張弋羲

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

償債風(fēng)險(xiǎn)的生成機(jī)理與問(wèn)題導(dǎo)向

從債券發(fā)行主體的角度，可以把政府債券分為中央政府債券和地方政府債券。其中，地方政府債券主要以本級(jí)政府的公共預(yù)算收入、政府性基金收入或者專(zhuān)項(xiàng)收入償還本息，因此又被稱為“銀邊債券”。之所以將其稱之為“銀邊債券”，是因?yàn)橄鄬?duì)于中央政府發(fā)行的“金邊債券”國(guó)庫(kù)券，地方政府債券是以地方政府信用為背書(shū)，以地方財(cái)政為后盾，償債風(fēng)險(xiǎn)較小，也較為安全的一種債券產(chǎn)品。1但安全并非意味著沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，“風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在”。商業(yè)銀行作為地方政府債券的最大持有人，其所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)是債務(wù)人無(wú)力償還債券本息的信用風(fēng)險(xiǎn)。而與信用風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)應(yīng)，債券發(fā)行人的償債風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致其不能如期償還本息的根本原因。償債風(fēng)險(xiǎn)是地方財(cái)政危機(jī)的表征，財(cái)政危機(jī)如若處置失當(dāng)，則會(huì)演變?yōu)椤白舛悋?guó)危機(jī)”。租稅國(guó)危機(jī)由兩方面原因造成：支出的暴增與收入的停滯不前。2支出的暴增肇始于國(guó)家職權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張，財(cái)政收入與財(cái)政支出時(shí)空上的不匹配，使得發(fā)行政府債券成為常態(tài)；收入的停滯不前，導(dǎo)因于其受特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)及政治上的限制，無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)度舉債所須償付之利息?！叭氩环蟪觥痹斐闪说胤截?cái)政困境，也使償債風(fēng)險(xiǎn)得以顯現(xiàn)。

地方政府債券的實(shí)質(zhì)違約，在中國(guó)語(yǔ)境下還具有特殊意涵。意即，由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)生成的償債風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)債券市場(chǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制，可能誘發(fā)整體金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也即官方文件中提到的“財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)”。商業(yè)銀行作為最大的政府債券持有人，一旦本金無(wú)法得到償付，可能導(dǎo)致現(xiàn)金流問(wèn)題進(jìn)而影響其自身流動(dòng)性。而現(xiàn)實(shí)中，政府債券實(shí)質(zhì)違約往往牽涉甚廣，點(diǎn)對(duì)面、面對(duì)面的傳播方式時(shí)常將眾多商業(yè)銀行置于流動(dòng)性枯竭的風(fēng)險(xiǎn)之中。3正基于此，在經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域，關(guān)注和研究?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)，防止其透過(guò)市場(chǎng)傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)一步引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，不僅有助于揭示經(jīng)濟(jì)法在應(yīng)對(duì)財(cái)政金融危機(jī)時(shí)的重要功用，也有助于發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)理論上自我深化和革新。

具體至中國(guó)的地方債券運(yùn)作實(shí)踐，地方債券發(fā)行模式先后經(jīng)歷了“代發(fā)代還”、“自發(fā)代還”和“自發(fā)自還”的制度變遷。2009年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部“代理發(fā)行并代辦還本付息”，累計(jì)發(fā)行2000億元地方債券4，地方債券發(fā)行由此“破冰”。此后3年，地方債券每年的發(fā)行量都保持在2000億元。2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海、浙江、廣東、深圳四省市開(kāi)展“自行發(fā)債試點(diǎn)”，“在發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行政府債券”5，但仍由財(cái)政部代辦還本付息，“自發(fā)代還”模式由此確立。2014年地方債券發(fā)行更進(jìn)一步，10個(gè)省市獲準(zhǔn)進(jìn)行“自發(fā)自還試點(diǎn)”6，由本級(jí)政府負(fù)責(zé)債券發(fā)行、支付利息和償還本金。由“代發(fā)代還”到“自發(fā)自還”的制度變遷，不僅意味著地方債券發(fā)行權(quán)與責(zé)任的歸屬進(jìn)一步明確，同時(shí)也標(biāo)志著債券償債風(fēng)險(xiǎn)完成從中央政府到地方政府在形式意義上的轉(zhuǎn)移。

以預(yù)算法(2014)修訂為界碑，時(shí)下中國(guó)的地方債券發(fā)行量與日俱增，呈現(xiàn)出置換債與新增債規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的“新常態(tài)”。在規(guī)模上，新預(yù)算法施行后的2015年，發(fā)行了3.2萬(wàn)億地方債券用以置換到期債務(wù)7，占2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額的20.7%。82016年共發(fā)行4.9萬(wàn)億置換債券，占2016年末全國(guó)地方政府債務(wù)余額的32%。9與此同時(shí)，新增債券規(guī)模亦不斷擴(kuò)大。例如，2017年地方一般公共預(yù)算計(jì)劃發(fā)行8300億元新增一般債券，用以彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，同比增長(zhǎng)6.4%。計(jì)劃發(fā)行8000億元新增專(zhuān)項(xiàng)債券，同比增長(zhǎng)100%。地方債券發(fā)行規(guī)模的快速擴(kuò)張，也引發(fā)了一系列追問(wèn)：時(shí)下地方債券的償債風(fēng)險(xiǎn)真的存在嗎？經(jīng)濟(jì)法對(duì)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)作出了哪些制度努力？應(yīng)對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的法治邏輯該當(dāng)如何？為此，文章聚焦償債風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制問(wèn)題，先通過(guò)對(duì)我國(guó)30省市綜合財(cái)力的考察，來(lái)揭示償債風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)下中國(guó)的實(shí)然狀態(tài)，明晰規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的重要性；接著從文本梳理的維度探討經(jīng)濟(jì)法規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的既存規(guī)范，揭示法律架構(gòu)的改良空間；繼而從制度規(guī)范維度對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行法理反思；最后在上述研究的基礎(chǔ)上，提出規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的體系構(gòu)造和具體徑路。

實(shí)證分析：地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)真的存在嗎？

一、償債風(fēng)險(xiǎn)與地方政府綜合財(cái)力

地方債券的償債風(fēng)險(xiǎn)與地方的綜合財(cái)力直接相關(guān)。一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償還基礎(chǔ)(財(cái)庫(kù)[2015]64號(hào))，專(zhuān)項(xiàng)債券以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息(財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào))。因此，綜合財(cái)力是衡量地方政府償債能力以及安排財(cái)政支出的關(guān)鍵。鑒于此，文章搜集、整理了我國(guó)30個(gè)省、直轄市財(cái)政部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于2016年××省預(yù)算執(zhí)行情況和2017年預(yù)算草案的報(bào)告》中有關(guān)信息，制成表格(見(jiàn)表1)。以此揭示各地方財(cái)政收入狀況和整體綜合財(cái)政實(shí)力，作為分析地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。

二、償債風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)

表1 地方政府綜合財(cái)力（億元）10

地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)是導(dǎo)致地方債券不能按期償還的重要原因。文章以地方政府債務(wù)余額與城投平臺(tái)債務(wù)余額之和來(lái)定義地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。地方政府債務(wù)余額包括一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，經(jīng)過(guò)“三年置換期”11，地方政府債務(wù)余額的主要存在形式就是一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券。12城投平臺(tái)債務(wù)余額主要反映了城投平臺(tái)公司負(fù)擔(dān)的債務(wù)情況，屬“歷史遺留”問(wèn)題。地方政府一般是城投平臺(tái)的實(shí)際股東，其債務(wù)的償還風(fēng)險(xiǎn)也往往對(duì)地方政府財(cái)政實(shí)力有間接影響。因此，文章將地方政府債務(wù)余額與城投平臺(tái)債務(wù)余額之和，作為衡量地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的直接依據(jù)(見(jiàn)表2)。

表2 地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)（億元）13

三、償債風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際度量與分析

地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與綜合財(cái)力的比值(即債務(wù)率)16，是度量地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)的重要標(biāo)尺。該比值揭示了地方綜合財(cái)力對(duì)其債務(wù)負(fù)擔(dān)的覆蓋程度(見(jiàn)圖1)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，在30個(gè)省、直轄市中，債務(wù)率超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)警戒線的省市有16個(gè)，占比53%；低于80%的省市有6個(gè)，占比20%；80～100%之間的省市有8個(gè)，占比27%(見(jiàn)圖2)。超過(guò)風(fēng)險(xiǎn)警戒線的省市達(dá)到16個(gè)，占半數(shù)以上，說(shuō)明我國(guó)部分地區(qū)實(shí)際面臨的償債風(fēng)險(xiǎn)可能較大。而債務(wù)率排名前3位的天津、貴州、湖南三省市，其比值分別達(dá)到255%、189%和151%，反映了該地區(qū)的地方債券可能面臨較大的償還風(fēng)險(xiǎn)。

而債務(wù)率超過(guò)100%的16個(gè)省市，占據(jù)綜合財(cái)力排名前10名的席位僅有5個(gè)，剩余11個(gè)省市無(wú)法排進(jìn)綜合財(cái)力排名前10名(見(jiàn)圖3)。其中，只有江蘇、河南、遼寧、湖北、安徽五個(gè)省市的綜合財(cái)力，可以排進(jìn)30省市綜合排名前10位。說(shuō)明債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，其綜合財(cái)政實(shí)力普遍較弱，而在債務(wù)率過(guò)高與財(cái)政實(shí)力較弱的“雙重壓力”下，該地區(qū)的地方債券可能面臨較大償債風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 地方政府債務(wù)率

圖2 債務(wù)率

四、償債風(fēng)險(xiǎn)的總體判斷

應(yīng)當(dāng)注意的是，文章是以地方政府債務(wù)余額與城投平臺(tái)債務(wù)余額之和，作為計(jì)算地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的依據(jù)，與官方文件中僅以地方政府債務(wù)余額度量地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，有所出入。由此導(dǎo)致債務(wù)率這一比值相較于官方文件會(huì)小幅度上升。但若剔除城投平臺(tái)債務(wù)余額計(jì)算地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，對(duì)于地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)的整體判斷也與先前度量，相差不大。從整體上看，我國(guó)地方債券的償債風(fēng)險(xiǎn)大體可控；從局部上看，部分省市所發(fā)行的地方債券，在財(cái)政實(shí)力疲弱與債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的“雙擊”下，可能面臨較大償債風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的文本梳理與類(lèi)型提煉

如前所述，我國(guó)地方債券所面臨的整體償債風(fēng)險(xiǎn)大體可控，但部分地區(qū)有較高償債風(fēng)險(xiǎn)。那么在現(xiàn)行財(cái)政體制下，經(jīng)濟(jì)法對(duì)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)作出了哪些制度努力？需要結(jié)合法律文本進(jìn)行更深層次考察。

一、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法律文本梳理

圖3 債務(wù)率超過(guò)100%的省市的綜合財(cái)力排名

從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”，再到“自發(fā)自還”，地方債券發(fā)行模式的演變路徑，刻畫(huà)在了相關(guān)法律文本之中，反映了我國(guó)政府對(duì)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)所作出的制度努力。“財(cái)預(yù)[2009]21號(hào)文”首次聚焦償債風(fēng)險(xiǎn)，提出“規(guī)范地方政府債券收支預(yù)算管理”，進(jìn)而勾勒出“項(xiàng)目管理—資金管理—預(yù)算管理”的償債風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制設(shè)想?！敦?cái)政部代理發(fā)行2011年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》建立了中央財(cái)政專(zhuān)戶制度，規(guī)定地方負(fù)有將“還本付息資金繳入中央財(cái)政專(zhuān)戶”，并在有償債困難時(shí)“及時(shí)報(bào)告義務(wù)”；同時(shí)，該辦法明確了地方未足額繳納時(shí)，財(cái)政部采取“中央財(cái)政墊付方式代辦還本付息”，從而構(gòu)筑起地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)“中央兜底”的償債保障機(jī)制。《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》)首次提出“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”，各試點(diǎn)地區(qū)“自行組織債券發(fā)行、支付利息和償還本金”，為《預(yù)算法》修訂積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)債券改革之先聲?！对圏c(diǎn)辦法》搭建起了一整套防范償債風(fēng)險(xiǎn)的制度框架，在規(guī)?？刂?、發(fā)行原則、財(cái)政披露、預(yù)算管理、償債保障等方面提出了諸多設(shè)想，以期實(shí)現(xiàn)地方債券發(fā)行權(quán)利與償債責(zé)任的一致性。

此后，隨著預(yù)算法修訂的完成，關(guān)涉地方債券的法律文件如雨后春筍般漸次出現(xiàn)，對(duì)于償債風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注也日益增加。預(yù)算法(2014)提出建立“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度”，規(guī)制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)由此顯現(xiàn)。尤為重要的是，國(guó)務(wù)院于2014年10月印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，提出按照“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制。這表明地方債券是規(guī)范地方舉債行為的關(guān)鍵，既要制止地方違法違規(guī)舉債，又要充分調(diào)動(dòng)地方主動(dòng)性和積極性，積極履行償債義務(wù)，做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)?？梢哉f(shuō)，預(yù)算法的修訂和《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)提供了目標(biāo)清晰的制度藍(lán)圖，相關(guān)規(guī)則建構(gòu)也相繼鋪開(kāi)。例如，財(cái)政部要求地方各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)“可償債財(cái)力、可變現(xiàn)資產(chǎn)”(財(cái)預(yù)[2014]351號(hào))，規(guī)范地方一般債券發(fā)行(財(cái)庫(kù)[2015]64號(hào))和專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行(財(cái)庫(kù)[2015]83號(hào))，等等。

二、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)行為的類(lèi)型提煉

參酌我國(guó)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法律文本，可以從中提煉出規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)行為的法律類(lèi)型，具體而言(見(jiàn)表3)，主要有：

1. 規(guī)?？刂?/p>

即國(guó)家出于宏觀調(diào)控和保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要，對(duì)地方債務(wù)規(guī)模進(jìn)行限額管理，擴(kuò)大或削減債務(wù)限額，則據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)而定，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)增長(zhǎng)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)危機(jī)等目標(biāo)。例如，依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)于2015年批準(zhǔn)的議案，地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元；2016年債務(wù)限額為17.19億元，同比增長(zhǎng)7.4%；2017年債務(wù)限額為18.82億元，同比增長(zhǎng)9.5%。

2. 預(yù)算管理

即政府將債券收入納入財(cái)政預(yù)算，將債券資金支出納入部門(mén)預(yù)算或單位預(yù)算，并接受本級(jí)人大審查批準(zhǔn)。將債券資金納入預(yù)算管理，不僅使債務(wù)預(yù)算承擔(dān)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的功能，而且依據(jù)人大批準(zhǔn)的預(yù)算在法律上更具確定性，能夠保障債務(wù)資金的專(zhuān)用性和一致性。

3. 政府性債務(wù)公開(kāi)制度

即政府為保障公眾知情權(quán)，依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》，通過(guò)特定方式向社會(huì)公眾公開(kāi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)政收支、債務(wù)情況、債券信息、項(xiàng)目建設(shè)等情況的制度。雖然政府性債務(wù)公開(kāi)在我國(guó)已有較大改善，但由于缺乏統(tǒng)一公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政透明度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。17

4. 償債保障機(jī)制

即政府在發(fā)行債券前，通過(guò)法定或約定形式，就債券償還計(jì)劃、財(cái)政資金安排、還款方式等作出的市場(chǎng)化安排。償債保障機(jī)制是履行償債責(zé)任、維護(hù)政府信用的法制手段，可以從事前有效規(guī)避償債風(fēng)險(xiǎn)。

5. 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

即政府對(duì)債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估，履行合理界定債務(wù)規(guī)模、跟蹤債務(wù)變化、有效控制風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)義務(wù)。例如，2011年，北京市政府發(fā)布規(guī)范性文件18，首次提出“逐步健全政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)納入年度考核，并規(guī)定了在不同債務(wù)狀況下的法律后果。

6. 應(yīng)急處置

即政府在債券預(yù)計(jì)違約或已經(jīng)違約的情形下，通過(guò)采取信息報(bào)告、應(yīng)急措施等方式，籌集債券償還資金，化解償債風(fēng)險(xiǎn)。如廣州于2016年8月發(fā)布政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案19，國(guó)務(wù)院在此基礎(chǔ)上，形成了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案。20

7. 責(zé)任追究

即政府因無(wú)法履行償還責(zé)任、法定代償責(zé)任、必要救助責(zé)任后，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定、行政問(wèn)責(zé)、法律追責(zé)。

規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法律評(píng)價(jià)及反思

一、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法律評(píng)價(jià)

通過(guò)梳理規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法律文本以及對(duì)規(guī)制行為進(jìn)行類(lèi)型化分析，可以看到有關(guān)規(guī)制行為確立的依據(jù)大多出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院及財(cái)政部規(guī)范性文件之中，缺乏憲法、法律的實(shí)質(zhì)性規(guī)定。而規(guī)范性文件的過(guò)于簡(jiǎn)單，也給法律規(guī)范的調(diào)適預(yù)留了改革空間。

1. 法律體系層面缺失憲法規(guī)范的調(diào)整

從法律類(lèi)型來(lái)看，規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的行為類(lèi)型已覆蓋債券發(fā)行、預(yù)算管理、信息披露、償債保障、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、應(yīng)急處置及責(zé)任追究等發(fā)行和流通環(huán)節(jié)，地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)防范法律體系已初步形成。但相關(guān)法律依據(jù)層級(jí)不高，且法律體系頂端缺乏憲法規(guī)范的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，仍是制約償債問(wèn)題得以最終解決的制度根源。

2. 缺乏綜合財(cái)力與債務(wù)負(fù)擔(dān)之間的法律調(diào)整機(jī)制

財(cái)政綜合財(cái)力是地方債券按期償還的基礎(chǔ)。規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)不僅需要在風(fēng)險(xiǎn)生成、擴(kuò)散之際及時(shí)予以提示、暴露，同時(shí)也需要構(gòu)建起政府綜合財(cái)力與債務(wù)負(fù)擔(dān)之間的法律調(diào)整機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)尚未生成之際予以防備、消釋。上文已述，我國(guó)不同省份綜合財(cái)力與其債務(wù)負(fù)擔(dān)之間并非完全匹配，存在“低財(cái)力、高債務(wù)”或“高財(cái)力、低債務(wù)”的風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配。這種制度安排不僅忽略了內(nèi)陸省份與沿海省份在綜合財(cái)力上的天然差異，而且也忽略了綜合財(cái)力與償債風(fēng)險(xiǎn)之間的相關(guān)性。制度建構(gòu)上缺失分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律調(diào)整機(jī)制，這也是導(dǎo)致我國(guó)不同地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)大相徑庭的重要原因。

3. 償債保障機(jī)制不健全，償還方式易造成預(yù)算軟約束

償債保障機(jī)制的核心是債券償還方式的確定。這與償還方式所能實(shí)現(xiàn)的功能密切相關(guān)。因?yàn)椴煌膬斶€方式，對(duì)于地方政府造成的財(cái)政壓力各不相同，由此形塑的“財(cái)政支出習(xí)慣”亦有所差別。“借新還舊”相較一次還本付息或分期償還，更易形成預(yù)算軟約束，增大償債風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)庫(kù)[2014]57號(hào)文首次提出“試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)建立償債保障機(jī)制”，但對(duì)于償債保障機(jī)制的制度內(nèi)容、運(yùn)作模式都未作任何法條的規(guī)定。

4. 事后型規(guī)制須強(qiáng)化其懲戒功能，落實(shí)債務(wù)投資決策責(zé)任制

責(zé)任追究等事后型規(guī)制手段有待強(qiáng)化。《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》首次明確了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任范圍、追究機(jī)制及程序，但責(zé)任范圍仍失之過(guò)窄，無(wú)法涵蓋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的全部類(lèi)型。如債務(wù)投資決策失誤，往往是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件形成的直接原因，應(yīng)納入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任范圍。

表3 規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型提煉

二、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法理反思

規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律體系的不完備以及法律條文的簡(jiǎn)單粗陋，皆歸因于對(duì)地方債券的本質(zhì)屬性認(rèn)識(shí)不足。從債券本質(zhì)入手，對(duì)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的法理基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)反思，有助于法律體系和規(guī)范的立體化建構(gòu)與調(diào)適。

1. 債券收入本質(zhì)是一種預(yù)借賦稅收入

依古典學(xué)派觀點(diǎn)，債券收入的本質(zhì)是一種預(yù)借賦稅收入?！霸谖ｋU(xiǎn)臨到的瞬間，就得負(fù)擔(dān)一項(xiàng)馬上就要的大費(fèi)用，這費(fèi)用是不能等待新稅逐漸地慢慢納入國(guó)庫(kù)來(lái)應(yīng)付······除了借債，政府不能有其他的方法了”。21賦稅的課征從來(lái)不是一蹴而就的，在國(guó)家危機(jī)時(shí)刻，通過(guò)增加賦稅收入以應(yīng)對(duì)危機(jī)，往往緩不濟(jì)急，此時(shí)，發(fā)行債券就成了籌措資金的重要方式。但是，現(xiàn)實(shí)的借債收入，必出自未來(lái)增加的稅賦。稅賦過(guò)重，勢(shì)必造成社會(huì)的不公正，引發(fā)代際公平問(wèn)題；稅賦過(guò)輕，則入不敷出，從而引致財(cái)政危機(jī)，政府統(tǒng)治的合法性受到懷疑。因此，規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)社會(huì)公眾對(duì)政府的信心?，F(xiàn)代公共選擇學(xué)派發(fā)展了規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的理論。他們認(rèn)為，“政府的舉債(發(fā)行債券)權(quán)是一種創(chuàng)造動(dòng)產(chǎn)的權(quán)力，它使政府承擔(dān)著在未來(lái)周期如數(shù)償還這種資產(chǎn)持有人的義務(wù)”。債券即信用，“被人們看到違約、甚至是預(yù)期違約的政府，是無(wú)法隨時(shí)利用在市場(chǎng)上舉債的手段的”。22可見(jiàn)，政府所舉借的公債，是以未來(lái)財(cái)稅收入作為償還保障的，是政府自身信用的體現(xiàn)。政府對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，關(guān)涉政府信用，更會(huì)影響下次危機(jī)來(lái)臨之際動(dòng)用這種舉債權(quán)力的實(shí)效。

2. 規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)是政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)時(shí)的附隨義務(wù)

在現(xiàn)代國(guó)家，償債風(fēng)險(xiǎn)與公共產(chǎn)品服務(wù)提供水平之間的緊密關(guān)聯(lián)，決定了其成為政府在提供產(chǎn)品服務(wù)這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)義務(wù)時(shí)的一種附隨義務(wù)。隨著向福利國(guó)家的邁進(jìn)，政府在提供基礎(chǔ)建設(shè)、公立教育、養(yǎng)老醫(yī)保等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用不斷增加。有外國(guó)學(xué)者將政府比喻為“巨型壓力器”23，通過(guò)吸進(jìn)稅收和權(quán)力，釋放出財(cái)富：如金錢(qián)、服務(wù)、合同、專(zhuān)營(yíng)權(quán)和特許權(quán)等?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)變的首要目的，就是為了能夠給社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。24而這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能，卻與償債風(fēng)險(xiǎn)緊密相關(guān)。當(dāng)一國(guó)政府(尤其是地方政府)難以兌付債券本息，從而導(dǎo)致債券違約，其對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的影響是巨大的。于微觀，償債危機(jī)勢(shì)必導(dǎo)致社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的下降；于宏觀，由政府信用受損所引起的信任危機(jī)，也難以保障今后債務(wù)續(xù)借的可持續(xù)性。綜上，無(wú)論是從自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，還是從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角進(jìn)行觀察，規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)均為政府在發(fā)行公債時(shí)所承擔(dān)的義務(wù)內(nèi)容之一。

3.規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)需要經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重調(diào)整

“經(jīng)濟(jì)法實(shí)質(zhì)上就是分配法”25，償債危機(jī)的根源就是財(cái)富分配失衡、分配秩序失范。要有效解決國(guó)計(jì)民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)泰民安、長(zhǎng)治久安，避免“治亂循環(huán)”，就必須解決好分配問(wèn)題。26理論上，地方政府當(dāng)為債券義務(wù)人，獨(dú)力承擔(dān)最后償還責(zé)任，與中央政府無(wú)涉。然而，作為一種市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為27，地方發(fā)行債券行為必須協(xié)調(diào)自利性與公共性、營(yíng)利性和公益性方面的沖突。具言之，地方政府必須擺脫經(jīng)濟(jì)利益最大化為指向的“政府公司主義”自利性傾向28，將有效供給公共產(chǎn)品和服務(wù)這一公益性職能作為其行為目標(biāo)；同時(shí)，“市場(chǎng)機(jī)制的最大失敗是它無(wú)法考慮未來(lái)人們的利益，甚至也無(wú)法考慮在現(xiàn)有市場(chǎng)之外的現(xiàn)代人們的利益”。29人們有著天生短視的傾向，而由人組建的政府，概莫能外?！爸恢匾曊邔?duì)特殊群體產(chǎn)生的短時(shí)影響，而忽略或者淡化整個(gè)社會(huì)所受的長(zhǎng)期影響”。30作為分配之法的經(jīng)濟(jì)法，需要在宏觀調(diào)控層面平衡短期與長(zhǎng)期、自利與公益之間的矛盾和沖突。

如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)法對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制是直接調(diào)整，那么憲法調(diào)整顯然處于更高位階。張守文教授明確提出“憲法缺失是致使財(cái)政危機(jī)影響至深之法律原因的進(jìn)一步歸結(jié)”。31究其緣由，國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，是導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的根本原因?！肮藏?cái)政是關(guān)于公共收入與支出的一種財(cái)政模式，其財(cái)政收入主要來(lái)源于國(guó)民所繳納的稅收”32，這樣就在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)之間存在一種緊張關(guān)系，最終體現(xiàn)為國(guó)家與公民之間的矛盾。而這種矛盾的化解，必須通過(guò)憲法調(diào)整予以實(shí)現(xiàn)。

不論是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整還是憲法調(diào)整，規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的背后，實(shí)質(zhì)是對(duì)不同級(jí)次政府之間、國(guó)家和公民之間權(quán)利(力)和義務(wù)的重塑和再造，是對(duì)國(guó)家財(cái)政關(guān)系的重新厘定和梳理。

規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的立體化構(gòu)建與規(guī)范調(diào)適

“人生而自由，無(wú)往不在風(fēng)險(xiǎn)之中”。33現(xiàn)代社會(huì)已被廣泛認(rèn)為是一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。其中，政府債券的償債風(fēng)險(xiǎn)日益受到各國(guó)政府和地區(qū)的重視。我國(guó)預(yù)算法的適時(shí)修訂正是對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行回應(yīng)的有力佐證。但預(yù)算法的規(guī)定畢竟過(guò)于原則，對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制需要多個(gè)法律部門(mén)協(xié)同配合，方能調(diào)和國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的矛盾。這就需要立體化地構(gòu)建規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律體系，填補(bǔ)憲法、法律的空白；同時(shí)，對(duì)相關(guān)法律規(guī)范予以妥善調(diào)適，以因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

一、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律體系的立體化構(gòu)建

公債的本質(zhì)是預(yù)借賦稅收入，地方債券則是以地方未來(lái)的財(cái)政收入作為償還擔(dān)保。所以，中央與地方的公債問(wèn)題必須架構(gòu)起以憲法為核心的多層次法律體系，才能將債券發(fā)行權(quán)關(guān)進(jìn)“權(quán)力的籠子”。憲法作為最高位階的“元規(guī)則”，是協(xié)調(diào)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)之間緊張關(guān)系的最終解決方案。有必要通過(guò)修憲活動(dòng)，對(duì)公債舉借原則、舉借主體、舉借用途、限額調(diào)整及法律責(zé)任等基本問(wèn)題作出規(guī)定。

“徒法不足以自行”，在做到于法有據(jù)的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)憲法的實(shí)施保持必要關(guān)注。地方發(fā)行債券的目的是向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共物品，債券的償還是以增加未來(lái)賦稅收入得以實(shí)現(xiàn)。因此，地方居民對(duì)公共物品的偏好34，決定了應(yīng)由地方居民決定公共物品的種類(lèi)和數(shù)量。而在憲政國(guó)家，地方居民的代表即是代議機(jī)關(guān)。我國(guó)《憲法》第99條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)······依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”，這為規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)提供了法律依據(jù)。將公債法律問(wèn)題納入憲法，發(fā)揮人大在債務(wù)決策中的核心作用，在制憲的同時(shí)，主動(dòng)行憲、積極督憲。唯有如此，對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制才能真正走向憲政之治。

在憲法對(duì)債券發(fā)行的分權(quán)制衡基礎(chǔ)上，應(yīng)圍繞規(guī)?？刂啤㈩A(yù)算管理、信息披露、預(yù)警及處置等制度要素，構(gòu)建多層次的規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律體系。具體從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

1. 強(qiáng)化全國(guó)人大及常委會(huì)對(duì)地方債務(wù)限額的批準(zhǔn)權(quán)

通過(guò)修訂《預(yù)算法》，強(qiáng)化全國(guó)人大及常委會(huì)對(duì)預(yù)算草案的批準(zhǔn)權(quán)，充分發(fā)揮全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在財(cái)政審查和監(jiān)督方面的專(zhuān)業(yè)作用，設(shè)計(jì)債務(wù)限額審查程序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)債務(wù)限額審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)化和專(zhuān)業(yè)化。同時(shí)，鑒于國(guó)務(wù)院享有債務(wù)限額的議案制定權(quán)，應(yīng)通過(guò)立法明確債務(wù)限額的議案內(nèi)容，對(duì)于增加債務(wù)限額或減少債務(wù)限額的議案，應(yīng)在《議案說(shuō)明》中明確理由和可能影響，提升地方債務(wù)限額制定過(guò)程中的透明度。

2. 擢升地方債券發(fā)行相關(guān)規(guī)范的法律位階

針對(duì)地方債券發(fā)行多由部門(mén)規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整的實(shí)踐現(xiàn)狀，建議制定《地方公債法》，消除既存規(guī)范之間的法律沖突，擢升地方債券法律規(guī)范的法律層級(jí)，以保證法律規(guī)范的權(quán)威性和穩(wěn)定性，塑造相關(guān)主體的行為預(yù)期。

3. 建立綜合財(cái)力與債務(wù)負(fù)擔(dān)之間的法律調(diào)整機(jī)制

我國(guó)財(cái)稅實(shí)踐中，內(nèi)陸省份與沿海省份的綜合財(cái)力存在較大差異。內(nèi)陸省份稅收收入和非稅收入在財(cái)政收入中占比較小，轉(zhuǎn)移支付和稅收返還收入占比較大，財(cái)政可持續(xù)性不強(qiáng)。建議制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本原則和方向，以轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、稅收返還等宏觀調(diào)控手段，作為對(duì)債券手段的替代，降低經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f(shuō)，規(guī)制地方債券償債風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，需要多層次法律規(guī)范綜合調(diào)整，將公債權(quán)力置于法律約束框架之內(nèi)，也就同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)關(guān)進(jìn)了制度的牢籠。

二、規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)范的具體化調(diào)適

在立體化構(gòu)建起規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)法律體系后，仍需對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行具體調(diào)適。具體而言，對(duì)事前型規(guī)制應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控功能，形塑地方政府舉債權(quán)力；對(duì)事中型規(guī)制既要妥適地界定制度措施的適用范圍，貫徹法定主義立場(chǎng)，又要強(qiáng)調(diào)對(duì)程序性規(guī)范的恪守，以程序正義保障實(shí)質(zhì)公平；對(duì)事后型規(guī)制不僅要結(jié)合各種債券違約的自身特點(diǎn)，選擇公共福利減損最小的實(shí)施手段，而且要注重發(fā)揮制度規(guī)范的懲戒功能，做到債券風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的全過(guò)程溯源，讓真正責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的政治和法律責(zé)任。

1. 健全地方債券償債保障機(jī)制

在償債保障機(jī)制中，對(duì)債券償還方式的限制，能夠有效約束地方政府的舉債權(quán)力。關(guān)于償還方式，它有分期償還法、買(mǎi)銷(xiāo)法、到期一次還本付息法和借新債還舊債四種模式?！敖栊逻€舊”的實(shí)質(zhì)是將債券本金的償還向后推延，極易造成預(yù)算軟約束。因此，在確定債務(wù)限額的前提下，應(yīng)嚴(yán)格限制“借新還舊”的比例和規(guī)模，防范地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。理論上，分期償還法和到期一次還本付息法，均可對(duì)地方在債券到期日之前施加一定財(cái)政壓力。償還本金的壓力也有利于地方統(tǒng)籌財(cái)政支出、規(guī)劃償債資金來(lái)源，減少短期行為。是故，債券發(fā)行相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)作出充分回應(yīng)，嚴(yán)格限制新增債券中“借新還舊”的比例，將分期償還法和一次償還法作為法定償還方式，以此約束地方政府舉債權(quán)力，從事前規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)角度，做到“防微杜漸，禁于未然”。

2. 建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度

規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)同樣離不開(kāi)市場(chǎng)主體的參與和約束。長(zhǎng)期內(nèi)，著力構(gòu)建地方債券政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，逐步建立透明化、多層級(jí)的地方債券報(bào)告體系，有助于市場(chǎng)主體充分掌握政府財(cái)務(wù)信息，進(jìn)而約束地方政府舉債行為，從而起到間接化解償債風(fēng)險(xiǎn)的作用。詳言之，地方債券信息披露法律規(guī)范應(yīng)借用地方資產(chǎn)負(fù)債表的編制原理，將地方政府經(jīng)由發(fā)行地方債券所籌集的資金并入地方資產(chǎn)負(fù)債表，并課以負(fù)債主體強(qiáng)制性信息披露義務(wù)。同時(shí)，遵循法定主義原則，使該制度在全國(guó)范圍內(nèi)具有普適性效力。在主體法定上，各級(jí)地方政府應(yīng)為其財(cái)務(wù)狀況的當(dāng)然報(bào)告人，任何層級(jí)的地方政府不享有免于報(bào)告的法外空間；在內(nèi)容法定上，各級(jí)政府不僅要報(bào)告資產(chǎn)負(fù)債的數(shù)量信息，而且要更加注重質(zhì)量信息的編制和匯報(bào)。

3. 強(qiáng)化事后型規(guī)制手段的懲戒功能

在規(guī)范調(diào)適層面，不僅須強(qiáng)化事前型規(guī)制的預(yù)防功能，還要注重事后型規(guī)制的懲戒功能，這也與經(jīng)濟(jì)法所追求的效率與公平兼顧之價(jià)值目標(biāo)相一致。而“在公共行政和私人部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的”35，健全與償債風(fēng)險(xiǎn)相匹配的責(zé)任追究機(jī)制，是發(fā)揮法律規(guī)范懲戒功能的根柢和前提。因此，有必要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的決策、管理和償債責(zé)任。36將地方債券決策責(zé)任的落實(shí)和追究、債券資金使用績(jī)效的考核通過(guò)法律形式予以明確，將地方債券管理納入法治化軌道。詳言之，健全償債風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，既要明確責(zé)任主體、責(zé)任范圍和法律后果，明晰償債責(zé)任的法律邊界，又要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任的認(rèn)定與執(zhí)行，疏通責(zé)任人的權(quán)利救濟(jì)通道，進(jìn)而形成完整的法律閉環(huán)，以此規(guī)范和約束地方發(fā)債行為，確保政府償債責(zé)任的忠實(shí)履行。

結(jié)語(yǔ)

“要么是國(guó)家毀滅社會(huì)信用，要么社會(huì)信用毀滅國(guó)家”。37休謨數(shù)百年前對(duì)于國(guó)家公債的論斷，至今讀起來(lái)仍振聾發(fā)聵。地方債券作為國(guó)家公債的重要組成部分，它的發(fā)行、管理和償還與政府的公共信用緊密相關(guān)。其中，地方債券的償債風(fēng)險(xiǎn)是政府公共信用的直接顯現(xiàn)，關(guān)涉社會(huì)公眾的合理期待、政府統(tǒng)治的合法地位和現(xiàn)代社會(huì)的長(zhǎng)治久安。基于此，從法學(xué)角度來(lái)研究?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，也必然是一個(gè)可值挖掘的重要課題。為此，一方面要本著“理性質(zhì)疑”的研究態(tài)度，對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)存在狀況進(jìn)行實(shí)證研究，避免得出人云亦云的片面結(jié)論；另一方面，在對(duì)既有法律文本和規(guī)制類(lèi)型加以梳理和提煉的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)反思和總結(jié)，探尋償債風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制路徑。但是，規(guī)制償債風(fēng)險(xiǎn)不能偏離法治財(cái)政的既定航道，必須建構(gòu)起以憲法為核心的法律規(guī)范體系，將公債權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“樊籠”；同時(shí)，妥善調(diào)適既有規(guī)范的適用空間，從而最終實(shí)現(xiàn)公債權(quán)力的規(guī)范行使，公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與國(guó)家財(cái)政權(quán)的和諧共在。