魏 賀， 張曉東， 馮雅薇， 趙旭陽

(1.北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院， 北京 100045； 2.北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會， 北京 100045)

0 引言

1999年出臺的大倫敦政府法案(GLA Act 199)[1]批準大倫敦政府成立，要求市長制定交通發(fā)展戰(zhàn)略以支撐大倫敦地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境改善. 迄今為止，三任市長已依法發(fā)布2001、2010、2018三版市長交通戰(zhàn)略MTS(Mayor’s Transport Strategy)，其在治理交通擁堵、提升出行品質(zhì)和營造宜居環(huán)境方面的創(chuàng)新政策與措施，如停車配建上限標準、擁堵收費、低排放區(qū)、30 km限速區(qū)、自行車高速路、健康街道等，成為各個國家大都市市區(qū)交通規(guī)劃領(lǐng)域理論與實踐的對標熱點與研究范例.

本文通過梳理三版市長交通戰(zhàn)略的編制內(nèi)容，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)和邏輯結(jié)構(gòu)形成基本框架，從主題語境、策略舉措、實施流程和政策工具4個視角提煉編制特點，從空間發(fā)展戰(zhàn)略(大倫敦規(guī)劃)交通主題政策中確定交通規(guī)劃與空間規(guī)劃間的互動關(guān)系，進一步明確 “摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌”“繼承深化，整合審視”“提升認識，豐富內(nèi)涵”等演化特點，最終形成法定職責、市長權(quán)責、認知再造、秩序重構(gòu)、范式轉(zhuǎn)變和政策傳遞方面的六點借鑒啟示.

1 大倫敦政府法案

大倫敦政府法案明確政府工作的主要目標是“三促進”，促進經(jīng)濟發(fā)展并創(chuàng)造財富、促進社會發(fā)展和促進環(huán)境改善，所有推動“三促進”目標實現(xiàn)的事務(wù)都具有法律效力.

市級政府和區(qū)級政府間超越上下級從屬的合作協(xié)調(diào)關(guān)系有利于各主體的利益平衡和訴求表達，兩級政府管理模式權(quán)責劃分明確、權(quán)利層次清晰、溝通協(xié)商平等. 市級政府部門設(shè)置精簡、組織效率高效，跳出短期、局部利益，著眼中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，致力于實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，通過制定實施規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)級政府利益權(quán)利的沖突[2].

大倫敦政府法案明確市長應(yīng)制定交通、住房、空間發(fā)展、生物多樣性、市政廢物管理、空氣質(zhì)量、環(huán)境噪聲和文化方面的八項戰(zhàn)略. 八項戰(zhàn)略在推動“三促進”基礎(chǔ)上，應(yīng)有利于市民健康和可持續(xù)發(fā)展，與國家政策和認同的國際責任相一致，與戰(zhàn)略實施所需的可用資源相匹配.

大倫敦政府法案12章節(jié)425條目有163條對綜合交通領(lǐng)域的法定職責進行解釋，涉及市長與TFL權(quán)力清單、歷史機構(gòu)撤銷與權(quán)力移交、各交通方式行業(yè)管理要求、出行優(yōu)惠與費率調(diào)節(jié)、擁堵收費與工作地停車杠桿、地面公交系統(tǒng)規(guī)制與公私合營協(xié)議等諸多方面.

2 2001版市長交通戰(zhàn)略

2.1 58條政策和158項措施

工黨布萊爾政府首個大倫敦民選市長，獨立競選人/工黨市長利文斯通(Ken Livingstone)的市長交通戰(zhàn)略(MTS2001)，于2001年7月發(fā)布，2004年設(shè)置擁堵收費西擴區(qū)和2006年建立低排放區(qū)時進行兩次受限修正[3-7]. MTS2001的規(guī)劃期限為2011年，時效10 a，共提出涉及票務(wù)政策、軌道交通、國家鐵路、地面公交、街道、貨運配送、無障礙出行等18個方面58政策和158項措施.

MTS2001的主旨是增加對交通、基礎(chǔ)設(shè)施、住房和公共服務(wù)的投資以滿足人口與經(jīng)濟活動的增長需求. 由于未制定清晰的交通愿景，其借用“讓倫敦成為可持續(xù)世界城市的典范，支撐強勁多樣的經(jīng)濟增長，具有社會包容性，允許所有市民都能分享未來成功，對環(huán)境管理和資源利用進行本質(zhì)改善”的城市愿景，形成提升公交服務(wù)能力、緩解擁堵強化國際聯(lián)系、增強欠發(fā)展地區(qū)聯(lián)系、打造安全舒適街道與改善空氣環(huán)境質(zhì)量的五方面挑戰(zhàn)，塑造繁榮城市、人本城市、易達城市、公平城市與綠色城市的5個目標和緩解擁堵、公交優(yōu)先、國家鐵路一體化、擴容增效、保障安全、無障礙設(shè)計等10類優(yōu)先戰(zhàn)略.

2.2 摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌

MTS2001需在市長上任后短時間內(nèi)完成編制，并要在一定程度上解決近15年無政府狀態(tài)所遺留的財政赤字與權(quán)責模糊的政治問題，機構(gòu)冗余、觀念狹隘與業(yè)務(wù)沖突的管理問題和交通擁堵、污染嚴重與社會排斥的政策問題.

MTS2001的編制特點可歸納為“摸索路徑，戰(zhàn)略統(tǒng)籌”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“目標→政策→實施”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“干什么→怎么干→干得如何”的問題，框架設(shè)計依據(jù)“統(tǒng)籌權(quán)責、保障實施”和“分方式、系統(tǒng)化梳理”架構(gòu)原則實現(xiàn)管理權(quán)力扁平化、實施流程單向化與政策措施分散化.

2.2.1 主題語境

將機動性按運輸能力倒序排列，結(jié)合出行方式、各交通子系統(tǒng)和相關(guān)部門權(quán)責設(shè)計主題，是物質(zhì)供給與機動化認知共同構(gòu)成的交通工程語境.

2.2.2 策略舉措

以交通設(shè)施供給策略為主、規(guī)章制度設(shè)計策略為輔，部分戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)對策混淆，部分交叉部門權(quán)責割裂.

2.2.3 實施流程

編制地區(qū)實施規(guī)劃指南LIP2004(Local Implementation Plan Guidance)[9]，確定各行政區(qū)實施優(yōu)先領(lǐng)域、相關(guān)目標[10]及實施規(guī)劃主要框架. 但缺乏有效合理的評估手段和可觀性、可測度性強的評價指標，無法實現(xiàn)“目標→政策措施→結(jié)果→目標”的閉環(huán)循環(huán)反饋.

2.2.4 政策工具

存在配對錯位問題，部分政策無落地措施，部分措施無指導(dǎo)政策.

圖1 MTS2001政策措施匯總示意圖資料來源：文獻[8]，作者自繪

圖2 MTS2001框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

MTS2001所制定的政策措施得到《倫敦規(guī)劃2004》(2008修訂版)[11-12]的認同. 《倫敦規(guī)劃2004》以“強調(diào)發(fā)展、豎向增長、重視交通”為原則[13]，以“連接倫敦，改善出行”為交通發(fā)展目標，確定交通空間緊密融合、強化區(qū)域交通聯(lián)系、優(yōu)質(zhì)公共交通服務(wù)、緩解擁堵利用街道和改善貨運配送服務(wù)的5項內(nèi)容，共制定25(26)條政策.

《倫敦規(guī)劃2004》指出“空間政策不能脫離現(xiàn)狀及規(guī)劃的交通可達性與承載力單獨考慮”，故引入公共交通可達性水平PTAL(Public Transport Accessibility Level)[14]對住宅開發(fā)強度和零售用地停車配建標準進行評估，并與空間政策互動反饋.

《倫敦規(guī)劃2004》同時要求居住用地停車配建標準從下限指標轉(zhuǎn)化為上限指標，由于顧慮降低指標會導(dǎo)致停車外溢街道，且指標“一刀切”形式未考慮住房承受差異性與空間異質(zhì)性，未能與PTAL綁定，政策在內(nèi)倫敦和中心倫敦實施效果不佳[15]. 此外，對區(qū)域空間發(fā)展格局具有重要影響的國家鐵路，直到2007年才以成立地上鐵路運營公司的形式由國家交通部交付給倫敦交通局TFL(Transport for London)管理使用.

3 2010版市長交通戰(zhàn)略

3.1 36條政策和130項措施

保守黨卡梅倫與自民黨克萊格聯(lián)合政府，保守黨市長鮑里斯(Johnson Boris)的市長交通戰(zhàn)略(MTS2010)于2010年5月發(fā)布. MTS2010的規(guī)劃期限為2031年，時效20 a，共提出涉及支撐可持續(xù)增長、提高生活品質(zhì)、強化安全保障、改善可達機遇和應(yīng)對氣候變化等8個方面的36條政策和130項措施.

MTS2010的主旨是讓所有人(通勤、游覽、商務(wù)、投資)盡可能快速、安全、便捷的移動. 鑒于MTS2001因缺失交通愿景被詬病，MTS2010在“成為卓越全球城市，拓展所有人與企業(yè)的發(fā)展機遇，實現(xiàn)最高級別的環(huán)境標準與生活品質(zhì)，在解決以氣候變化為首的城市挑戰(zhàn)中世界領(lǐng)先”的城市愿景的基礎(chǔ)上，提出“為了實現(xiàn)城市愿景，交通系統(tǒng)要強化服務(wù)能力與連通性，更高效、更融合、更安全有保障，支撐經(jīng)濟發(fā)展與增長，對全體用戶更公平；應(yīng)鼓勵自行車變革，促進交通方式轉(zhuǎn)變，更多地利用水系空間，提高生活品質(zhì)、可達性機遇與環(huán)境質(zhì)量”的交通愿景，形成支撐經(jīng)濟發(fā)展與人口增長、提高生活品質(zhì)、強化安全保障、提升可達性機遇、增強韌性降低對氣候影響和保障奧運利用遺產(chǎn)的6個目標.

3.2 繼承深化，整合審視

保守黨市長鮑里斯以批判性肯定的態(tài)度繼承MTS2001的政治遺產(chǎn)與設(shè)施財富，結(jié)合緊迫問題和民眾關(guān)切點對政策措施進行重新審視，并以競選宣言中“通勤優(yōu)先、安全公交、創(chuàng)新政策、便捷出行”的四大交通承諾[17]形成《Way to Go》[18]作為MTS2010的前身，其所確定的尊重選擇、時刻告知、保護環(huán)境、發(fā)展外倫敦、聯(lián)合規(guī)劃、地方合作、全民交通與資金價值的8項基本原則和十余項重要措施為MTS2010的編制提供重要依據(jù).

MTS2010的編制特點可歸納為“繼承深化，整合審視”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“愿景→目標→政策→監(jiān)督”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“實現(xiàn)什么→干什么→怎么干→干得如何”的問題，框架設(shè)計依據(jù)“目標分解、結(jié)果監(jiān)控”和“空間層次引導(dǎo)、圈層廊道管控”架構(gòu)原則實現(xiàn)目標結(jié)果定量化、實施流程閉環(huán)化和政策措施交叉化.

3.2.1 主題語境

按照國際、國家、區(qū)域、片區(qū)與地方的空間層次和中央?yún)^(qū)、內(nèi)倫敦與外倫敦的圈層廊道進行排序，結(jié)合目標挑戰(zhàn)、各交通子系統(tǒng)和行動計劃設(shè)計主題，是空間規(guī)劃與交通規(guī)劃融合、物質(zhì)供給與經(jīng)濟發(fā)展要求相互促進構(gòu)成的空間服務(wù)語境.

3.2.2 策略舉措

繼續(xù)強調(diào)交通設(shè)施供給策略的重要性，在規(guī)章制度設(shè)計策略為輔的基礎(chǔ)上引入多樣化、定制化交通需求管理軟措施，戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)對策的區(qū)分逐漸清晰，基本形成明確的權(quán)責清單.

3.2.3 實施流程

編制地區(qū)實施規(guī)劃指南LIP2010[19]，要求各行政區(qū)編制規(guī)劃實施效果監(jiān)測規(guī)劃，并針對戰(zhàn)略環(huán)境法案、人權(quán)平等法案、殘障歧視法案和交通管理法案進行法定流程綜合評估. 伴隨道路交通建模指南(2004)[20]、模型審計流程(2007)[21]的出臺和交通研究模型更新(2009)，基本實現(xiàn)“目標→政策措施→結(jié)果→目標”的閉環(huán)循環(huán)反饋.

圖3 MTS2010政策措施匯總示意圖資料來源：文獻[16]，作者自繪

3.2.4 政策工具

依據(jù)目標挑戰(zhàn)分解政策，依據(jù)平衡整合方法(Balanced and Integrated Approach)制定措施，在1個市域戰(zhàn)略規(guī)劃與33個地方實施規(guī)劃間增設(shè)5個片區(qū)控制規(guī)劃，強調(diào)措施空間差異化、策略多樣化的“區(qū)域—片區(qū)—地方”三級結(jié)構(gòu). 由于不同片區(qū)、地方的具體措施難以與區(qū)域總體政策完全對應(yīng)，政策措施形成有別于MTS2001的內(nèi)部統(tǒng)一、外部“一對多”的配對關(guān)系，一條政策對應(yīng)多項措施，一項措施呼應(yīng)多條政策. 文獻[22]對其中重要措施有詳盡闡述.

《倫敦規(guī)劃2011》[23]以“空間平衡公平、居住就業(yè)匹配、豎向增長更新”為原則[24]，以“交通與發(fā)展相融合，連接倫敦”為交通發(fā)展目標，確定戰(zhàn)略方法、提供公共交通服務(wù)能力和交通保障用地、交通承載力評價開發(fā)影響、強化交通連通性、資助重要交通基礎(chǔ)設(shè)施和分方式政策的6項內(nèi)容，共制定15條政策，與MTS2010中的29條政策交叉對應(yīng).

2016年的住房、停車標準次要變動修訂版[25]針對2004版與2011版的缺陷，將居住用地停車配建指標與PTAL綁定，上限指標與空間位置(管控治理級別)、居住單元密度(土地開發(fā)強度)、房間床位數(shù)量(住房可承受程度)和公共交通可達性水平(交通基礎(chǔ)設(shè)施完備程度)動態(tài)關(guān)聯(lián)，基本原則是公共交通服務(wù)優(yōu)質(zhì)的地點應(yīng)減少停車位供給，公共交通服務(wù)薄弱的地點應(yīng)增加合理的停車位供給[26-27].

圖4 MTS2010框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

4 2018版市長交通戰(zhàn)略

4.1 26條政策和108項措施

2018版市長交通戰(zhàn)略(MTS2018)是保守黨特雷莎政府時期工黨市長卡恩(Sadiq Khan)的交通執(zhí)政綱領(lǐng)，2018年3月發(fā)布. MTS2018的規(guī)劃期限為2041年，時效20 a，共提出涉及改善街道、提升公交全過程品質(zhì)、交通與良性增長和不確定性下的實施4個方面的26條政策和108項措施.

MTS2018的主旨是讓所有人擁有可承受、可靠、安全的交通服務(wù)，釋放交通的強大力量以改善生活. 由于新版?zhèn)惗匾?guī)劃仍處于草案征求意見階段，尚未明確清晰的城市愿景，MTS2018指出街道與小汽車、公共交通與生活品質(zhì)和未來發(fā)展與不確定性變化的三大嚴峻挑戰(zhàn)，提出“改變交通混合、轉(zhuǎn)變交通系統(tǒng)、加強對外聯(lián)系、共同營城”的交通愿景.

4.2 提升認識，豐富內(nèi)涵

工黨市長卡恩在施政綱領(lǐng)《A City for All Londoners》[28-29]中明確“適應(yīng)增長、保障住房、繁榮經(jīng)濟、改善環(huán)境、健康街道、空間品質(zhì)、公平包容”的政策優(yōu)先級別，對應(yīng)增加軌道站點周邊居住開發(fā)強度、強化城鎮(zhèn)中心交通聯(lián)系、TFL權(quán)屬用地供給保障性住房和推進設(shè)施建設(shè)全面支撐全球競爭力等重要交通策略. 其在競選宣言[30]中的交通承諾“現(xiàn)代化可負擔的交通網(wǎng)絡(luò)”，通過凍結(jié)票價、公交1 h免費換乘、自行車高速路、安全交叉口、30 km限速區(qū)、Crossrail 2/3、夜間地鐵和反對希斯羅機場擴容等舉措實現(xiàn).

MTS2018的編制特點可歸納為“提升認識，豐富內(nèi)涵”，其內(nèi)容結(jié)構(gòu)圍繞“愿景→目標+政策→監(jiān)督實施”展開，邏輯結(jié)構(gòu)回答“實現(xiàn)什么→干什么→怎么干→干得如何→不確定性”的問題，框架設(shè)計依據(jù)“軸輻聯(lián)系、規(guī)范流程”和“保障增量發(fā)展、倡導(dǎo)健康街道、重塑人本移動、借勢技術(shù)變革”的架構(gòu)原則實現(xiàn)愿景目標路徑化、外延內(nèi)涵廣義化和政策措施融合化.

4.2.1 主題語境

以街道品質(zhì)與空間活動為小尺度行為點，以公交體驗與運輸服務(wù)為中尺度行為線，以職住選擇與區(qū)域聯(lián)系為大尺度行為面，構(gòu)建點線面軸輻式網(wǎng)絡(luò)，既重視交通服務(wù)的快速便捷與穩(wěn)定可靠，又強調(diào)出行目的高效率實現(xiàn)的動因隱形價值與街道空間品質(zhì)提升的靜因增值價值，是愿景目標與空間策略、移動服務(wù)與場所感知、物質(zhì)供給與價值福祉共同形成的公共政策語境.

4.2.2 策略舉措

空間品質(zhì)提升策略為主、規(guī)章制度設(shè)計策略為輔、交通設(shè)施供給策略為補充，引入街道家族(Street Family)、二合一票價(Hopper Fare)和里程付費(Pay Per Mile)等創(chuàng)新理念與技術(shù)[31-33].

圖5 MTS2018政策措施匯總示意圖資料來源：文獻[28]，作者自繪

4.2.3 實施流程

編制地區(qū)實施規(guī)劃指南LIP2018[34]，要求TFL協(xié)助各行政區(qū)編制反映投資情況與實施結(jié)果的年度報告，并形成有利于各行政區(qū)加深理解政策措施的成果工具包.

4.2.4 政策工具

一條政策對應(yīng)若干項措施，形成責任權(quán)限更清晰、目標手段更明確、流程結(jié)果更可控的融合型政策措施.

圖6 MTS2018框架邏輯示意圖資料來源：作者自繪

與MTS2001、MTS2010不同的是，MTS2018所制定的政策措施不再與《倫敦規(guī)劃2018草案》[35]的交通政策交叉對應(yīng)，交通章節(jié)的主題序位后置、政策條目大幅減少，選擇MTS2018中80%綠色出行分擔率的戰(zhàn)略目標、健康街道設(shè)計方法、行動計劃基本要求和交通影響評價作為系統(tǒng)性關(guān)鍵原則.

圖7 三版?zhèn)惗匾?guī)劃主題序位與政策條目數(shù)量示意圖資料來源：作者自繪

《倫敦規(guī)劃2018草案》在停車配建標準上做出激進改革[36]，中央活動區(qū)、內(nèi)倫敦機遇發(fā)展區(qū)、主要城鎮(zhèn)中心、PTAL大于5地區(qū)和內(nèi)倫敦PTAL大于4地區(qū)的居住用地，中央活動區(qū)與內(nèi)倫敦的辦公用地，中央活動區(qū)與PTAL大于5地區(qū)的零售用地，上限指標均為零.

5 述評與啟示

5.1 施政基石，法定職責

大倫敦政府施政至今已近20 a，期間工黨與保守黨政權(quán)迭替、政黨內(nèi)部沖突競逐如火如荼，但中央政府與市政府的執(zhí)政理念已由規(guī)制集權(quán)過渡為簡政放權(quán)、由鼓勵公共設(shè)施市場私有化轉(zhuǎn)變?yōu)槌珜?dǎo)公私合營，市長與各行政區(qū)的管理模式已由多頭分散重構(gòu)為整合統(tǒng)一，戰(zhàn)略政策與規(guī)劃運營的責任主體及運作模式由內(nèi)閣、部委、地方當局、合作企業(yè)、自治區(qū)的戰(zhàn)術(shù)干預(yù)分散模式改革為市長統(tǒng)領(lǐng)、TFL總責、專業(yè)機構(gòu)支撐、行政區(qū)實施反饋的戰(zhàn)略發(fā)展統(tǒng)籌模式[37]. 這一集一放、一私一公、一分一合、一散一統(tǒng)的政治、政體、政見、政策迭代結(jié)果雖過程波折，發(fā)展方向格外明確，三任市長都嚴格謹慎地遵循大倫敦政府法案的規(guī)章要求.

大倫敦政府法案要求MTS應(yīng)具有政策性和實施性，促進并推動大倫敦內(nèi)所有交通設(shè)施與交通服務(wù)更加安全、一體化、有效和經(jīng)濟，既考慮客運又兼顧貨運；既服務(wù)本地居民又保障商旅游客，既制定政策措施又明確預(yù)算權(quán)責. 正因有法可依，MTS的編制與實施形成一個“編制—實施—監(jiān)測—評估—調(diào)整”的滾動迭代過程，核心政策措施與主旨目標不隨市長與政黨的變動發(fā)生顛覆性變化，法定規(guī)劃期限長達到10～20 a，期間可結(jié)合發(fā)展形勢、政治要求、經(jīng)濟狀況、民意訴求和技術(shù)變革等綜合因素進行修正.

為確保政策措施有效實施、推進時序、協(xié)調(diào)問題，每版市長交通戰(zhàn)略都相應(yīng)編制地區(qū)實施規(guī)劃指南，各行政區(qū)依據(jù)市長交通戰(zhàn)略和地區(qū)實施規(guī)劃指南編制地區(qū)實施規(guī)劃，對市長提出的交通發(fā)展目標和政策措施作出快速、具體、明確的響應(yīng)，市長須對各行政區(qū)的地區(qū)實施規(guī)劃進行修改與批準. 為了協(xié)調(diào)中央和地方、市級和區(qū)級、政府和企業(yè)之間的整體與局部的利益與矛盾，保證戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)術(shù)策略的實施，全程把控調(diào)節(jié)實施過程，市長交通戰(zhàn)略要求編制年度建設(shè)規(guī)劃方案、年度財務(wù)預(yù)算方案和年度出行監(jiān)控評估報告，并從2004年開展年度居民出行調(diào)查.

5.2 承諾責任，市長統(tǒng)領(lǐng)

作為大倫敦政府法案的法定強制內(nèi)容，MTS的編制與實施是市長以第一責任人身份統(tǒng)領(lǐng)各職能部門，與各行政區(qū)和眾多組織機構(gòu)共同完成的. MTS中的政策措施以市長人稱(The Mayor, through…, work with…, will…, by….)進行表達，“市長，要求哪些部門，聯(lián)合哪些機構(gòu)，實現(xiàn)誰的何種目標，通過何種措施手段”，這種表達形式進一步強調(diào)MTS在法律規(guī)章層面的強制性與上位性，在行政管理層面的統(tǒng)領(lǐng)性與管控性，在編制規(guī)則層面的目標化與結(jié)構(gòu)化，在實施保障層面的路徑化和機制化.

市長需就其擬出的政策與措施向議會、志愿團體、人權(quán)組織、宗教團體、商業(yè)機構(gòu)、各種出行活動組織和自然歷史環(huán)境組織等合作伙伴展開咨詢，這一咨詢反映的是市長政治訴求，而不是編制部門的形式過程. MTS2018雖僅收回約6 000名公眾和850個組織的4.3萬條建議[38]，但這并不意味廣大市民不關(guān)心交通問題，成熟的頂層制度設(shè)計和嚴格的流程審視監(jiān)督可以有效確保市長能充分履行競選承諾、擔負法定責任.

4年一次的市長選舉制度間接推動候選者針對時弊痛點制定競選宣言，承諾美好愿景、對策措施爭取選民支持，要求在任者履行競選承諾獲取連任信任、汲取各方意見擴大支持陣營，這些由制度設(shè)計產(chǎn)生的政治籌碼在本質(zhì)上就是民眾交通建議的體現(xiàn)，三版MTS均是在市長上臺后1年內(nèi)就展開咨詢. 此外，MTS在被正式批準前，須就關(guān)鍵政策與敏感措施進行多次精彩激烈的議會辯論[39]，接受在野黨質(zhì)詢，市長通常會與主管交通副市長、TFL局長和編制部門共同面對.

5.3 漫長演變，認知再造

1963年《城鎮(zhèn)交通(Traffic in Town)》的出版標志著英國及倫敦的交通規(guī)劃體系與政策措施正式進入快速機動化時代[40]；1960—70年代主張“修建機動化服務(wù)道路為機動車停放與行駛提供優(yōu)先路權(quán)”觀點；1980年代執(zhí)行白皮書《修建道路繁榮經(jīng)濟(Roads for Prosperity)》[41]政策，是“車本位”設(shè)施供給側(cè)理念；1991年展開《交通：新現(xiàn)實(Transport: The New Realism)》學術(shù)研討[42]，認為道路建設(shè)以滿足需求的“預(yù)測+供給”模式不應(yīng)再成為政策核心，強調(diào)要轉(zhuǎn)型為“強化公共交通、交通穩(wěn)靜化、交通管理與道路收費等”的混合政策；1995年聲明“不在批準大范圍新建道路項目，向公共交通高投入更多”主張[43]；1996年發(fā)布綠皮書《交通，前行之路(Transport, The Way Forward)》[44]，確定“未來道路投資關(guān)注現(xiàn)狀道路維護和服務(wù)管理，新建道路只適用于選擇性改善”基本方針.

最終，經(jīng)歷國家層面認識、認知、認同的漫長發(fā)展與演變所形成的MTS2001標志著交通規(guī)劃體系與政策措施進入可持續(xù)交通時代，是公共交通主導(dǎo)的“人本位1.0”戰(zhàn)略. MTS2010繼續(xù)深化提升，突出“服務(wù)空間聯(lián)系、鼓勵高效率與可持續(xù)性、公共交通優(yōu)先、無縫一體化出行、倡導(dǎo)步行自行車出行、道路空間再分配、抑制機動車使用、降低小汽車依賴性”等觀點，是公共交通與空間服務(wù)主導(dǎo)的“人本位2.0”戰(zhàn)略. MTS2018進一步跳躍升華，強調(diào)“交通場所是空間活動場所、鼓勵場所營造和宜居生活、抑制機動化出行、移除不合理機動化設(shè)施、強化城市更新、強化公共空間、強化公眾健康”等創(chuàng)新融合視角，是城市生活與空間品質(zhì)主導(dǎo)的“人本位3.0”戰(zhàn)略.

5.4 空間載體，秩序重構(gòu)

交通發(fā)展戰(zhàn)略與空間發(fā)展戰(zhàn)略均以空間為載體，通過空間規(guī)劃與戰(zhàn)略實施實現(xiàn)空間、政策與行動的秩序重構(gòu)，由2001年的“交通被空間包含”到2010年的“交通與空間交叉”，再到2018年的“交通與空間聯(lián)系”，邏輯關(guān)系由包含到聯(lián)系，層次關(guān)系由準垂直到準平行，效力關(guān)系由單一推或拉到推拉組合.

這一變化并非意味著空間發(fā)展戰(zhàn)略對交通政策措施的淡化與忽視，而是更加突出MTS的重要性與獨立性，更加明確兩者的差異性與關(guān)聯(lián)性，更加強調(diào)具有推拉效應(yīng)的組合政策是交通戰(zhàn)略的核心[45]，突出系統(tǒng)性關(guān)鍵原則意味著對先行編制的MTS合理性與有效性的認可.

MTS的編制深受英國空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)變革的影響. MTS2001對應(yīng)“雙軌+二級”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，要求大都市區(qū)政府和倫敦自治區(qū)政府編制集結(jié)構(gòu)規(guī)劃與地方規(guī)劃的單元發(fā)展規(guī)劃[46]. MTS2010對應(yīng)《規(guī)劃與強制收購法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)頒布后的“三級”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，以涉及經(jīng)濟、社會與環(huán)境等諸多方面的規(guī)劃政策文件作為國家層面技術(shù)指引，以區(qū)域空間戰(zhàn)略取代結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以地方發(fā)展框架取代地方規(guī)劃[47]. MTS2018對應(yīng)由地方化法案(Localism Act 2011)的頒布和國家規(guī)劃政策框架(National Planning Policy Framework 2012)所推動的“新二級”空間規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，簡化原有繁瑣復(fù)雜的規(guī)劃政策文件，以強原則性、弱干預(yù)性的規(guī)劃政策框架作為國家層面綱領(lǐng)性文件，廢除區(qū)域空間戰(zhàn)略，突出地方規(guī)劃主導(dǎo)作用，以自下而上強調(diào)分權(quán)合作與自由市場的地方發(fā)展規(guī)劃和重心下移強調(diào)自主發(fā)展與審批下放的鄰里規(guī)劃取代地方發(fā)展框架，僅保留大倫敦規(guī)劃作為唯一的區(qū)域規(guī)劃特例[48-51].

5.5 人本理念，范式轉(zhuǎn)變

MTS是一種目標導(dǎo)向、過程導(dǎo)向和對話導(dǎo)向的整合式戰(zhàn)略規(guī)劃，可理解為英國版的可持續(xù)城市移動性規(guī)劃SUMP(Sustainable Urban Mobility Planning)[52-53]. 其理念與內(nèi)涵、邏輯與架構(gòu)可為國家標準《城市綜合交通體系規(guī)劃規(guī)范》的編制提供豐富支撐與有益借鑒[54]，亦能有效指導(dǎo)區(qū)域、重點地區(qū)綜合交通體系規(guī)劃的編制實踐，為規(guī)劃地位和作用認知不清、價值理念與實際行動脫節(jié)、規(guī)劃實施評估環(huán)節(jié)缺失、規(guī)劃管理體系機制缺乏和相關(guān)法規(guī)技術(shù)標準陳舊等關(guān)鍵問題[55]提供解決思路、應(yīng)對策略與路徑機制.

MTS的核心在于徹底實現(xiàn)“人本理念”下交通設(shè)施規(guī)劃與移動出行規(guī)劃由交通工程技術(shù)語境到公共政策決策語境的范式轉(zhuǎn)變. 功能目標上，制定符合市長政治訴求與市民生活期盼的愿景藍圖，將愿景實施分解為遠期戰(zhàn)略框架和近中期行動計劃，通過跨學科多領(lǐng)域交叉融合促進專業(yè)規(guī)劃與政策措施的協(xié)調(diào)互補，實現(xiàn)由“后知后覺”彌補缺陷到“先知先覺”避免漏洞的轉(zhuǎn)變. 技術(shù)手段上，不再依靠大規(guī)模“增量擴張供給”提高設(shè)施承載與運輸效率，而是通過精細化“存量挖潛提質(zhì)”提升全社會發(fā)展的可持續(xù)性、經(jīng)濟活力、生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量和公眾健康，實現(xiàn)由物質(zhì)表象語境到品質(zhì)內(nèi)涵語境的轉(zhuǎn)變. 流程效果上，依靠透明式、參與式的利益方統(tǒng)籌規(guī)劃，將咨詢建議由專家精英主導(dǎo)模式拓展為全社會合作模式，通過推進常態(tài)化監(jiān)測評價并完善相關(guān)程序流程的結(jié)構(gòu)化、標準化，實現(xiàn)行政管理由管理審批語境到治理監(jiān)督語境的外延.

5.6 技術(shù)合理，政策傳遞

MTS的技術(shù)合理表現(xiàn)為定量與定性2方面. 定量技術(shù)利用宏觀交通戰(zhàn)略模型體系[56]進行現(xiàn)狀格局再現(xiàn)、未來趨勢假設(shè)、對比情景搭建和敏感度分析，以科學合理地支撐政策措施研判；定性技術(shù)以交叉融合方式制定健康倫敦、美好街道、零愿景、步行倫敦等行動計劃[57-60]，開展自行車出行、站點公共空間、街道景觀、共享街道、健康街道、智慧(精明)街道、未來交通等技術(shù)指南研究[61-67]，以有效提升政策措施實施流程的規(guī)范性，并大幅增強實施路徑與預(yù)期結(jié)果的確定性與可靠性.

MTS的政策傳遞貫穿于政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)督和政策迭代等諸多環(huán)節(jié)，通過審視編制、咨詢決策、執(zhí)行監(jiān)測和評估反饋的閉合機制控制，實現(xiàn)由公共政策向?qū)嵤┕芾?、由?zhàn)略策略向分解指標的系統(tǒng)、精準、有效、及時傳遞[68]，形成“戰(zhàn)略策略→保障機制→預(yù)期效用→目標指標”的高效連續(xù)傳遞路徑，最大程度避免因“政策截留、政策曲解、政策附加、政策滯后”造成的傳遞衰減與結(jié)果變異[69].

MTS作為公共政策，政策內(nèi)生性與技術(shù)外生性間存在清晰的邏輯關(guān)系，最基本的屬性是政策性，技術(shù)性是政策性的支撐基礎(chǔ)[70]. 公共政策的傳遞過程，強調(diào)愿景藍圖的戰(zhàn)略決策性，通過目標分解、路徑優(yōu)化、權(quán)責清單、行動計劃和監(jiān)督保障形成有利于推動實施、實現(xiàn)預(yù)期的行政指標與指令，而不是將工程技術(shù)標準與方案行政化、指令化；強調(diào)實施過程的隨機不確定性，通過整合規(guī)劃、情景規(guī)劃、監(jiān)測評估、定期專題研究和新技術(shù)實踐形成可快速應(yīng)對技術(shù)變革、社會變動和政治環(huán)境變化的動態(tài)調(diào)整機制和動態(tài)更新持續(xù)修正的技術(shù)圖則，而不是將技術(shù)圖則藍圖化、確定化，不是將施策路徑靜態(tài)化、單一化；強調(diào)地方實施的戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)性[71]，通過地方實施規(guī)劃指南和市長修改審批法定流程確定戰(zhàn)略決策目標的一致性，通過行動計劃、地方實施規(guī)劃與技術(shù)委員會審計流程確定戰(zhàn)術(shù)措施的可操作性，通過實時監(jiān)控確保政策承接及實施的可實施性和可糾偏性，通過公眾參與多元化、合作伙伴組織制度化[72]實現(xiàn)合作型實施網(wǎng)絡(luò)與協(xié)作型治理模式.

6 結(jié)束語

三版?zhèn)惗厥虚L交通戰(zhàn)略由工程技術(shù)向公共政策的語境轉(zhuǎn)變，由設(shè)施規(guī)劃向空間規(guī)劃的技術(shù)演變，由服務(wù)通勤出行單一目標向服務(wù)城市生活與空間品質(zhì)多元目標的認知升級與價值升華，反映出交通發(fā)展戰(zhàn)略作為大倫敦市政府施策工具的制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新與措施創(chuàng)新，體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃作為制度的多向性與非線性發(fā)展特性[73]，是一個被社會變遷推動的、動態(tài)修正、持續(xù)的范式轉(zhuǎn)變過程[51]，受到技術(shù)與政策的雙作用. 在技術(shù)端，強調(diào)不斷認知、刻畫、推演城市/交通的發(fā)展變化規(guī)律過程、建立技術(shù)與政策的互動聯(lián)系；在政策端，強調(diào)深刻理解由城市到交通、由空間品質(zhì)到出行效率，不同發(fā)展階段的差異化需求.

這個過程雖與國家體制、時代背景、社會文化等有著密切聯(lián)系，但其在法定職責、市長權(quán)責、認知再造、秩序重構(gòu)、范式轉(zhuǎn)變和政策傳遞方面的豐富經(jīng)驗仍具有積極的參考意義，值得在傳統(tǒng)交通規(guī)劃、技術(shù)性主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)思維交通服務(wù)規(guī)劃和社會性主導(dǎo)的新型可持續(xù)移動性規(guī)劃等各個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新實踐中學習和借鑒.