莎、殷廣濤[8]、張琦等[9]從部分美國(guó)城市TOD案例進(jìn)行總結(jié)分析，提煉TOD在美國(guó)城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從TOD典型特征、TOD實(shí)施原則等方面，梳理美國(guó)城市TOD實(shí)施的關(guān)鍵因素.

1.2 TOD在中國(guó)發(fā)展的理論研究

基于對(duì)TOD在美國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)一步開展TOD在中國(guó)城市的應(yīng)用與發(fā)展研究，研究成果多從國(guó)內(nèi)發(fā)展國(guó)情、城市發(fā)展特征、土地利用特征等方面展開，旨在回答2個(gè)問(wèn)題：一是基于美國(guó)城市發(fā)展背景的TOD適用于中國(guó)城市嗎？二是如何使TOD理念在中國(guó)城市發(fā)展背景下具有可實(shí)施性？張明、劉菁[3]從TOD的原則和特征出發(fā)，研究提出適合中國(guó)城市特征的TOD規(guī)劃設(shè)計(jì)的5D原則；王有為[10]分析美國(guó)TOD理論產(chǎn)生的兩大背景，并從美國(guó)城市的發(fā)展階段、人口密集度、土地所有權(quán)制度、公交體制機(jī)制、人文文化5方面分析中美城市之間的差異性，基于中國(guó)特征提出開發(fā)密度適宜、土地混合使用、步行設(shè)計(jì)連續(xù)的TOD模式構(gòu)建原則；陸錫明、趙晶[11]在分析TOD內(nèi)涵及發(fā)展思路的基礎(chǔ)上，從TOD、土地開發(fā)形式、社區(qū)內(nèi)部設(shè)計(jì)等方面分析中國(guó)城市軌道交通站點(diǎn)周圍社區(qū)與TOD社區(qū)的差距，研究提出適合中國(guó)城市的TOD規(guī)劃方法，并建立規(guī)劃模型；田雯婷[12]運(yùn)用SWOT方法分析TOD模式在中國(guó)實(shí)施情況，李珽等[13]詳細(xì)闡述了TOD的類型及結(jié)構(gòu)模式，并針對(duì)TOD的中國(guó)化應(yīng)用提出建議.

1.3 中國(guó)TOD的實(shí)踐研究

TOD理念在中國(guó)的實(shí)踐研究多集中于對(duì)城市軌道部分節(jié)點(diǎn)的TOD應(yīng)用實(shí)例的介紹和分析. 金鑫等[14]以深圳市地鐵深大站站點(diǎn)地區(qū)TOD開發(fā)為例，研究分析站點(diǎn)出口環(huán)校支線巴士、站點(diǎn)換乘接駁設(shè)施、站點(diǎn)周邊出入口等措施，總結(jié)出TOD中國(guó)化實(shí)踐的關(guān)鍵問(wèn)題集中在整體統(tǒng)籌觀念、接駁細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制3方面；柏巍[15]以寧波地鐵1號(hào)線為例，研究探索軌道站點(diǎn)TOD社區(qū)的設(shè)計(jì)建設(shè)，總結(jié)復(fù)合的社區(qū)中心、活力的漫生活街道、便捷的社區(qū)公交、強(qiáng)烈的社區(qū)歸屬感和開放的文化漫軸成為營(yíng)造TOD社區(qū)的五大核心要素；類似的研究還有很多[16-19]，學(xué)者多基于在TOD理念的影響下對(duì)不同城市的軌道站點(diǎn)銜接設(shè)施、站點(diǎn)周邊社區(qū)、軌道沿線周邊土地利用優(yōu)化、站點(diǎn)周邊城市設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行案例總結(jié)及分析，揭示TOD在不同城市的實(shí)踐和應(yīng)用情況.

1.4 TOD評(píng)價(jià)指標(biāo)/標(biāo)準(zhǔn)體系研究

隨著TOD理念研究的拓展和深入，近幾年關(guān)于TOD評(píng)定體系的研究逐漸增多. 李森、鄧衛(wèi)等[20]從TOD對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)、土地開發(fā)、城市生態(tài)環(huán)境3方面開展我國(guó)TOD的成效影響分析，并從基本功能、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益4方面建立我國(guó)TOD成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；陳吉發(fā)、李文權(quán)等[21]從TOD模式的效益特性開展研究，建立交通系統(tǒng)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益4個(gè)層次的指標(biāo)體系，最終明確15項(xiàng)具體指標(biāo)開展TOD模式效益評(píng)價(jià)；丁孟雄[22]從城市形態(tài)可持續(xù)發(fā)展的角度建立評(píng)價(jià)體系，以TOD初始構(gòu)思的“3D”原則為第一層準(zhǔn)則，采用建成地塊密度、辛普森指數(shù)、道路網(wǎng)連接型等14項(xiàng)指標(biāo)因子構(gòu)建形態(tài)可持續(xù)性的TOD指標(biāo)體系. 這些文獻(xiàn)結(jié)論均是從不同角度進(jìn)行的理論研究，但尚未形成行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系. 目前國(guó)內(nèi)參考關(guān)于TOD評(píng)價(jià)最為權(quán)威的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是2017年ITDP(交通與政策發(fā)展研究所)編制的第三版《TOD Standard》[23]，該版本同步刊發(fā)中文版，該標(biāo)準(zhǔn)從Walk，Cycle，Connect，Transit，Mix，Density，Compact，Shift八大原則分別建立目標(biāo)和指標(biāo)體系，并對(duì)每一指標(biāo)量化打分的準(zhǔn)則和要求提供詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)與說(shuō)明，可指導(dǎo)城市通過(guò)綜合指標(biāo)的計(jì)算評(píng)定該城市的TOD發(fā)展水平.

2 在中國(guó)發(fā)展TOD的積極作用

TOD理論源起于美國(guó)對(duì)城市拓展進(jìn)程中土地利用單一、低密度蔓延的郊區(qū)化發(fā)展模式的反思，其規(guī)劃核心思想中的高密度、多樣性原則正是以公共交通為核心載體，建立起以公交走廊為依托的緊湊、密集的土地發(fā)展模式，旨在減少因依賴小汽車出行而引發(fā)的郊區(qū)化低密度無(wú)序蔓延[24]. 由于中美城市在城市化進(jìn)程、人口密集情況、土地所有權(quán)、公交機(jī)制體制、人文文化等方面存在巨大差異[10]，在中國(guó)推廣發(fā)展TOD的作用與美國(guó)對(duì)低密度無(wú)序蔓延的抑制作用有所不同.

2.1 優(yōu)化城市空間布局

美國(guó)城市在20世紀(jì)中期經(jīng)歷了私人小汽車爆發(fā)式增長(zhǎng)的階段，由于老城區(qū)人口密集、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴(yán)重的城市病，小汽車主導(dǎo)的出行模式極大地拓展了居民的出行距離，城市居民愿意選擇生活品質(zhì)較高的郊區(qū)生活，同時(shí)深受田園文化的影響，大多數(shù)美國(guó)人向往田園式的郊外定居，而遠(yuǎn)離城市中心. 此舉導(dǎo)致美國(guó)城市嚴(yán)重郊區(qū)化發(fā)展，大量低密度開發(fā)向郊區(qū)蔓延，城市建設(shè)分散化，城市中心地區(qū)衰落. 在這樣的背景下，TOD規(guī)劃理念在美國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，重點(diǎn)是針對(duì)小汽車導(dǎo)向下的美國(guó)城市發(fā)展模式的去中心化問(wèn)題，包括郊區(qū)無(wú)序蔓延引發(fā)的私人小汽車過(guò)度發(fā)展而帶來(lái)的生態(tài)污染、噪音污染、城市擁堵等問(wèn)題，以及城市核心區(qū)的衰敗引發(fā)的步行公共空間的消退、城市空間的割裂、功能設(shè)施分散等問(wèn)題[24]. TOD發(fā)展模式引入中國(guó)后，在城市老舊城區(qū)面對(duì)的是功能混雜、用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、深受傳統(tǒng)“單位制”布局思想影響的現(xiàn)狀建成區(qū)，而不缺乏高密度及土地混合利用特性；在城市新區(qū)，由于中國(guó)式組團(tuán)的群居生活習(xí)慣，也不缺乏高密度高強(qiáng)度的土地開發(fā). 面臨迥異的發(fā)展環(huán)境、土地制度及居民通勤習(xí)慣，TOD在中國(guó)深化發(fā)展的意義更多側(cè)重于優(yōu)化調(diào)整城市空間功能布局，通過(guò)對(duì)車站周邊進(jìn)行持續(xù)的城市更新促進(jìn)城市空間布局平衡，避免城市空間布局的過(guò)于集中而誘發(fā)的資源不平衡，如醫(yī)療、教育等城市優(yōu)質(zhì)功能設(shè)施過(guò)于集中；促進(jìn)城市由傳統(tǒng)的“攤大餅”蔓延發(fā)展向緊湊的組團(tuán)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，避免扁平化的拓展模式，實(shí)現(xiàn)城市資源效益的最大化.

2.2 促進(jìn)用地職住平衡

TOD作為“新城市主義”規(guī)劃思潮理念的重要技術(shù)手段和實(shí)踐運(yùn)用途徑，提倡用地功能多樣、土地利用混合、空間設(shè)計(jì)一體化的用地模式，創(chuàng)造一種集約緊湊、富有活力的、適宜綠色慢行交通發(fā)展的城市用地形態(tài)，并主張將一切與居民基本生活活動(dòng)相關(guān)的設(shè)施均布置在步行適宜范圍內(nèi)的城市空間中，高度重視用地性質(zhì)的多樣性和協(xié)調(diào)性[4]. 中國(guó)受到傳統(tǒng)“大地塊”“大院落”等規(guī)劃布局思路的影響，在一定的片區(qū)范圍內(nèi)城市用地性質(zhì)易出現(xiàn)扁平化、單一化的布局缺陷，正如國(guó)內(nèi)很多城市常出現(xiàn)的大面積的居住集中區(qū)、辦公集中區(qū)等. 這樣的用地布局難以形成豐富、活躍的城市環(huán)境，也不利于城市交通系統(tǒng)的配置，容易引發(fā)潮汐交通、“臥城”等城市問(wèn)題. 中國(guó)在引入TOD理念后，也在積極改變這一現(xiàn)象. 2016年城市工作會(huì)議上提出的“窄馬路、密路網(wǎng)”理念正是先從城市路網(wǎng)格局上破解這一現(xiàn)象，通過(guò)形成小尺度的路網(wǎng)，然后再促進(jìn)城市用地性質(zhì)的多樣化發(fā)展，通過(guò)混合用地開發(fā)逐步實(shí)現(xiàn)城市職住平衡，減少跨組團(tuán)跨區(qū)域的交通出行.

2.3 發(fā)揮公共交通效能

通過(guò)優(yōu)先發(fā)展公共交通，建立以公共交通為主導(dǎo)的出行模式，減少小汽車出行需求，解決城市交通擁堵問(wèn)題的觀點(diǎn)已普遍被各大城市所接受. 在構(gòu)建公交都市的措施方面，除了通過(guò)提升公交服務(wù)水平、增加公共交通設(shè)施等工程措施外，越來(lái)越多的城市開始重視從城市土地利用規(guī)劃角度嘗試在交通出行源頭上創(chuàng)建公共交通出行環(huán)境的措施. TOD作為依托公共交通為發(fā)展核心的理念，正好與公交都市發(fā)展目的相契合，也非常符合我國(guó)小汽車爆發(fā)式增長(zhǎng)階段亟需轉(zhuǎn)型交通出行模式的發(fā)展思路. 國(guó)內(nèi)城市在TOD模式下，站點(diǎn)周邊高強(qiáng)度開發(fā)有力地保證了公交系統(tǒng)具有充足的客源，促進(jìn)公共交通效能高效發(fā)揮，形成城市公共交通走廊，便于公共交通資源配置和公交系統(tǒng)優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)城市交通集約化、可持續(xù)化發(fā)展. 同時(shí)，通過(guò)協(xié)調(diào)城市用地布局與公共交通系統(tǒng)間的有機(jī)結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)從總量上控制交通需求，并引導(dǎo)交通出行向公共交通轉(zhuǎn)型.

3 中國(guó)TOD發(fā)展中存在的問(wèn)題

3.1 對(duì)TOD內(nèi)涵及外延的認(rèn)識(shí)需進(jìn)一步深化

近年來(lái)，中國(guó)城市在上位規(guī)劃層面談及如何優(yōu)先發(fā)展公共交通都會(huì)以TOD模式為發(fā)展重點(diǎn)，國(guó)內(nèi)幾乎所有城市在建設(shè)開發(fā)軌道交通站點(diǎn)時(shí)都會(huì)以TOD作為理論指導(dǎo)，但在實(shí)際應(yīng)用中還沒有一個(gè)成功的軌道交通站點(diǎn)完全按照標(biāo)準(zhǔn)TOD模型進(jìn)行周邊地區(qū)用地建設(shè)，原因既有具體實(shí)施層面的可操作性問(wèn)題，也有對(duì)TOD規(guī)劃理念存在不同見解的問(wèn)題[9]. 現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)對(duì)TOD理念的理解仍然停留在對(duì)TOD理念的解析以及對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的啟示等，各城市對(duì)于TOD的內(nèi)涵及外延缺乏基于自己城市特征的見解，均在延續(xù)考爾索普所描述的TOD理念，尚未形成城市自身對(duì)于TOD的定義[25]. 依托大容量軌道交通站點(diǎn)的用地開發(fā)促進(jìn)城市TOD建設(shè)成為諸多城市的普遍認(rèn)識(shí)和行動(dòng). 然而，這種公共交通與土地聯(lián)合開發(fā)模式中過(guò)分追求商業(yè)經(jīng)濟(jì)利益，缺乏對(duì)站點(diǎn)土地開發(fā)的整體考慮，從而忽略了人作為活動(dòng)主體在出行空間內(nèi)的舒適性及周邊社區(qū)的發(fā)展，這種地鐵站點(diǎn)和開發(fā)項(xiàng)目只是區(qū)位上的毗鄰，但功能上缺乏聯(lián)系，導(dǎo)致無(wú)法促進(jìn)公共交通使用或提升站點(diǎn)附近開發(fā)的價(jià)值，這種模式并不屬于真正的TOD模式，而是公共交通毗鄰發(fā)展模式(Transit Adjacent Development, TAD)，這一誤解正是由于國(guó)內(nèi)關(guān)于TOD理論研究并未完全本土化，對(duì)TOD內(nèi)涵及外延的認(rèn)識(shí)應(yīng)需進(jìn)一步深化.

3.2 TOD的實(shí)踐應(yīng)用缺少法令性技術(shù)文件

關(guān)于國(guó)內(nèi)城市在TOD實(shí)踐應(yīng)用方面的研究，有大量的案例解讀及經(jīng)驗(yàn)分析，但是這些研究存在較大的片面性，研究案例通常是針對(duì)某城市某一地鐵沿線或特定站點(diǎn)，從其周邊用地布局、公共交通設(shè)施布置、慢行設(shè)施配置等方面進(jìn)行分析，闡述該地鐵站點(diǎn)TOD的完善和成功，實(shí)際上該地鐵沿線或站點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)并未脫離傳統(tǒng)意義上的站點(diǎn)設(shè)施配置，研究中存在一定程度的成果包裝或效果夸大，甚至形成了凡是軌道站點(diǎn)周邊用地開發(fā)或站點(diǎn)綜合體開發(fā)就屬于TOD模式范疇的認(rèn)識(shí)誤區(qū). 那么如何打造成功的TOD模式？怎樣的規(guī)劃建設(shè)才算是成功的TOD模式？國(guó)內(nèi)城市正是在這兩個(gè)方面缺乏技術(shù)文件支撐. 首先，國(guó)內(nèi)城市對(duì)于TOD的打造尚未形成類似于國(guó)外的TOD技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵤?dǎo)則，在TOD的實(shí)踐應(yīng)用中，國(guó)外城市的技術(shù)研究支撐比較完善，各城市基于自身特征制定城市TOD設(shè)計(jì)導(dǎo)則或指引[26-28]，如Edmonton, Tucson, Two Cities等城市均以政府名義發(fā)布了城市TOD的Guidelines或者Handbook，而國(guó)內(nèi)城市這方面細(xì)化研究幾乎空缺. 其次，針對(duì)TOD的評(píng)定國(guó)內(nèi)也尚未形成公認(rèn)的統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，雖然2017年ITDP發(fā)布了中文版的“TOD標(biāo)準(zhǔn)”，但該標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)外單位編制，其實(shí)用性是否可應(yīng)用于中國(guó)城市，尚未得到充分研究和肯定.

3.3 TOD的實(shí)施缺少完善的公共保障政策

在國(guó)外TOD的實(shí)踐過(guò)程中，已經(jīng)形成了較完善的公共保障政策，可以應(yīng)對(duì)不同階段時(shí)期面臨的困境. 比如，在美國(guó)發(fā)展中[29-30]，也出現(xiàn)了市場(chǎng)導(dǎo)向的城市開發(fā)空間不支持公共交通系統(tǒng)發(fā)展、小汽車導(dǎo)向的社會(huì)價(jià)值體系背離公共交通發(fā)展、TOD發(fā)展中各方利益參與者“眾口難調(diào)”以及公眾對(duì)TOD的認(rèn)識(shí)和支持力度不大等問(wèn)題. 針對(duì)這些問(wèn)題，美國(guó)主要形成了規(guī)劃政策、法規(guī)政策、價(jià)格政策、宣傳政策4大政策保障，綜合施策用以引導(dǎo)城市空間布局和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整支撐公共交通系統(tǒng)配置，構(gòu)建和創(chuàng)造更支持TOD實(shí)施的制度和社會(huì)環(huán)境、以及協(xié)調(diào)各方參與者的利益沖突、充分獲取居民公眾的認(rèn)知和支持，這些政策形成一套完善的保障機(jī)制，促進(jìn)TOD理念從理論落實(shí)到實(shí)踐. 目前，我國(guó)在TOD保障政策上存在較多空白區(qū)，雖然規(guī)劃層面已經(jīng)越來(lái)越意識(shí)到TOD發(fā)展理念的科學(xué)性和優(yōu)越性，但是在規(guī)劃政策層面未形成完整的保障體系，難以保障TOD有效的實(shí)施下去；同樣在法規(guī)、價(jià)格、宣傳政策更是少之又少，TOD理念較多為相關(guān)行業(yè)或研究學(xué)者熟知，公眾對(duì)TOD理念的認(rèn)識(shí)和對(duì)公共交通的社會(huì)接納性有待加強(qiáng).

3.4 TOD實(shí)施缺少管理主體進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

TOD規(guī)劃建設(shè)涉及多個(gè)城市子系統(tǒng)，需要多個(gè)系統(tǒng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌才能保障其有效實(shí)施. 在中國(guó)體制下，不同的主管部門在職責(zé)分工上有所不同，TOD的實(shí)施常常因?yàn)椴煌?zé)任單位間的協(xié)調(diào)問(wèn)題導(dǎo)致實(shí)施效果不理想，例如國(guó)內(nèi)城市中，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃由規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)，軌道交通建設(shè)由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，而軌道交通站點(diǎn)周邊公交配套設(shè)施又由交通主管部門負(fù)責(zé)，在軌道交通站點(diǎn)TOD的實(shí)施中任何一環(huán)存在障礙，都會(huì)導(dǎo)致TOD整體效果不理想，正如重慶市6號(hào)線的曹家灣站由于其TOD建設(shè)的缺失而被媒體新聞報(bào)道為“最隱秘的輕軌站”(圖1所示). 李南慧、趙鵬軍在開展北京TOD實(shí)施的研究中，也認(rèn)為TOD相關(guān)政策的實(shí)施部門間配合力度不夠，職能分散導(dǎo)致分頭管理，分頭執(zhí)法，政策和法律的制定在不同部門間存在利益博弈[31]. 因此，在國(guó)內(nèi)的管理體制下TOD的實(shí)施缺少核心的統(tǒng)籌角色，所涉及的土地、交通、公共設(shè)施等領(lǐng)域的主管部門，由于職能和權(quán)限的不足難以形成良好的有機(jī)體，部門間不能合力而為，這樣促使每個(gè)部門僅會(huì)對(duì)自己管理的部分做出決斷，嚴(yán)重影響TOD的實(shí)效.

圖1 重慶市曹家灣地鐵站

4 國(guó)內(nèi)TOD發(fā)展的思考及建議

4.1 深化TOD的內(nèi)涵和外延

在TOD理念引入中國(guó)已有近20年、我們正在經(jīng)歷私人小汽車爆發(fā)式增長(zhǎng)的階段，同時(shí)又迎來(lái)城市軌道交通快速發(fā)展的時(shí)期，我們從大地塊、廣道路的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)向窄馬路、密路網(wǎng)的精明發(fā)展思路轉(zhuǎn)變，從只注重交通設(shè)施供給的傳統(tǒng)理念向調(diào)控交通需求的供給側(cè)改革思路轉(zhuǎn)變. 我國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生日新月異的變化，國(guó)家宏觀層面的公交都市、新型城鎮(zhèn)化、城市雙修等國(guó)家戰(zhàn)略，也在潛移默化的影響著TOD發(fā)展理念內(nèi)涵和外延. 國(guó)內(nèi)各大城市應(yīng)基于自身城市的特征和自然本地建立自身的TOD理論體系，深化及拓展TOD的內(nèi)涵和外延. 建議結(jié)合國(guó)內(nèi)特征以下幾點(diǎn)深化認(rèn)識(shí)TOD，一是深化TOD的內(nèi)涵，在國(guó)外以“3D”原則為核心的TOD理念更多的強(qiáng)調(diào)其是一種站點(diǎn)開發(fā)模式，以高密度、多樣化、良好設(shè)計(jì)的用地開發(fā)優(yōu)化公共交通站點(diǎn)土地利用，而在中國(guó)我們還更應(yīng)加強(qiáng)TOD是一種規(guī)劃思路、一種發(fā)展模式以及一種價(jià)值趨向的多維理解，以緊湊城市布局協(xié)調(diào)公共交通系統(tǒng)的發(fā)展模式為規(guī)劃引領(lǐng)、建立低碳綠色集約可持續(xù)的交通出行價(jià)值觀是國(guó)內(nèi)TOD內(nèi)涵的核心所在；二是拓展TOD的外延，在國(guó)內(nèi)TOD概念闡述不應(yīng)局限于狹義的宏觀層面的戰(zhàn)略定位或微觀層面的站點(diǎn)設(shè)計(jì)，而是應(yīng)拓展為一種規(guī)劃設(shè)計(jì)指引體系，既包括宏觀全局角度的戰(zhàn)略部署，又包括中觀層面的工程方案優(yōu)化和控規(guī)優(yōu)化調(diào)整，還包括微觀上的精細(xì)化、一體化、人性化站點(diǎn)設(shè)計(jì)，形成廣義上公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展格局、城市土地利用與公共交通的有機(jī)融合的定義范疇；三是擴(kuò)寬TOD的視角，結(jié)合現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)“城市雙修”、“城市提升”等重大發(fā)展思路的革新，在中國(guó)TOD建設(shè)不僅要將視角聚焦于城市增量規(guī)劃下城市新區(qū)的“精明增長(zhǎng)”，也應(yīng)關(guān)注城市存量規(guī)劃背景下建成區(qū)的“城市更新”[32]，如結(jié)合軌道站點(diǎn)更新建成區(qū)公共空間和慢行系統(tǒng)、業(yè)態(tài)設(shè)置和文化功能等.

4.2 規(guī)范TOD的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

建議學(xué)習(xí)國(guó)外城市TOD發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，一是各大城市按照自身特色編制各城市的《TOD實(shí)施導(dǎo)則》，深化國(guó)家層面TOD的理論與實(shí)踐研究，將城市自身對(duì)TOD內(nèi)涵和外延的理解融入到自身城市發(fā)展戰(zhàn)略框架體系中，并將城市自身在TOD實(shí)施方面的不同需求和要求提煉為技術(shù)指南指導(dǎo)TOD的落地實(shí)施；二是深入理解TOD內(nèi)涵及理念外延所涉及的公交站點(diǎn)、周邊城市土地利用、核心及次級(jí)區(qū)域、空間設(shè)計(jì)、換乘銜接、TOD社區(qū)、站點(diǎn)周邊可支付住房等要素，注重每個(gè)要素的規(guī)劃設(shè)計(jì)和各要素間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建議從國(guó)家或者政府層面建立國(guó)內(nèi)城市《TOD評(píng)價(jià)體系規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)》，選定與各要素相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，建立指標(biāo)的量化體系和評(píng)定方法，對(duì)TOD的實(shí)施成效進(jìn)行后評(píng)估.

4.3 健全TOD發(fā)展的配套政策

1)在規(guī)劃層面確立TOD理論的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃引領(lǐng)，在城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)方案規(guī)劃和審查中，將TOD規(guī)劃控制的引領(lǐng)策略作為重要的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，建立以TOD關(guān)鍵技術(shù)為核心的規(guī)劃成果審查或評(píng)價(jià)體系；同時(shí)強(qiáng)化城市交通影響評(píng)價(jià)對(duì)土地利用規(guī)劃的反饋?zhàn)饔?，?yōu)化調(diào)整公共交通站點(diǎn)周邊建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可和建設(shè)許可的審批依據(jù)，將《TOD實(shí)施導(dǎo)則》中的控制性指標(biāo)作為站點(diǎn)周邊項(xiàng)目管理和審批的核心參數(shù)，促進(jìn)規(guī)劃管理能夠充分落實(shí)TOD發(fā)展的核心思想和理念[8]；

2)在法規(guī)政策層面確立TOD的法定地位，如美國(guó)的區(qū)劃具有嚴(yán)肅的法定效應(yīng)，甚至TOD方面的政策實(shí)施都是通過(guò)政府發(fā)布法定公文，保障TOD在實(shí)施階段滿足開發(fā)強(qiáng)度、混合用地等要求；而我國(guó)對(duì)于TOD的地位尚未上升到國(guó)家甚至城市政府層面的法定地位，難以保障TOD的建設(shè)實(shí)施有序可持續(xù)的開展下去；

3)建議完善對(duì)TOD推廣政策和激勵(lì)政策，讓城市發(fā)展中各方利益相關(guān)者尤其是最基層的居民公眾更多的了解城市與交通在發(fā)展中面臨的困境和挑戰(zhàn)，讓他們逐步認(rèn)識(shí)到TOD理念的原理和優(yōu)點(diǎn)，在機(jī)動(dòng)化出行上建立科學(xué)的符合可持續(xù)發(fā)展觀的價(jià)值選擇，倡導(dǎo)人們主動(dòng)接受公共交通.

4.4 優(yōu)化TOD實(shí)施管理主體

目前國(guó)內(nèi)TOD在實(shí)施層面沒有明確的管理主體，建設(shè)、發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、交通、財(cái)政，甚至軌道公司、房地產(chǎn)公司等都參與其中，為了保障TOD政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行層面的貫徹，有些城市往往是通過(guò)最高決策層進(jìn)行協(xié)調(diào)，例如廣州市在政策設(shè)計(jì)中，就提出“土地綜合開發(fā)工作的政策研究、方案制訂和綜合協(xié)調(diào)應(yīng)由專門的協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)的，協(xié)調(diào)小組由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員單位包括政府主要職能部門”[33]，這種模式可以認(rèn)為是對(duì)TOD管理主體缺失的一種補(bǔ)救辦法. 建議結(jié)合2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施，完善城市TOD實(shí)施及管理主體，組建TOD專門的行政主管部門，主要是從交通和土地兩大部門中將土地利用與開發(fā)、公共交通規(guī)劃與建設(shè)、站點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的部分職能和人員進(jìn)行調(diào)整組建，形成職能部門，負(fù)責(zé)TOD的前期研究和后期實(shí)施，協(xié)調(diào)TOD實(shí)施過(guò)程中各方參與者的利益沖突，制定各項(xiàng)保障政策，并積極探索研究行業(yè)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，參與TOD成效評(píng)定和后評(píng)估等工作.

5 總結(jié)

經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展與探索，中國(guó)城市在TOD領(lǐng)域已獲得廣泛共識(shí)、取得長(zhǎng)足進(jìn)步. 從國(guó)內(nèi)研究歷程來(lái)看，經(jīng)歷了從TOD理念的起源和解析到TOD在中國(guó)如何發(fā)展的過(guò)程，隨著TOD理念的逐步深入，國(guó)內(nèi)城市逐步對(duì)軌道交通站點(diǎn)的TOD實(shí)踐應(yīng)用進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)分析，并嘗試開展TOD標(biāo)準(zhǔn)體系的研究. 從理論研究?jī)r(jià)值來(lái)看，TOD在中國(guó)發(fā)展的積極作用與美國(guó)遏制低密度蔓延發(fā)展的初衷有所不同，國(guó)內(nèi)對(duì)于TOD的理解更多注重于TOD對(duì)城市用地布局的影響以及對(duì)城市交通方面帶來(lái)的積極作用，主要集中在優(yōu)化功能布局、促進(jìn)職住平衡和提高公共交通利用效率3大方面. 由此可見，TOD概念的中國(guó)化必須置于中國(guó)發(fā)展環(huán)境和制度背景之下，結(jié)合各城市自身特征深化拓展TOD的內(nèi)涵及外延，將其理論納入交通工程、交通規(guī)劃以及城市規(guī)劃、城市空間、城市提升的綜合范疇，并加強(qiáng)構(gòu)建TOD發(fā)展的相關(guān)政策體系，組建實(shí)施管理主體，確保TOD理念在實(shí)踐應(yīng)用階段能夠持續(xù)有效的推行.