馬雪松

[評述由頭]“一票否決”的本意，是通過剛性的目標(biāo)責(zé)任制或指標(biāo)考核，督促公務(wù)員對于特定時期的政府中心工作或一些長期持續(xù)性的重要工作積極履職。作為完善績效考核指標(biāo)、改進績效考核機制的積極探索與有益嘗試，“一票否決”在確保政令暢通、嚴(yán)控重大責(zé)任、提升工作效率等方面起到了重要作用。但近些年來，我國一些地方出現(xiàn)了濫用“一票否決”的問題，不僅阻礙了規(guī)章制度的正常實施，也導(dǎo)致基層政府和基層干部壓力過大，損害了政府形象和公信力。因此，應(yīng)把握好“一票否決”的分寸，堅持以公共利益和廣大人民群眾的切身利益為出發(fā)點，從規(guī)范清理工作、明確適用范圍、完善考核規(guī)程、設(shè)置權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)等方面著手，使“一票否決”更有意義、更有價值。

[摘要]當(dāng)前，我國一些基層地區(qū)出現(xiàn)了濫用“一票否決”的情況，導(dǎo)致考核機制效力消解、基層工作壓力繁重、政策目標(biāo)同實際狀況產(chǎn)生偏差。完善“一票否決”應(yīng)重點關(guān)注行政組織和基層治理的體制機制改革，從完善考核規(guī)程、設(shè)置權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)兩個方面著手。

[關(guān)鍵詞]政績考核 “一票否決” 基層治理 [中圖分類號]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

作為政府完善績效考核指標(biāo)、改進績效考核機制的積極探索與有益嘗試，“一票否決”在確保政令暢通、嚴(yán)控重大責(zé)任、提升工作效率等方面起到了重要作用。但近年來，一些地方政府在績效考核特別是基層干部評比晉升中，出現(xiàn)了濫用“一票否決”的情況。

濫用“一票否決”會導(dǎo)致責(zé)任逐級累加和分層下壓，造成責(zé)任推卸和激勵扭曲

首先，“一票否決”的濫用背離了其設(shè)計初衷，消解了考核機制本身蘊含的效力，甚至還會阻礙規(guī)章制度的正常實施?！耙黄狈駴Q”的初衷在于將政績榮譽、職級晉升、獎金效益等同事關(guān)全局的戰(zhàn)略任務(wù)和重要事項掛鉤，增強相關(guān)部門和人員的危機感、責(zé)任感、緊迫感。一旦任意使用和泛化推行，“一票否決”就會變成“票票否決”，某些不具有全局性、長遠(yuǎn)性的事項和任務(wù)，由于受到上級部門重視就被列入“一票否決”的責(zé)任狀。這不僅會造成“眉毛胡子一把抓”，混淆主次、輕重、緩急的關(guān)系，更可能導(dǎo)致行政資源和財政資源、經(jīng)濟成本和社會成本等并未真正用到達(dá)成重大目標(biāo)和解決關(guān)鍵問題上。一些原本具有具體制度要求及規(guī)章安排的工作事項，由于盲目繁多的“一票否決”，在貫徹和落實中偏離了軌道，削弱了規(guī)章制度以及公共部門的權(quán)威h生。

其次，“一票否決”的濫用會導(dǎo)致責(zé)任逐級累加和分層下壓，造成責(zé)任推卸和激勵扭曲，使得基層工作任務(wù)繁重、壓力巨大。由于我國政府部門在權(quán)力配置和考核機制上存在職責(zé)同構(gòu)的特征，“一票否決”的濫用會致使上級政府部門傾向于承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任而下移主體責(zé)任，重視考核評估工作而忽視主動擔(dān)責(zé)、帶頭盡責(zé)、有效分責(zé)，上下級政府部門之間權(quán)責(zé)關(guān)系的非對稱r生不斷增加，“唯上是從”或“代上受過”的情況時有發(fā)生。舉例而言，基層干部由于自身知識水平有限、能力水平參差不齊、人手?jǐn)?shù)量并不充足，在“上面千條線，底下一根針”的繁重壓力下，容易“人乏于事”“人陷于事”，或在接受評估檢查時弄虛作假、蒙混過關(guān)，或在年終考核前急功近利、大搞“一陣風(fēng)”式的突擊整治。

再次，“一票否決”的濫用可能轉(zhuǎn)化為權(quán)力擴張，導(dǎo)致地方或基層部門一把手主政用權(quán)時出現(xiàn)擅權(quán)妄為或為官不為兩種極端情形，政策目標(biāo)同實際狀況產(chǎn)生偏差。一方面，“一票否決”的濫用可能致使地方或基層部門一把手為完成上級領(lǐng)導(dǎo)部門的任務(wù)部署和考核評估，在缺乏明確法定權(quán)限的情況下自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力，或?qū)⑾录壊块T掌握和行使的權(quán)力收為己用，使其轉(zhuǎn)化為凌駕于制度化操作規(guī)程之上的威懾力、操控力、調(diào)度力。向下部署的工作變?yōu)殡y以承受的沉重負(fù)擔(dān)，即使上級部門意志或關(guān)注點同實際情況不符，但在扭曲的權(quán)力配置下也會被一些下級曲意迎合。另一方面，當(dāng)?shù)胤交蚧鶎硬块T一把手的權(quán)力受到嚴(yán)格監(jiān)督制約，要為獲取法定權(quán)限以外的權(quán)力付出極大成本時，或者當(dāng)?shù)胤交蚧鶎硬块T一把手在考核期間過早受到“一票否決”影響時，會認(rèn)為接下來“干和不干一個樣”“干多干少一個樣”“干好干壞一個樣”，最終釀成政務(wù)荒廢、工作貽誤的惡果。

最后，“一票否決”的濫用違背正確的政績觀，相關(guān)績效考核結(jié)果未必會提高群眾滿意度，還可能誘導(dǎo)地方治理價值取向偏移?！耙黄狈駴Q”考核指標(biāo)一般由上級制定并在行政系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行，地方領(lǐng)導(dǎo)干部如果對社會治理中的公共參與作用認(rèn)識不足，或者對群眾的參與意識、參與能力、參與活動持抵觸態(tài)度，則會導(dǎo)致政績考核中出現(xiàn)服從上級意志還是順應(yīng)民眾評價的兩難選擇。同時，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部自身逐利動機與群眾合理利益訴求發(fā)生沖突時，“一票否決”會誘導(dǎo)其做出短期行為或采取不當(dāng)措施，從而激化干群矛盾。

政績考核中“一票否決”濫用的原因

第一，從權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)方面來看，“一票否決”濫用是缺乏完整齊備且運行有效的權(quán)責(zé)體系的結(jié)果。公共權(quán)力在國家治理過程中發(fā)揮著社會整合、資源汲取等功能，承擔(dān)著不可替代、不可推卸的政治和社會責(zé)任，而權(quán)責(zé)關(guān)系不對等、不均衡會致使各級公共權(quán)力主體難以清晰劃分、合理界定自身的權(quán)限范圍。單獨從政府部門權(quán)力資源配置的過程來看，權(quán)力更多地是向上級政府部門而非下級政府部門集中，一些地方和基層一線部門承擔(dān)著相對較大或過度的責(zé)任。在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡的背景下，一些上級政府部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)法定權(quán)限或自行創(chuàng)設(shè)權(quán)力，動用“一票否決”這根指揮棒將“考核壓力”轉(zhuǎn)化為“干事動力”。而當(dāng)面臨重大任務(wù)、緊急工作、突出責(zé)任時，“一票否決”的使用便無法避免了。對于倉促上陣、疲于應(yīng)對的基層部門、基層干部、基層人員來說，他們本身不具有相應(yīng)的、充分的權(quán)力，盡管是在服從上級部門安排下行使權(quán)力，但也要承擔(dān)大部分甚至全部的責(zé)任。因此，在某種程度上而言，如果不能做到權(quán)力配置科學(xué)化、責(zé)任界定明晰化，“一票否決”濫用的情況還將長期存在。

第二，從職責(zé)界定方面來看，“一票否決”濫用是一些上級政府部門推卸自身應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、不顧下級和基層實際情況隨意施加震懾力的結(jié)果。實際上，地方治理的過程會涉及不同主體之間的聯(lián)系和互動，各主體不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，而且還要注重不同主體對其他主體所承擔(dān)責(zé)任的合理預(yù)期。政府所行使的公共權(quán)力必須與其職責(zé)相符，職能部門掌握的權(quán)力大小和責(zé)任輕重應(yīng)該成正比。然而由于現(xiàn)實中的一些行政決策活動具有范圍有限、過程封閉的缺點，不同層級政府、不同職能部門看問題的維度以及工作的重點各不相同，上級政府部門關(guān)注的問題很可能同基層部門面對的實際情況存在偏差，簡單的“責(zé)任傳導(dǎo)”“職責(zé)下壓”往往會使得好的初衷同基層實際情況產(chǎn)生隔閡甚至脫節(jié)。一些上級政府部門對基層公共權(quán)力主體的職責(zé)缺少正確定位，從而產(chǎn)生了不當(dāng)預(yù)期。一些上級應(yīng)盡的職責(zé)或應(yīng)該由上下級合力完成的工作被甩給下級，面對事無巨細(xì)的任務(wù)部署和過于剛性的績效指標(biāo)，一些基層職能部門或唯上命是從，或在自保心理驅(qū)動下擅權(quán)妄為，從而導(dǎo)致基層權(quán)力運行隨意性、隨機性增大，上級監(jiān)督管理愈加困難。

第三，從究責(zé)機制來看，“一票否決”的濫用是基層責(zé)任追究偏離制度化、規(guī)范化、程序化軌道的結(jié)果?；鶎又卫淼膲毫π腕w制強化了上級貫徹政策執(zhí)行、完成任務(wù)目標(biāo)、增大事項權(quán)重的能力，但考核機制和施政環(huán)境容易使責(zé)任追究偏離既定軌道?！耙黄狈駴Q”的濫用尤其體現(xiàn)了基層治理過程可能存在的“內(nèi)卷化”風(fēng)險，反映了基層社會非正式群體和非正式組織填補正式行政管理體系，臨時性機構(gòu)和運動性措施替代正式職能機構(gòu)，工作重心和行政資源沒有在制度化、規(guī)范化、程序化的軌道上合理運行的問題。盲目隨意的考核事項和否決指標(biāo)，有可能造成基層干部和工作人員為求得自身利益而迎合上級意志，或者由于工作目標(biāo)和工作節(jié)奏受到干擾而難以正確適用裁量權(quán)，不能為群眾提供優(yōu)質(zhì)的、高效的、便捷的公共服務(wù)。從這個角度來看，以現(xiàn)實壓力推動基層治理創(chuàng)新雖然必要，但給基層部門造成沉重負(fù)擔(dān)的壓力型績效考核機制并不利于基層從整體支配轉(zhuǎn)向規(guī)范治理，而剛性與彈性結(jié)合、管理與服務(wù)并重的究責(zé)機制則有助于稀釋“一票否決”的剛性特征和管理取向。

政績考核中如何把握好“一票否決”的分寸

“一票否決”的完善思路應(yīng)集中于行政組織和基層治理的體制機制改革。在權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)方面，公共部門應(yīng)根據(jù)發(fā)展要求和現(xiàn)實目標(biāo)，及時、主動調(diào)適自身權(quán)責(zé)和相關(guān)預(yù)期，真正實現(xiàn)各得其所、各司其職、各盡其事;在職責(zé)界定方面，各級政府特別是基層公共部門應(yīng)明確基本職能定位，通過回應(yīng)群眾訴求更好地履行公共服務(wù)職能;在責(zé)任追究方面，應(yīng)該考慮將“自上而下的壓力”與“自下而上的制度創(chuàng)新”結(jié)合起來，而不是簡單的“歸功于上”或“諉過于下”。從健全行政責(zé)任體系和優(yōu)化政府績效考核的角度來看，在政績考核中把握好“一票否決”的分寸應(yīng)著眼于兩個方面。

一方面，完善“一票否決”的考核規(guī)程?！耙黄狈駴Q”的操作方法和執(zhí)行程序既要符合法治原則，還要體現(xiàn)目標(biāo)責(zé)任制和政績考核所要求的合理性原則。“一票否決”的設(shè)立和實施不得逾越法律界限，應(yīng)對其制定主體、問責(zé)主體、仲裁主體、事項內(nèi)容、適用客體、實施程序、申訴救濟等進行清晰規(guī)定，從而明確各級政府與職能部門的權(quán)限，并對被“否決”者的權(quán)利予以保護。當(dāng)“一票否決”適用頻度的增加并未實現(xiàn)避免事故或降低隱患的預(yù)期目標(biāo)時，還應(yīng)對這一措施的實施效果作出合理評估。

另一方面，設(shè)置“一票否決”的權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)。在政府績效評估體系中，“一票否決”的實質(zhì)是放大和提高個別指標(biāo)相對于一般指標(biāo)的權(quán)重，沒有達(dá)成涉及“一票否決”指標(biāo)的事項則意味著全部努力付之東流。針對特定任務(wù)或重要事項的權(quán)重系數(shù)過大是否合理這一問題，可關(guān)注不可控因素的影響程度及不可預(yù)測事件的發(fā)生概率等，為政績考核的各項指標(biāo)賦予差異性權(quán)重，還可以將“一票否決”指標(biāo)轉(zhuǎn)設(shè)為減分項指標(biāo)，從而在動態(tài)評估中對全部事項進行權(quán)重賦值。