張圣曼

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網約車新政實施的法治化研究

張圣曼

（安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233000）

網約車在中國已經合法化，但是?！毒W絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》與各地出臺的網約車細則，仍存在需要完善之處。存在的問題主要包括地方立法超越上位法，地方細則不符合公平市場和保護生態(tài)要求等。鑒于此，應善用法律授權，恪守市場公平和環(huán)境法有關規(guī)定，從而實現(xiàn)網約車法治化。

行政許可；網約車新政；法治化

當前，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，可以說是中國網約車監(jiān)管合法性的基石。該決定由國務院通過第412號總理令，于2004年頒布，簡稱“國務院412號令”。為推動出租汽車行業(yè)與互聯(lián)網融合發(fā)展，社會公眾出行多樣化需求得以滿足，讓乘客合法權益與運營安全得以保護，進一步規(guī)范網約車經營服務行為，2016年7月27日，交通部、工信部等7部委聯(lián)合發(fā)布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），2016年11月1日起施行。2016 年 10 月 8 日，上海、北京、深圳、廣州四城同時出臺網約車細則，交通部公布《辦法》一年后（2017 年 7 月 28 日），已經有133個城市陸續(xù)公布網約車新政。

一、我國網約車新政內容及其實施狀況

（一）網約車新政具體規(guī)定

《辦法》分總則、平臺、車輛和駕駛員、經營行為、監(jiān)查、法責與附則等7部分內容，總計7章40條。其中明確提出，網約車輛登記為“預約出租客運”，它不僅具有出租汽車性質，而且體現(xiàn)出新興業(yè)態(tài)特征。網約車性質認定后，又表明：實行城市政府指導價的除外，實行市場調節(jié)網約車運價；行駛里程達到60萬千米的網約車要強制報廢；司機須無暴力犯罪記錄；網約車不得同時接入兩個或以上的平臺提供服務等。據規(guī)定，具備線上服務能力的網約車，應根據經營區(qū)域向相應主管部門申請，經審核同時符合線上線下服務能力相關要求的，便獲得主管部門發(fā)放的網約車經營許可證。網約車經營者，線上及線下服務能力要同時具備。其中，線上服務能力，由企業(yè)注冊地省級有關部門一次性認定，并在全國范圍生效。合乎規(guī)范的網約車服務，不僅要求網約車平臺公司需獲得經營許可證，而且提供平臺服務的車輛、駕駛員，都需取得相應許可。

《辦法》第3章第12條規(guī)定，參與運營的網約車應具有：7座乘車及以內，裝備行駛記錄性能，有車衛(wèi)星定位、救急報警等設置，車性能符合安全運營要求。出租車行管部門確定車輛標準與運營要求，要依照服務高品質、經營差異化原則，并聯(lián)系實際。其第3章第13條規(guī)定，依車輛所有人或者網約車平臺向當地申請，通過審核，給予以符合條件的車輛登記，出租車主管部門發(fā)給網約車運輸證，城市政府另有規(guī)定的，按其規(guī)定。其第3章第14條規(guī)定，網約車駕駛員，應具有：駕齡3年以上及相應車型駕駛證，無暴力犯罪記載，無危險駕駛與交通肇事犯罪記載，近期無酒駕、吸毒記載等，其他城市自行規(guī)定條件。其第3章第15條規(guī)定，依駕駛員或者網約車平臺申請，服務所在地市級出租車主管部門，按第14條規(guī)定條件核查合格后，發(fā)放網約車駕駛證。

（二）實施現(xiàn)狀

在《辦法》出臺后，北京、上海、廣州、深圳四城，于2016 年10月8日同時出臺細則。一年后，陸續(xù)公布了網約車新政的有133個城市。相關記者在對79個城市的“網約車細則” 進行實地調研和數據統(tǒng)計分析[1]后，得出這些城市對車排量、軸距、價格、車號牌屬地和司機戶籍等方面都有相關要求。

其中， 17個（占21.5%）城市要求，車價高于或不低于出租車價格；26個（占33%）城市要求，車價格高于一般出租車價格12萬元；38%的城市，對車輛價格沒有要求。如下表：

出租車價格高于或不低于高于12萬元無要求 城市占比（%）21.53338

在部分城市，雖未要求網約車輛價格，對車排量、軸距提出要求，這些車價大多在十三四萬元左右符合其標準，比一般品牌的出租汽車稍有高出。比如：天津要求網約車排量不小于1.8 L，發(fā)動機排量需不小于2.0 L或1.8 T的，則有安徽亳州市。梳理得出，達38%的城市，對車排量要求大于1.4 L。

另據資料，較嚴格網約車司機戶籍要求的有好多地區(qū)，總體來講，還是以當地居住證為主，有41個城市（占51.9%）要求當地居住證。另外，要求須本市戶籍的有天津、上海、北京等8城市（占10.1%），對司機戶籍無要求的，有38%的城市。如下表：

戶籍要求當地居住證本市戶籍無要求 城市占比（%）51.910.138

廣州、天津兩地，還要求車輛駕駛員文化程度須初中以上。所選樣本中，有58個城市（73.4%）要求網約車須是本市車牌；對車牌無限制的有 26.4% 的城市；對車輛號牌及司機戶籍均未進行限制的，只有極個別城市。

二、我國網約車新政實施中的不合“法治”問題

（一）地方細則超越上位法

從憲法的角度來看，憲法賦予公民平等權利，這當然包括平等經營與平等競爭權利。從交通部出臺新規(guī)看，《立法法》并無網約車司機戶籍限制，地方細則對此加以限制，與憲法平等精神不甚相符。

從《行政許可法》角度來看，各地制定“網約車新政”管理實施細則是地方政府對交通部已經創(chuàng)設的行政許可的實施進行具體規(guī)定，這是行政法賦予地方政府的“規(guī)定權”，自然無可厚非。然而，也需注意到，既然地方政府“規(guī)定權”是為上位法所做出的具體規(guī)定，那么作為執(zhí)行性權力，根據《行政許可法》第16條規(guī)定，地方政府的規(guī)定只能對現(xiàn)有的法律規(guī)范進行細化，而不能創(chuàng)設新的法律規(guī)范，解決的是從粗到細問題，而不能無根據地制定應當由國家統(tǒng)一確定的資格、資質許可或限制外地的生產、經營、服務和商品進入本地市場的許可[2]。

以網約車準入條件舉例，《辦法》第12條第2款規(guī)定，車輛具體標準、營運要求，按照服務高品質、經營差異化的原則，由相應的出租汽車主管部門，結合本地實際情況確定。要注意，第12條第2款所講，不是“另行規(guī)定”，而是“具體規(guī)定”。有關法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定另外條件或城市政府規(guī)定別的條件，這在第12條第1款所列的條件中也沒有看到，所以地方在適用第12條第2款，實施細則立法時，只能聯(lián)系地區(qū)實際，對《辦法》第12條第1款中條件，采取具體規(guī)定，而不另外新增條件，不然，即是違反行政許可法與《辦法》。該《辦法》明確“7座及以下乘用車”可用于網約車，地方卻紛紛附加條件立法，條件種類逐步增多：有要3廂車，有要軸距2700毫米以上，有要中級車，有要價20萬以上，這就同時背離《行政許可法》和《辦法》及地方立法?？梢姡畴x上位法的行政許可條件不能增設，不能變相增設，就是已在上位法設立行政許可，下位法唯有對其詳細規(guī)定。

《行政許可法》第15條規(guī)定，地方性法規(guī)以及直轄市政府規(guī)章設定行政許可，不得限制外地個人或企業(yè)到本地從事生產經營及提供服務。對比各地“網約車新政”管理實施細則和交通部對網約車的要求，交通部對網約車的規(guī)定主要集中在保險、定位裝置等方面，用以保障消費者的合法權益和人身安全，而對網約車駕駛員的戶籍、網約車的牌照、車輛已使用年限及車軸距排量等項目并無要求。但各地“網約車新政”規(guī)定駕駛員必須持本地戶籍、車輛必須有本地牌照，同時限制車輛已使用年限、車軸距和排量?？梢钥吹?，這些要求遠遠超過了交通部規(guī)定，而且地區(qū)封鎖意味濃厚。數據顯示，僅上海，就只有不足1/5的車符合新軸距要求，而在41萬余司機中，有上海戶口者尚不足萬。由此可見新政實施后會對這些城市網約車服務造成較大打擊，民眾出行也會變得困難。

（二）地方細則不符合市場公平和保護生態(tài)要求

《反壟斷法》第33條規(guī)定，任何行政機關不得濫用行政權力，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通。我國工商總局《工商行管機關制止濫用權力排除、限制競爭行為規(guī)定》中第3條規(guī)定，行政機關不得在對外地商品實施行政許可時采取不同的許可條件，阻礙、限制外地商品進入本地市場。其第11條規(guī)定：行政機關不得采取不平等待遇等方式，妨礙外地經營者在本地的正常經營活動，上述商品規(guī)定含服務?！秶鴦赵菏袌龉礁偁帉彶橐庖姟凡懦雠_，就建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系指導思想，要求各級政府，確保其相關行為、方針政策，要同公平競爭要求和有關法律法規(guī)相符合。審查制度為行政權力劃了“18原則”紅線，非常重要的兩點就是：不設定不在理和歧視性準入要求，外來商品、服務流入當地市場不得約束限制。

“網約車新政”中戶籍、牌照和車輛已用年限、軸距、排量等要求，明確排除了外地人員和車輛進入本地網約車市場競爭機會，也排除了小排量車等更為節(jié)能環(huán)保車輛進入網約車市場競爭的機會。這種基于戶籍、牌照和車輛要求，將網約車服務市場準入限制在了一個相當狹小的范圍內。

據“公平競爭審查制度”規(guī)定，擁有公共事務管理的職能組織，為行政機關和法律法規(guī)授權，在市場準入、資質標準等方面，涉及市場主體經濟活動規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他政策措施制定時，本著公平競爭原則并依照標準，從嚴審查后，唯無摒除與約束競爭效果者予以施行。有摒除與約束競爭效果者不予出臺，或調整相關要求，符合后出臺。公平競審機制還規(guī)定，政策措施制定及公平競爭審查，利害關系人意見應聽取，或向社會公開征求意見。省級政府部門，按公平競爭審查制度的要求，應該對“網約車新政”進行公平競爭審查。那么，對戶籍、牌照和車輛等涉及到限制、排除市場競爭規(guī)定的，應當給出合理解釋，并聽取網約車服務者和乘客等利害關系人的意見。

環(huán)境保護要素是地方政府部門制定相關法規(guī)時應當慎重考慮的，這是從環(huán)境法角度來考慮的要素。北京、上海等城市霧霾嚴重，環(huán)境保護是地方政府工作的戰(zhàn)略要點之一。對于上路車輛而言，北京、上海常年交通擁堵，小排量車、新能源車出于節(jié)能環(huán)保的考慮理會更受歡迎。而“網約車新政”中對于車軸距和排量的要求，特別是排量不小于2.0L或1.8T的規(guī)定，同節(jié)能減排的要求并不相符。為保護環(huán)境，建議應當放寬車輛排量要求，被納入網約車車輛中應當包括小排量汽車。

三、我國網約車新政實施的法治化策略

（一）善用法律委托

《最高院審理行政案件法律問題紀要》提出，如果下位法規(guī)定內容與上位法有出入，人民法院適用上位法。當前，許多具體行政行為，沒有援引上位法，而是根據下位法作出。所以，法院審查具體行政行為合法性，對下位法與上位法能否一致的問題必須準確判斷?？匆幌路蛇m用情況，上位法被下位法所超越情形為：上位法所規(guī)定的一些權利主體范圍被減弱，或立法時的宗旨被背離而放大；上位法權利被約束或掠奪，或背離立法宗旨而增加權利范圍；下位法增加其行政主體或權力范圍；上位法被延伸執(zhí)行法定職責限期；上位法義務或義務范圍、性質或條件，被以參照、準用等放大或限縮；上位法適用要求被下位法添加或限縮及背離；上位法作出行政處罰行為、種類與幅度范圍，被放大或限縮；上位法強制措施適用范圍、種類和方式以及添加或限縮要求被超越；法規(guī)、規(guī)章或其余文件設立與行政許可法不相符的行政許可，或背離上位法的行政許可要求被增添；其他相沖突情形。

又如《行政許可法》中第16條規(guī)定：行政許可事項在法律設立的范圍內，行政法規(guī)對施行該行政許可給予詳細規(guī)定。行政許可事項在法律、行政法規(guī)設立范圍內，地方性法規(guī)對施行行政許可給予詳細規(guī)定。行政許可事項在上位法設立范圍內，規(guī)章可以對施行行政許可給予詳細規(guī)定。對施行上位法設立行政許可給予的詳細規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章不得增加行政許可，對行政許可要求給予詳細規(guī)定，不得增加背離上位法的另外條件。

《行政許可法》第15條中規(guī)定：尚未出臺法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可設立行政許可；尚未出臺法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因管理的確需施行行政許可的，暫時性行政許可由省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)章設立。施行到一年，需連續(xù)施行的暫時性行政許可，應報請本級人代會常委會，擬定地方性法規(guī)。因此，依據《行政許可法》，地方人大與政府，可通過地方性法規(guī)和規(guī)章出臺規(guī)范。利用地方政府規(guī)章的形式，設立暫時性行政許可，是行政許可法予以省、自治區(qū)、直轄市政府很不錯的一項委托，網約車立法就要很好地利用這個委托，以省級地方政府規(guī)章來辦理落實。

（二）恪守市場公平和環(huán)境法有關規(guī)定

要求網約車平臺公司，不得獨占市場或排擠競爭對手，也不得以低于成本價運營，干擾正常市場秩序，這是《辦法》中第21條第2款的規(guī)定。網約車服務自出現(xiàn)以來，以分享經濟、創(chuàng)新經濟、互聯(lián)網+[4]等特點方便了民眾的出行，也創(chuàng)造了就業(yè)機會，出行需要和閑置車座通過網絡對接，的確使得社會資源的分配突破了傳統(tǒng)經濟的限制，展現(xiàn)出巨大經濟活力。經濟發(fā)展必以市場為基礎，經濟健康發(fā)展的正確路徑，是尊重市場經濟規(guī)律，創(chuàng)造良好競爭環(huán)境。地方政府不應簡單地將差異化服務，界定為網約車必須比巡游車更高定位、更高性能、更高價格，而應按照市場經濟要求，交由市場解決，由市場決定兩者之間，實行什么樣的差異化經營。

《環(huán)境保護法》中第6條明確規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責?！蓖瑫r第40條還規(guī)定：國務院有關部門與地方各級人民政府，應當采取措施，推廣清潔能源的生產和使用?？梢姡h(huán)境保護要素是地方政府部門制定網約車等相關法規(guī)時，應當慎重考慮的要素。

[1]郭超.交通部將就打車難組織評估，逾七成城市要求本市車牌[OL].新浪網http://finance.sina.com.cn/china /2017-07-30/doc-ifyinwmp0783172.shtml?cre=financepagepc&mod=f&loc=3&r=9&doct=0&rfunc=100,2017-12-30.

[2]陶玉霞.中華人民共和國行政法典[M].北京:法律出版社,2015:4.

[3]陳越峰.“互聯(lián)網+”的規(guī)制結構——以“網約車”規(guī)制為例[J].法學家,2017(1):22-23.

On the Rule of Law through Execution of the New Policy Of Network Cars

ZHANG Sheng-man

( Law School, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, Anhui)

Network cars have been legalized in China. However, the Interim Measures for the Management of the Operation and Service of the Network Booking Taxi Service and the deep and wide joint formulation of the "network about the new deal with the car" still exist, such as the local legislation transcending the upper law, the local rules and regulations do not conform to the fair market and the protection of the ecological requirements. In view of this, we should make good use of legal authorization, abide by the relevant provisions of market fairness and environmental law, realize the legalization of Internet dating vehicles.

administrative licensing; the new deal about the Network car; rule of law

2018-05-21

張圣曼（1992- ），女，安徽阜陽人，安徽財經大學法律碩士研究生,研究方向：國際法。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.05.24

D922.1

A

1004-4310（2018）05-0128-04