印麗琳

對(duì)“一府兩院”及其部門(mén)工作組織代表評(píng)議，是地方人大探索的一種監(jiān)督形式，從二十世紀(jì)90年代起，江蘇省海安市人大常委會(huì)連年開(kāi)展，從未間斷，迄今已評(píng)議26個(gè)（次）部門(mén)和單位，成為人大年度監(jiān)督工作的重頭戲，取得了明顯成效。期間，市人大常委會(huì)不斷總結(jié)提高，于2001年出臺(tái)、2007年修正了關(guān)于評(píng)議工作的辦法。2015年，中央有關(guān)文件提出要完善監(jiān)督工作方式方法，江蘇省委有關(guān)文件特別提出要健全工作評(píng)議等方面的工作機(jī)制，市人大常委會(huì)進(jìn)一步創(chuàng)新舉措，加大力度，務(wù)實(shí)推進(jìn)，2017年評(píng)議工作寫(xiě)入新修訂的常委會(huì)議事規(guī)則，工作機(jī)制更趨完善，成效更加凸顯。

一、做法及特點(diǎn)分析

總結(jié)分析歷年來(lái)海安市人大評(píng)議工作的做法和成效，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）人大代表參評(píng)全覆蓋，評(píng)議成為閉會(huì)期間代表參與度最廣的監(jiān)督活動(dòng)

從嘗試開(kāi)展工作評(píng)議以來(lái)，海安市人大常委會(huì)即把“評(píng)”的主動(dòng)權(quán)和“議”的話語(yǔ)權(quán)都交給人大代表和人民群眾。初始探索階段是部分市人大代表參加，每次選擇參加評(píng)議的市人大代表不少于50人。從2001年起，明確評(píng)議的主體為市、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表，同時(shí)邀請(qǐng)駐海安的全國(guó)、省、南通市人大代表參加，實(shí)現(xiàn)五級(jí)人大代表參加評(píng)議全覆蓋。

整個(gè)評(píng)議工作中，市、鎮(zhèn)人大代表參加活動(dòng)較多，必選和自選動(dòng)作要求高。一是參加所在鎮(zhèn)人大的評(píng)議動(dòng)員會(huì)及視察活動(dòng)，聽(tīng)取被評(píng)部門(mén)工作匯報(bào)、相關(guān)法律法規(guī)輔導(dǎo)講座。二是走訪選民群眾了解情況，收集存在問(wèn)題和建議，掌握第一手資料。參加代表小組活動(dòng)，匯報(bào)收集的情況，提交建議意見(jiàn)。三是參加鎮(zhèn)評(píng)議大會(huì)，聽(tīng)取各代表組評(píng)議發(fā)言、被評(píng)部門(mén)的表態(tài)發(fā)言，進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。四是第二年聽(tīng)取評(píng)議整改情況匯報(bào)，再次測(cè)評(píng)。

市、鎮(zhèn)人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，95%在基層鎮(zhèn)村居工作生活，聯(lián)系群眾有著天然的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)參加以上四次活動(dòng)，代表們熟悉了被評(píng)部門(mén)的工作情況，了解相關(guān)法律法規(guī)，掌握基層群眾的意見(jiàn)要求，提出了準(zhǔn)確的批評(píng)建議意見(jiàn)。在市鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作中，評(píng)議是參與度最廣、最全的監(jiān)督活動(dòng)，也是人民群眾參與度最高的活動(dòng)。多年來(lái)，每年評(píng)議代表收集的意見(jiàn)都在1200條左右，平均每名代表至少1條。

（二）審慎確定對(duì)象及內(nèi)容，評(píng)議成為部門(mén)工作接受審視最全面的監(jiān)督形式

海安市人大評(píng)議過(guò)的29個(gè)（次）部門(mén)和單位，多數(shù)是政府組成部門(mén)，其中環(huán)保、公安、教育等部門(mén)評(píng)議過(guò)兩次，其他包括法院、檢察院，還有供電、工商、質(zhì)監(jiān)等當(dāng)時(shí)的條管部門(mén)。在選擇評(píng)議部門(mén)時(shí)，綜合考慮以下幾個(gè)因素。一是當(dāng)前黨委的決策部署、中心工作聚焦的部門(mén)。二是人民群眾意見(jiàn)相對(duì)集中，人代會(huì)代表建議較多的部門(mén)。三是主要負(fù)責(zé)人任職有了一段時(shí)間的部門(mén)。具體選擇程序是，首先公開(kāi)征求意見(jiàn)普選，然后主任會(huì)議討論篩選，最終向市委報(bào)告精選，確定被評(píng)部門(mén)。

評(píng)議的內(nèi)容一般界定為3～5年來(lái)的工作情況，主要包括：一是遵守和執(zhí)行憲法、法律法規(guī)，依法行政、公正司法情況。二是履行工作職責(zé)、完成工作任務(wù)情況。三是執(zhí)行辦理市人大及其常委會(huì)決議決定、審議意見(jiàn)的情況。四是辦理人大代表議案和建議情況。五是勤政廉政、工作作風(fēng)、職業(yè)道德建設(shè)等情況。組織滿意度測(cè)評(píng)時(shí)，除了測(cè)評(píng)整個(gè)部門(mén)工作，還包括其各科室、下屬事業(yè)單位、駐鎮(zhèn)的部門(mén)。

評(píng)議相當(dāng)于發(fā)動(dòng)全市人民集體的力量，來(lái)對(duì)一個(gè)部門(mén)進(jìn)行全方位、多層次的會(huì)診，查找問(wèn)題，提出建議，是最周全的審視和評(píng)價(jià)，就像照鏡子一樣，會(huì)照出許多問(wèn)題。在市人大常委會(huì)召開(kāi)評(píng)議大會(huì)之前，主任會(huì)議對(duì)各鎮(zhèn)發(fā)言材料，一個(gè)個(gè)進(jìn)行過(guò)堂把關(guān)，保證發(fā)言不避鋒芒、不和稀泥，提出的意見(jiàn)原汁原味、有濃度、有辣度。這種面對(duì)面卻又不留情面的評(píng)議，是其他一般監(jiān)督方式不能比擬的。市商務(wù)局工作職能多，老百姓不一定了解，2018年其局長(zhǎng)坦言想請(qǐng)求人大評(píng)議，不懼怕問(wèn)題，要幫助找問(wèn)題，才能促進(jìn)公眾的支持和工作的提升。一度時(shí)期，一些部門(mén)被評(píng)之后，在當(dāng)年底的形象測(cè)評(píng)中，位次明顯提升。

（三）完善組織和工作機(jī)制，評(píng)議成為市鎮(zhèn)人大協(xié)同力度最大的監(jiān)督方式

2001年以來(lái)，海安市人大一直采取市鎮(zhèn)人大協(xié)同聯(lián)動(dòng)的方式開(kāi)展評(píng)議，組織和工作機(jī)制不斷完善。市人大常委會(huì)建立領(lǐng)導(dǎo)組，由分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，與被評(píng)部門(mén)對(duì)口聯(lián)系的工委牽頭，并具體組織，辦公室、人事委等其他機(jī)構(gòu)共同參與。建立市鎮(zhèn)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，常委會(huì)負(fù)責(zé)人、機(jī)關(guān)各委室聯(lián)系各鎮(zhèn)，被評(píng)部門(mén)負(fù)責(zé)人分工聯(lián)系各鎮(zhèn)。各鎮(zhèn)黨委、人大建立領(lǐng)導(dǎo)組，工作班子延伸到各代表小組。通過(guò)構(gòu)建這樣橫到邊、縱到底的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，保證了聯(lián)動(dòng)評(píng)議組織體系的完善。

評(píng)議具體步驟分為四個(gè)階段。一是準(zhǔn)備階段。制訂評(píng)議工作實(shí)施方案，落實(shí)任務(wù)分工。二是宣傳發(fā)動(dòng)階段。召開(kāi)全市評(píng)議工作動(dòng)員大會(huì)，被評(píng)部門(mén)召開(kāi)迎評(píng)會(huì)，各鎮(zhèn)召開(kāi)評(píng)議動(dòng)員會(huì)，各級(jí)人大代表走訪選民。三是評(píng)議階段。各鎮(zhèn)召開(kāi)評(píng)議會(huì)，梳理評(píng)議意見(jiàn)，上報(bào)代表建議和測(cè)評(píng)結(jié)果。省市人大代表組活動(dòng)，填寫(xiě)建議表、測(cè)評(píng)表。市人大召開(kāi)評(píng)議大會(huì)，各鎮(zhèn)1名代表發(fā)言。四是整改階段。召開(kāi)評(píng)議綜合意見(jiàn)交辦會(huì)，被評(píng)部門(mén)制訂整改方案，第二年報(bào)告整改情況。

整個(gè)評(píng)議工作，實(shí)施程序嚴(yán)密，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，當(dāng)年一般要四個(gè)月時(shí)間，經(jīng)過(guò)市鎮(zhèn)人大上下下上四個(gè)會(huì)議，下年度再進(jìn)行回頭看。這當(dāng)中市鎮(zhèn)人大聯(lián)系緊密，自上而下分級(jí)負(fù)責(zé)，協(xié)同推進(jìn)。市鎮(zhèn)代表參加所在鎮(zhèn)人大組織的活動(dòng)，駐海安的省、市人大代表參與市人大組織的活動(dòng)。評(píng)議形成了市鎮(zhèn)人大工作的整體合力，匯聚了五級(jí)代表的整體合力，相互聯(lián)系更緊密，不再是過(guò)去那種上下級(jí)人大只有指導(dǎo)關(guān)系，而是更有協(xié)作關(guān)系，更有了協(xié)同感。

（四）加強(qiáng)宣傳和跟蹤問(wèn)效，評(píng)議成為社會(huì)影響最強(qiáng)烈的人大監(jiān)督工作

為引起各方重視，最大限度地發(fā)動(dòng)代表和人民群眾參與，市人大常委會(huì)十分重視評(píng)議宣傳。一是向全市人民發(fā)出公告，公布評(píng)議對(duì)象和內(nèi)容、時(shí)間、聯(lián)系電話。二是在市“兩臺(tái)一報(bào)”開(kāi)設(shè)專欄，宣傳被評(píng)部門(mén)工作、相關(guān)法律法規(guī)、市鎮(zhèn)人大評(píng)議動(dòng)態(tài)、代表提出的真知灼見(jiàn)。三是公開(kāi)公示綜合評(píng)議意見(jiàn)及建議辦理情況，通過(guò)《海安日?qǐng)?bào)》公布了代表評(píng)議提出的重點(diǎn)建議辦理結(jié)果。四是被評(píng)部門(mén)向全體代表印發(fā)職能工作宣傳冊(cè)，公布中層以上負(fù)責(zé)人聯(lián)系方式。

為保證評(píng)議效果，市、鎮(zhèn)人大對(duì)評(píng)后跟進(jìn)動(dòng)作力度較大。市人大常委會(huì)分管負(fù)責(zé)人和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)常態(tài)化跟蹤督查。對(duì)綜合評(píng)議意見(jiàn)，要求被評(píng)部門(mén)制訂整改方案，責(zé)任分解到人。對(duì)所有代表建議一一交辦，要求逐件答復(fù)到人。在下年度各鎮(zhèn)的年中人代會(huì)上，被評(píng)部門(mén)負(fù)責(zé)人再次赴各鎮(zhèn)報(bào)告整改情況，接受測(cè)評(píng)。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會(huì)會(huì)議專題聽(tīng)取和審議評(píng)議意見(jiàn)落實(shí)情況的專項(xiàng)工作報(bào)告，常委會(huì)組成人員進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。2018年進(jìn)一步改進(jìn)方式，加強(qiáng)督查，常委會(huì)分管負(fù)責(zé)人帶隊(duì)跑遍了全市10個(gè)區(qū)鎮(zhèn)，對(duì)2017年代表評(píng)議教育局工作整改情況進(jìn)行了全面實(shí)地檢查，起到了很好的效果。

整個(gè)評(píng)議工作社會(huì)關(guān)注度高，群眾知情度高、參與度高。如此聲勢(shì)浩大，社會(huì)反響如何？據(jù)調(diào)查反映，老百姓普遍認(rèn)為，從近年來(lái)的人大評(píng)議中得到的實(shí)惠較多，實(shí)現(xiàn)了民主參與、民生幸福獲得感“雙提升”。評(píng)議公安局后，新出臺(tái)的戶政措施十六條，很快解決了全市197個(gè)疑難戶口問(wèn)題，比國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策提前了半年。評(píng)議人社局后，新農(nóng)合意外傷害報(bào)銷比例提升至70%，新農(nóng)合轉(zhuǎn)診結(jié)報(bào)周期從3個(gè)月縮短為1個(gè)月。評(píng)議法院后，執(zhí)行力度明顯加大，解決了許多久拖未決的問(wèn)題。

二、發(fā)展和完善的思考

評(píng)議工作涉及市鎮(zhèn)人大、人大代表、基層群眾、“一府兩院”及相關(guān)部門(mén)，要經(jīng)過(guò)請(qǐng)示匯報(bào)、確定對(duì)象、制訂計(jì)劃、宣傳動(dòng)員、聽(tīng)取報(bào)告、自查自糾、視察調(diào)研、走訪選民、面對(duì)面評(píng)議、滿意度測(cè)評(píng)、跟蹤監(jiān)督、公布結(jié)果等多個(gè)環(huán)節(jié)和步驟。這當(dāng)中需要市鎮(zhèn)人大嚴(yán)密組織、協(xié)同推進(jìn)，才能形成完善的工作機(jī)制，并取得實(shí)際效果。為此，也引發(fā)了一些思考和啟示。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法開(kāi)展評(píng)議，確保評(píng)議始終沿著正確的方向?qū)嵤?/p>

評(píng)議不是監(jiān)督法明確規(guī)定的監(jiān)督形式，從面上看，目前尚處于探索完善的階段。因此，要旗幟鮮明講政治，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于評(píng)議工作的全過(guò)程，這是做好人大工作的根本保證。要做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事的有機(jī)結(jié)合，確保評(píng)議工作的正確方向。

要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨委的意圖，確保維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從評(píng)議對(duì)象的確定，評(píng)議方案的形成，到評(píng)議中發(fā)現(xiàn)的重要事項(xiàng)和重大問(wèn)題、評(píng)議結(jié)果等等，都要及時(shí)向黨委請(qǐng)示和報(bào)告。要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，精心組織，周密部署，把評(píng)議工作抓實(shí)抓好抓到位。在評(píng)議過(guò)程中，要爭(zhēng)取黨委主要負(fù)責(zé)人的重視和支持，黨委領(lǐng)導(dǎo)親自參加動(dòng)員及活動(dòng)，更有利于增強(qiáng)評(píng)議工作的關(guān)注度和影響力。

評(píng)議是按照憲法和法律規(guī)定的精神開(kāi)展的活動(dòng)，無(wú)論是黨委、人大、“一府兩院”及被評(píng)部門(mén)，還是人大代表都要有強(qiáng)烈的法治意識(shí)。要堅(jiān)持依法評(píng)議，不失職、不越權(quán)、不干預(yù)，做到評(píng)之有力、評(píng)之有據(jù)。同時(shí)也要按照代表法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，為代表評(píng)議發(fā)言提供言論保障。

（二）堅(jiān)持以人民為中心，正確看待評(píng)議，確保評(píng)議活動(dòng)深入有序推進(jìn)

落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，必須保障人民的民主參與權(quán)利，保障人民的關(guān)切和訴求得到回應(yīng)。協(xié)同開(kāi)展工作評(píng)議，為代表密切與人民群眾的聯(lián)系，搭建了載體和平臺(tái)，為公民有序參與社會(huì)公共事務(wù)管理，開(kāi)辟了路徑和渠道，正好策應(yīng)了這一要求。

人大應(yīng)適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，積極探索和拓寬民主參與的新路徑，主動(dòng)承擔(dān)起推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新者、實(shí)踐者的責(zé)任，積極創(chuàng)新，依法發(fā)展和完善評(píng)議監(jiān)督方式。市鎮(zhèn)兩級(jí)人大作為基層人大，直接與群眾面對(duì)面，協(xié)同組織代表開(kāi)展工作評(píng)議，更能充分發(fā)揮代表作用、保障人民民主參與，其職能優(yōu)勢(shì)，是上級(jí)人大不可替代的，應(yīng)大力實(shí)踐和推廣。人大代表應(yīng)適應(yīng)新形勢(shì)下人大工作的要求，認(rèn)真履行代表職務(wù)，做到有心有意代民評(píng)，有識(shí)有謀為民議。

“一府兩院”要本著“由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督、對(duì)人大負(fù)責(zé)”的態(tài)度，正確認(rèn)識(shí)評(píng)議。評(píng)議一方面是人大加強(qiáng)對(duì)被評(píng)部門(mén)工作的監(jiān)督，同時(shí)，另一方面也加強(qiáng)了全社會(huì)對(duì)部門(mén)工作的認(rèn)知、理解和支持。接受評(píng)議雖然會(huì)牽扯一些精力和時(shí)間，但這是人民群眾送上門(mén)來(lái)的意見(jiàn)和建議，有了這種深刻的認(rèn)識(shí)，才會(huì)實(shí)現(xiàn)從“怕評(píng)”到“要評(píng)”的逆轉(zhuǎn)。

（三）要堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾、實(shí)事求是的原則，確保評(píng)議工作客觀公正

評(píng)議工作的主體是人大代表，人大代表的優(yōu)勢(shì)是聯(lián)系群眾，深入基層了解實(shí)情是做好評(píng)議工作的基礎(chǔ)，在評(píng)議的每個(gè)階段、每個(gè)環(huán)節(jié)，都要把實(shí)事求是和群眾路線貫穿始終。存在問(wèn)題在基層一線查找，改進(jìn)措施向基層群眾請(qǐng)教，衡量成效由基層群眾評(píng)判，以實(shí)事求是的精神，確保評(píng)議客觀公正。

人大代表要真正密切與人民群眾的聯(lián)系，深入農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)，深入到群眾中去，保證時(shí)間，保證質(zhì)量，聽(tīng)取和收集意見(jiàn)建議。切忌作風(fēng)漂浮，走訪不深入、不細(xì)致。要避免怕監(jiān)督過(guò)火、影響工作關(guān)系的想法，切忌回避矛盾問(wèn)題，屆時(shí)說(shuō)空話、說(shuō)套話。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)研究，在聯(lián)系群眾的過(guò)程中，同時(shí)宣傳相關(guān)法律法規(guī)，幫助他們認(rèn)識(shí)新形勢(shì)，從而理解和支持被評(píng)部門(mén)工作。

評(píng)議過(guò)程中，人大要尊重代表和人民群眾的意見(jiàn)，不用放大鏡看成績(jī)，不用顯微鏡看問(wèn)題。關(guān)注評(píng)議動(dòng)態(tài)，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，人大常委會(huì)要組織專門(mén)力量進(jìn)行深入的調(diào)研，真正摸清情況，有針對(duì)性地提出綜合評(píng)議意見(jiàn)。對(duì)代表和人民群眾提出的與被評(píng)部門(mén)工作相關(guān)、但是涉及其他部門(mén)的意見(jiàn)建議，也要認(rèn)真重視，以書(shū)面形式進(jìn)行交辦，給代表和人民群眾一個(gè)滿意的交代。

（四）堅(jiān)持邊評(píng)邊改、評(píng)后快改的整改要求，確保評(píng)議取得實(shí)際效果

評(píng)議是一種監(jiān)督形式，取得實(shí)效才是最終目的，評(píng)議工作是階段性的，監(jiān)督工作是長(zhǎng)期性的。通過(guò)評(píng)議發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題制定切實(shí)可行的措施扎實(shí)加以整改，并持續(xù)跟蹤、監(jiān)督到底，才是新時(shí)期人大堅(jiān)持正確監(jiān)督、有效監(jiān)督的應(yīng)有之義。

評(píng)議中，被評(píng)部門(mén)要主動(dòng)抓住代表和群眾最關(guān)注的問(wèn)題，著力整改，做到未評(píng)先改、邊評(píng)邊改，以初步成效展示整改的決心。評(píng)議后，要?jiǎng)?chuàng)新思路，拿出針對(duì)性、可行性強(qiáng)的整改措施，尤其是要在完善制度機(jī)制、強(qiáng)化長(zhǎng)效管理上做足文章。強(qiáng)化整改工作責(zé)任制，形成主要負(fù)責(zé)人負(fù)總責(zé)，分管負(fù)責(zé)人具體抓，相關(guān)職能科室和單位責(zé)任人承辦的責(zé)任體系。

對(duì)代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)要認(rèn)真辦理，做到件件有著落，事事有交代。凡條件比較成熟的，迅速解決，暫時(shí)不具備條件的，明確責(zé)任，分步解決，無(wú)法解決的，要實(shí)事求是地作出說(shuō)明，獲得代表的理解和支持。

（五）堅(jiān)持成果運(yùn)用，擴(kuò)大效應(yīng)，確保樹(shù)立人大監(jiān)督工作權(quán)威

評(píng)議是一個(gè)民主參與的過(guò)程，針對(duì)性、公正性很強(qiáng)，各方都做了大量的工作，付出了辛勞，成果來(lái)之不易，因而也顯得尤為珍貴。人大常委會(huì)要善于運(yùn)用評(píng)議成果，擴(kuò)大效應(yīng)，進(jìn)一步激發(fā)民主參與熱情，進(jìn)一步增強(qiáng)人大的公信力和影響力，樹(shù)立人大監(jiān)督權(quán)威。

要將評(píng)議結(jié)果及時(shí)報(bào)告市委及組織部門(mén)，作為考察任用干部的重要依據(jù)。將評(píng)議結(jié)果納入每年的全市綜合考核考評(píng)體系，更加體現(xiàn)人大評(píng)議的權(quán)重。對(duì)群眾反映有重大嫌疑的違紀(jì)問(wèn)題，要及時(shí)報(bào)告紀(jì)委和司法部門(mén)，依法查處，直至追究責(zé)任。

對(duì)評(píng)議中人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題和發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題，要引入詢問(wèn)，必要時(shí)使用質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職罷免等剛性監(jiān)督手段，擴(kuò)大人大監(jiān)督效應(yīng)。要加大評(píng)議公開(kāi)力度，向深層次、大容量、常態(tài)化發(fā)展，特別是要實(shí)現(xiàn)代表評(píng)議建議辦理情況的全部公開(kāi)公示，敢于向人民曬出成績(jī)單，保障人民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，即使被評(píng)部門(mén)的整改情況接受監(jiān)督，也使人大工作過(guò)程和效果接受人民審閱和監(jiān)督。

（作者單位：江蘇省海安市人大常委會(huì)研究室）