林家安 倪筱楠

我國(guó)的行政事業(yè)單位是一個(gè)特殊的組織群體，財(cái)政撥款是其主要資金來(lái)源，以向全社會(huì)提供各類(lèi)服務(wù)為直接目的，并承擔(dān)著制定政策并組織實(shí)施的重要職責(zé)。然而，與發(fā)展完善的企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理狀況卻相對(duì)落后，與其肩負(fù)的重要社會(huì)職責(zé)并不匹配，主要表現(xiàn)為職責(zé)劃分不明確、管理效率低下、行政成本過(guò)高、貪污腐敗現(xiàn)象屢禁不止等，那么建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系并嚴(yán)格執(zhí)行能夠解決這些問(wèn)題的發(fā)生。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)涵和政策來(lái)源

（一）全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求重大行政決策按照公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論的程序確定，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。

（二）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求

2010年中辦國(guó)辦印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，可以看出，隨著行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況終將納入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核范圍。

（三）國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革的要求

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，健全部門(mén)職責(zé)體系，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。從行政事業(yè)單位的改革方向來(lái)看，行政事業(yè)單位在不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)施精細(xì)化管理，并確保權(quán)責(zé)一致。

（四）編制政府會(huì)計(jì)報(bào)告的要求

編制政府會(huì)計(jì)報(bào)告，對(duì)外披露政府財(cái)務(wù)信息不僅是政府管理的需要，也是反映政府履行受托責(zé)任的需要。那么就需要建立完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度并加以執(zhí)行，來(lái)規(guī)范行政事業(yè)單位的職責(zé)與權(quán)限，對(duì)財(cái)務(wù)信息的可靠性加以控制。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展進(jìn)程

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施經(jīng)歷了幾個(gè)階段，2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，2014年1月1日各黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位開(kāi)始實(shí)行，2015年12月21日發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2016年6月24日發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，2016年12月31日要求完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作，2017年1月25日發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作在不斷向前大力推進(jìn)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的新特點(diǎn)

（一）報(bào)告重點(diǎn)從內(nèi)控“建設(shè)”向內(nèi)控“執(zhí)行”過(guò)渡

財(cái)政部在2017年以前對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理思路可以概括為“以評(píng)促建”，《2017年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》標(biāo)志著“以報(bào)促建”內(nèi)部控制管理新思路基本形成。在新思路的指導(dǎo)下，編制內(nèi)部控制報(bào)告不是為了“報(bào)告”而報(bào)告，而是通過(guò)報(bào)告的方式指導(dǎo)和推動(dòng)行政事業(yè)單位持續(xù)深入地開(kāi)展內(nèi)部控制工作。

（二）單位層面與業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控情況并重

進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，不僅要從單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程入手，從業(yè)務(wù)層面構(gòu)建完善的內(nèi)部控制，切實(shí)將各項(xiàng)責(zé)任落到實(shí)處，而且要重視業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制所依存的內(nèi)部環(huán)境，加強(qiáng)單位層面內(nèi)部控制，做到單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制并重。

（三）引入定量指標(biāo)

內(nèi)部控制報(bào)告的目的是為了分析應(yīng)用，引入定量指標(biāo)能夠提供一種更易理解、更易應(yīng)用的評(píng)價(jià)體系，從而更好地指導(dǎo)單位的內(nèi)部控制實(shí)踐。但是如何確保指標(biāo)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，是今后行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)控管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（四）以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，突出重要性原則

行政事業(yè)單位的評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)在全面評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，首先著眼于風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注那些可能影響內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；其次突出重要性原則，關(guān)注重要業(yè)務(wù)單位、重大業(yè)務(wù)事項(xiàng)和關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和報(bào)告編報(bào)工作，并非只是形式上的制度匯編和材料匯總報(bào)送，而是通過(guò)此項(xiàng)工作促使各單位對(duì)照制度和規(guī)范，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部管理中存在的問(wèn)題，因此要對(duì)內(nèi)部控制加以評(píng)價(jià)。可以說(shuō)沒(méi)有內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，內(nèi)部控制報(bào)告就失去了基礎(chǔ)，所以一定要以?xún)?nèi)部控制評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)來(lái)編寫(xiě)內(nèi)部控制報(bào)告。本文從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩方面對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)進(jìn)行分析。

（一）單位層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

單位層面內(nèi)部控制主要是評(píng)價(jià)單位體制、機(jī)構(gòu)、職員、崗位與信息系統(tǒng)構(gòu)建幾方面。

1、內(nèi)部控制組織架構(gòu)評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作應(yīng)該作為單位“一把手”工程，成立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，指定財(cái)務(wù)或相關(guān)部門(mén)牽頭，全員參與，并由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管的內(nèi)部控制建設(shè)體系。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)查閱相關(guān)文件文件是否為正式文件，各小組成員的構(gòu)成情況，各次討論的會(huì)議紀(jì)要是否齊備等。（見(jiàn)表1）

表1 內(nèi)部控制組織架構(gòu)評(píng)價(jià)表

2、內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

通過(guò)查看《內(nèi)控手冊(cè)》、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告或相關(guān)文件等來(lái)評(píng)價(jià)是否為符合內(nèi)部控制規(guī)范要求的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；是否提出了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施；是否定期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并在外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化時(shí)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重估。（見(jiàn)表2）

3、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)評(píng)價(jià)

通過(guò)查看系統(tǒng)功能說(shuō)明書(shū)和操作系統(tǒng)，將系統(tǒng)功能與內(nèi)部控制制度要求進(jìn)行對(duì)比來(lái)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)完整反映本單位制度規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)控制流程，至少應(yīng)包括預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等方面業(yè)務(wù)事項(xiàng)。（見(jiàn)表3）

表3 內(nèi)部控制信息系統(tǒng)評(píng)價(jià)表

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主要有預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理和合同管理六大類(lèi)和資金運(yùn)營(yíng)相關(guān)的環(huán)節(jié)。

1、工作職責(zé)分離情況評(píng)價(jià)

通過(guò)查看本單位已印發(fā)的崗位規(guī)章制度及崗位職責(zé)手冊(cè)確認(rèn)工作職責(zé)分離情況，抽查相關(guān)單據(jù)簽字是否符合要求，實(shí)施情況的評(píng)價(jià)可查閱相關(guān)憑證、賬簿等，也可以進(jìn)行訪談，來(lái)確認(rèn)該項(xiàng)是否得分。（見(jiàn)表4）

表4 工作職責(zé)分離情況評(píng)價(jià)表

2、內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)

通過(guò)查看本單位已印發(fā)并執(zhí)行的管理制度、內(nèi)部控制手冊(cè)、流程圖、有關(guān)報(bào)告及財(cái)政部門(mén)批復(fù)文件等來(lái)評(píng)價(jià)單位預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理情況。（見(jiàn)表5）

表5 內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)表

收支業(yè)務(wù)管理 政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理 資產(chǎn)管理 建設(shè)項(xiàng)目管理合同管理是□否□4.票據(jù)管理 □ 是□否□ 是□否□5.借款管理 □ 是□否□ 是□否□6.報(bào)銷(xiāo)管理 □ 是□否□ 是□否□7.支出申請(qǐng)與資金支付 □ 是□否□ 是□否□8.公務(wù)卡管理 □ 是□否□ 是□否□9.銀行賬戶管理 □ 是□否□ 是□否□10.財(cái)務(wù)印章管理 □ 是□否□ 是□否□1.財(cái)政撥款收入 □ 是□否□ 是□否□2.事業(yè)收入 □ 是□否□ 是□否□3.經(jīng)營(yíng)收入 是□否□□1.采購(gòu)預(yù)算與采購(gòu)計(jì)劃編審 □ 是□否□ 是□否□2.采購(gòu)執(zhí)行申請(qǐng)與審核 □ 是□否□ 是□否□3.采購(gòu)組織形式確定 □ 是□否□ 是□否□4.采購(gòu)方式確定及變更 □ 是□否□ 是□否□5.采購(gòu)合同與采購(gòu)檔案管理 □ 是□否□ 是□否□6.采購(gòu)驗(yàn)收與支付 □ 是□否□ 是□否□1.庫(kù)存現(xiàn)金管理 □ 是□否□ 是□否□2.實(shí)物資產(chǎn)配置管理 □ 是□否□ 是□否□3.資產(chǎn)使用與維修管理 □ 是□否□ 是□否□4.資產(chǎn)清查盤(pán)點(diǎn)管理 □ 是□否□ 是□否□5.實(shí)物資產(chǎn)處置管理 □ 是□否□ 是□否□6.資產(chǎn)報(bào)告管理 □ 是□否□ 是□否□7.對(duì)外投資立項(xiàng)管理 □ 是□否□ 是□否□8.對(duì)外投資過(guò)程管理 □ 是□否□ 是□否□9.對(duì)外投資資產(chǎn)評(píng)估管理 □ 是□否□ 是□否□10.對(duì)外投資處置管理 □ 是□否□ 是□否□11.對(duì)外投資績(jī)效評(píng)價(jià)管理 □ 是□否□ 是□否□1.項(xiàng)目立項(xiàng)管理 □ 是□否□ 是□否□2.項(xiàng)目設(shè)計(jì)與概預(yù)算 □ 是□否□ 是□否□3.招投標(biāo)管理 □ 是□否□ 是□否□4.項(xiàng)目實(shí)施與變更管理 □ 是□否□ 是□否□5.建設(shè)項(xiàng)目資金支付 □ 是□否□ 是□否□6.竣工結(jié)算與驗(yàn)收 □ 是□否□ 是□否□7.竣工決算審計(jì) □ 是□否□ 是□否□8.績(jī)效評(píng)價(jià) □ 是□否□ 是□否□1.合同擬訂與審批 □ 是□否□ 是□否□2.合同履行與監(jiān)督 □ 是□否□ 是□否□3.合同檔案管理 □ 是□否□ 是□否□4.合同糾紛處理 是□否□□是□否□

3、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況評(píng)價(jià)

（1）預(yù)算業(yè)務(wù)管理評(píng)價(jià)

預(yù)算業(yè)務(wù)管理主要參考“項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)表及附件”、“績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表”、“預(yù)算指標(biāo)內(nèi)部分解表”和“預(yù)算執(zhí)行分析報(bào)告”以及“項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告”等資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（2）收支業(yè)務(wù)管理評(píng)價(jià)

收支業(yè)務(wù)管理主要參考“會(huì)計(jì)記錄”、“預(yù)算調(diào)整記錄、預(yù)算批復(fù)表”、和“會(huì)計(jì)記錄”等資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（3）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理評(píng)價(jià)

政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理主要參考“政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)報(bào)表”進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（4）資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)

資產(chǎn)管理主要參考“資產(chǎn)處置清單、會(huì)計(jì)記錄”、“預(yù)算報(bào)表、預(yù)算指標(biāo)內(nèi)部分解表”、“資產(chǎn)配置賬面價(jià)值（會(huì)計(jì)報(bào)表）、資產(chǎn)配置記錄”和“資產(chǎn)清查報(bào)告”等資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（5）建設(shè)項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目管理主要參考“項(xiàng)目概算批復(fù)表”、“項(xiàng)目決算表”、“投資計(jì)劃、預(yù)算報(bào)表”以及“工程結(jié)算記錄、決算報(bào)表”等資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（6）合同管理評(píng)價(jià)

合同管理主要參考“合同臺(tái)賬”和“合同審批表、會(huì)議紀(jì)要”等資料進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表6 內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況評(píng)價(jià)表