黃啟翔， 聶丹偉

1.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心有限公司；2.廣東省交通信息工程技術(shù)研究中心；3.上海市公安局交警總隊；4.林同棪國際工程咨詢（中國）有限公司深圳分公司

0 引 言

為實現(xiàn)小汽車數(shù)量有序增長，緩解交通擁堵，改善大氣環(huán)境質(zhì)量，深圳市于2014年底出臺《深圳市小汽車增量調(diào)控管理暫行規(guī)定》[1]和《深圳市小汽車增量調(diào)控管理實施細則》[2]，城市治理進入全面交通需求管理的新時期。增量調(diào)控有效調(diào)節(jié)城市小汽車年度增長速度，但卻對二手車流通行業(yè)造成巨大沖擊，同時直接增加市民車輛更新難度。深圳增量調(diào)控指標設(shè)計體系中由于缺乏專門針對二手車流通行業(yè)的經(jīng)營性指標設(shè)計，企業(yè)無法如限購之前開展正常的流通交易，使得行業(yè)整體發(fā)展舉步維艱。市民無法直接將車輛過戶給二手車經(jīng)銷商，導(dǎo)致舊車難以及時賣出，影響個人更新意愿，制約了城市車輛更新升級。

天津、杭州、廣州等與深圳采用相同“指標管理”[3]作為小汽車增量調(diào)控主要調(diào)節(jié)手段的城市，針對發(fā)展實際，先后出臺了服務(wù)于本市流通行業(yè)的周轉(zhuǎn)指標制度[4-6]，作為全市增量調(diào)控指標體系的重要補充。深圳亟需結(jié)合自身城市發(fā)展實際和流通行業(yè)發(fā)展需求，研究制定符合深圳交通發(fā)展訴求的周轉(zhuǎn)指標制度，完善城市交通需求管理整體框架體系，提升城市治理能力。

1 深圳小汽車增量調(diào)控下的流通行業(yè)發(fā)展概況

1.1 深圳小汽車增量調(diào)控整體框架設(shè)計

引入指標管理體系，進行全市小汽車保有量精準化調(diào)控，是深圳小汽車增量調(diào)控設(shè)計的關(guān)鍵。深圳小汽車增量調(diào)控政策以10萬臺為年度增量指標額度，明確個人最多只能擁有一個指標，對應(yīng)獲得一臺小汽車，企業(yè)可按照納稅額，梯度獲得小汽車的指標配置原則。實現(xiàn)對于全市機動車保有量增長額度的有效調(diào)控，抑制了城市小汽車保有量的無序增長，并間接影響了全市小汽車使用強度，為城市公交發(fā)展贏得了寶貴契機，見圖1。

1.2 二手車流通行業(yè)發(fā)展概況

二手車流通行業(yè)是涉及多元利益主體的復(fù)雜行業(yè)。深圳二手車流通行業(yè)由交易市場、企業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”交易平臺、協(xié)會等諸多責(zé)任主體組成，彼此分工協(xié)作，共同維持整個行業(yè)的正常運轉(zhuǎn)。交易市場是指在深圳登記注冊，具有經(jīng)省商務(wù)主管部門備案、為買賣雙方提供二手車集中交易和相關(guān)服務(wù)場所的企業(yè)，目前深圳具有17家不同規(guī)模的二手車交易市場[7]。在深圳全市范圍內(nèi)，具有營業(yè)執(zhí)照且經(jīng)營范圍具有二手車經(jīng)銷權(quán)限的二手車經(jīng)銷商約800家，汽車經(jīng)銷商（4S店）300余家，是二手車流通的直接參與主體?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”交易平臺成為二手車行業(yè)的新興進入者，主要代表有瓜子二手車、優(yōu)信拍等，兼顧交易平臺和交易主體兩大職能。協(xié)會則指經(jīng)深圳市民政部門登記管理、依法成立、實行行業(yè)服務(wù)和自律的非營利性社會團體，主要有深圳市二手車流通協(xié)會、深圳市汽車經(jīng)銷商商會兩家，協(xié)助主要組織行業(yè)自律性發(fā)展與自發(fā)性行為的規(guī)范。

圖1 深圳小汽車增量調(diào)控框架體系

流通行業(yè)與多個政府職能部門發(fā)生直接或間接的監(jiān)督管理關(guān)系。市經(jīng)貿(mào)信息部門是全市的流通行業(yè)主管部門，負責(zé)行業(yè)發(fā)展年度信息搜集、行業(yè)整體發(fā)展指導(dǎo)等工作；市公安交警部門直接負責(zé)車輛的過戶、遷出、注銷等管理工作，是流通環(huán)節(jié)的重要參與職能部門；市交通運輸管理部門因增量調(diào)控工作，需要在更新指標方面，與市公安交警部門開展密切合作。

2 對于周轉(zhuǎn)指標制度的實際訴求

2.1 更新環(huán)節(jié)缺失，交通需求管理難以形成閉環(huán)

車輛更新作為小汽車全生命周期的重要一環(huán)，在交通需求管理背景下，配套政策尚未得到有效研究。2014年開始，隨著一系列城市交通需求管理政策出臺，針對小汽車擁有、使用、停放等環(huán)節(jié)，深圳相繼制定了對應(yīng)的需求管理與調(diào)節(jié)政策，唯獨對于車輛更新環(huán)節(jié)，缺乏針對性的政策研究與制定，使得車輛難以更新升級、整體排放標準難以有效提升，交通需求管理整體效果難以達成。有必要針對流通環(huán)節(jié)開展針對性的周轉(zhuǎn)指標制度研究與設(shè)計，形成整體交通需求管理政策閉環(huán)，見圖2。

圖2 深圳面向小汽車全生命周期的交通需求管理政策體系

2.2 增量調(diào)控制度瓶頸下的市場失靈

深圳小汽車增量調(diào)控采取“一人一車一指標”的指標管理模式，對于二手車流通行業(yè)與市民車輛更新產(chǎn)生影響，有待科學(xué)評估并完善政策設(shè)計。深圳增量調(diào)控政策實施后，二手車流通行業(yè)規(guī)模發(fā)生斷崖式下滑，整體業(yè)態(tài)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。二手車流通行業(yè)發(fā)展受阻的原因主要有兩個方面，一是本身年度增長額度約束，使得二手車購買需求得到抑制。二是流通企業(yè)缺乏正常經(jīng)營需要的收車指標，無法正常過戶，為實現(xiàn)市民車輛快速更新，往往需要流通企業(yè)采用“遷出再遷入”的兩次過戶操作模式置換車輛指標，增加行業(yè)經(jīng)營發(fā)展壓力。以2016年數(shù)據(jù)為例，表面二手車轉(zhuǎn)移次數(shù)為26.4萬臺，實際上發(fā)生轉(zhuǎn)移的車輛只有19萬臺。2014年深圳市二手車流通行業(yè)年度交易額超過307億元，至2015年，行業(yè)交易額度僅為124億元，行業(yè)整體發(fā)展頹勢明顯。亟需補充完善既有增強調(diào)控衡策，使市場調(diào)節(jié)恢復(fù)既有活力，見圖3。

圖3 深圳二手車流通行業(yè)發(fā)展態(tài)勢（2006年～2016年）

2.3 信息交易成本約束城市治理效能

缺乏政策抓手和智慧手段，政府跨部門信息、數(shù)據(jù)共享的缺失，使得二手車流通行業(yè)治理效能難以得到提升。二手車流通行業(yè)監(jiān)管涉及多政府部門，目前的信息化建設(shè)水平尚未實現(xiàn)跨部門之間的信息共享，交易成本高企，直接約束了對于二手車流通行業(yè)管理能力的提升。應(yīng)針對性開展智慧化信息系統(tǒng)建設(shè)，為流通環(huán)節(jié)的跨部門信息協(xié)作提供平臺支撐，見圖4。

圖4 流通環(huán)節(jié)涉及的多部門職能與信息

3 二手車周轉(zhuǎn)指標內(nèi)涵及面臨挑戰(zhàn)

3.1 “雙權(quán)分離”的周轉(zhuǎn)指標設(shè)計，使流通二手車回歸商品本質(zhì)

在增量調(diào)控政策背景下，既有的指標配置模式難以滿足流通行業(yè)需要。流通行業(yè)難以適用既有的按照納稅額度為企業(yè)配置指標的管理模式?！渡钲谑行∑囋隽空{(diào)控管理實施細則》按照納稅額度為企業(yè)配置指標額度，規(guī)定“以3萬元為基數(shù)，稅款總額每增加100萬元的，可以增加1個申請編碼。申請編碼數(shù)量累計達到8個后，稅款總額每增加200萬元的，可以增加1個申請編碼……”。流通行業(yè)年度車輛交易數(shù)量超過10萬臺，按照上述規(guī)定，二手車流通企業(yè)難以獲得足夠的指標，用于企業(yè)周轉(zhuǎn)經(jīng)營。且上述指標為增量指標，增加了全市機動車保有量，流通行業(yè)只是實現(xiàn)了機動車保有量在不同主體之間的優(yōu)化配置，并沒有增加全市機動車保有量，因此也不適用于采用增量指標維持自身運營。

結(jié)合流通行業(yè)特征，提出車輛“使用權(quán)”與“擁有權(quán)”雙權(quán)分離的制度設(shè)計，使流通二手車回歸商品本質(zhì)。流通企業(yè)與其他企業(yè)不同之處在于，流通行業(yè)僅需要車輛“擁有權(quán)”用于正常的經(jīng)營與交易，而不需要獲得車輛“使用權(quán)”，不會對于全市增量調(diào)控政策造成沖擊。為此，提出使二手車“使用權(quán)”與“擁有權(quán)”雙權(quán)分離的周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計，使流通二手車回歸商品本質(zhì)，在維持流通行業(yè)發(fā)展的同時，避免對于全市增量調(diào)控政策的沖擊。

3.2 周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計面臨的挑戰(zhàn)

①有限行政資源與無限市場需求之間的矛盾[8]是周轉(zhuǎn)指標制度實踐面臨的首要挑戰(zhàn)。增量調(diào)控以全市機動車保有量的行政化額度管理為基本特征，周轉(zhuǎn)指標的配置需要結(jié)合市場需求，開展全市性的資源配置。按照職責(zé)分工，深圳指標配置由市交通運輸部門進行統(tǒng)籌，周轉(zhuǎn)指標的配置將面向全市1 100余家流通企業(yè)進行配發(fā)，如何利用有限的行政資源，實現(xiàn)全市周轉(zhuǎn)指標的有效、高效配置，是制度設(shè)計落地面臨的首要難題。

②規(guī)范化引導(dǎo)企業(yè)行為，防止惡意占用周轉(zhuǎn)指標行為出現(xiàn)，是落地實施面臨的又一挑戰(zhàn)。在全市限額管理背景下，流通企業(yè)傾向于將指標視為行業(yè)經(jīng)營與發(fā)展的資源，天然存在一種過度占用周轉(zhuǎn)指標的沖動，如何完善制度設(shè)計，使周轉(zhuǎn)指標真正發(fā)揮“周轉(zhuǎn)”而非“長期占有”這一設(shè)置目的，提高行業(yè)整體周轉(zhuǎn)效率與規(guī)范化程度，是周轉(zhuǎn)指標落地實施的又一難點。

③防止使用周轉(zhuǎn)指標的二手車任意上路是周轉(zhuǎn)指標制度管理的底線。增量調(diào)控的根本目的在于調(diào)節(jié)城市小汽車使用強度，如果無法約束使用周轉(zhuǎn)指標的二手車上路，將會極大增加道路交通流量，對于整個增量調(diào)控政策體系形成巨大沖擊。如何管住使用周轉(zhuǎn)指標的二手車，避免由于周轉(zhuǎn)指標的使用導(dǎo)致城市小汽車保有量的增加，成為制度落地的根本性要求。

4 深圳周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計原則

面對周轉(zhuǎn)指標落地實施面臨的挑戰(zhàn)，提出“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、行業(yè)自律、法治建設(shè)、智慧保障”五大基本原則，指導(dǎo)深圳周轉(zhuǎn)指標制度的建設(shè)。在整體制度設(shè)計中，理清政府與市場的角色與分工，政府以制度設(shè)計為主，重點消除市場行為產(chǎn)生的負外部性，同時遵循并利用既有的市場運作機制與條件，發(fā)揮企業(yè)主觀能動性，提升行業(yè)自律發(fā)展能力，在額度配置與管理過程中，降低不必要的行政干涉，利用既有的行業(yè)自律實現(xiàn)行業(yè)自我監(jiān)督與規(guī)范。對于深圳二手車周轉(zhuǎn)指標制度開展法制化建設(shè)，促進跨部門共識的達成，保障政策權(quán)威性。構(gòu)建周轉(zhuǎn)指標管理操作系統(tǒng)，搭建政府部門之間、政企之間的協(xié)作互助、互相監(jiān)督平臺，以信息化手段解決有限行政資源與無限市場需求之間的矛盾。

5 深圳周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計框架體系

5.1 周轉(zhuǎn)指標配置路徑探索

①以一級指標配置為模式，遵循并利用既有行業(yè)自律體系，實現(xiàn)對全市周轉(zhuǎn)指標的公平發(fā)放。通過中間協(xié)助平臺制度設(shè)立，構(gòu)建由調(diào)控中心直接面向全市1 100余家流通企業(yè)的一級周轉(zhuǎn)指標配置模式。具體周轉(zhuǎn)指標配發(fā)過程中，應(yīng)確保周轉(zhuǎn)指標的發(fā)放與具體車輛信息一一對應(yīng)。為解決有限行政資源與無限市場需求之間的矛盾，充分尊重目前已有的流通行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特征，形成協(xié)助政府部門配置周轉(zhuǎn)指標的中間層，賦予中間層協(xié)助管理職能，降低事務(wù)性工作行政管理壓力。同時，政府部門掌握行政資源的最終裁量權(quán)，不賦予中間層自主決定權(quán)，避免多級配置可能導(dǎo)致的管理風(fēng)險，見圖5。

圖5 周轉(zhuǎn)指標一級配置示意圖

②選擇交易市場、經(jīng)銷商商會二大主體為中間協(xié)作平臺，協(xié)助完成周轉(zhuǎn)指標的配置。在中間平臺選擇方面，充分考慮深圳流通行業(yè)主體職能分工與差異性。統(tǒng)籌兼顧，選擇全市17家交易市場和經(jīng)銷商商會作為中間協(xié)作平臺。目前車輛流通行業(yè)的主要經(jīng)營模式是掛靠交易市場完成交易、開具二手車交易發(fā)票，選擇交易市場作為協(xié)助管理平臺，對于提升交易市場競爭力、規(guī)范整體行業(yè)行為有積極促進作用。經(jīng)銷商商會是統(tǒng)籌新車經(jīng)銷商開展二手車流通交易的中間協(xié)作平臺，商會對于全市的新車經(jīng)銷商具有行業(yè)監(jiān)管能力，可作為新車經(jīng)銷商配置周轉(zhuǎn)指標的協(xié)助平臺。在中間層與企業(yè)的銜接對應(yīng)方面，以多向自愿選擇為原則，實現(xiàn)流通企業(yè)與協(xié)助平臺的自由組合，見表1。

5.2 周轉(zhuǎn)指標配置額度管理

以限額管理作為周轉(zhuǎn)指標管理模式，以額度配置作為配置標準，與全市增量調(diào)控政策相匹配，預(yù)防長期占用指標可能引發(fā)的社會問題。通過采用總量相對寬松的限額管理，在不影響流通行業(yè)發(fā)展的前提下，防止周轉(zhuǎn)指標長期占用可能帶來的矛盾。同時，針對各流通企業(yè)，給與周轉(zhuǎn)指標經(jīng)營額度，而非直接給指標。通過額度配置模式，激發(fā)企業(yè)活力，提高周轉(zhuǎn)指標流通效率，見圖6。

圖6 周轉(zhuǎn)指標限額管理示意

表1 周轉(zhuǎn)指標配置協(xié)作平臺比選對照表

按照上一年度交易量的10%為基準，配置各流通企業(yè)周轉(zhuǎn)指標額度。以深圳流通行業(yè)歷史發(fā)展數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，科學(xué)評估深圳小汽車增量調(diào)控政策下，流通行業(yè)平均周轉(zhuǎn)周期的變化規(guī)律，建立車輛交易與額度配置的隨機性存儲模型，確定上一年度企業(yè)流通交易量的10%作為周轉(zhuǎn)指標額度管理標準，既可滿足年度增長規(guī)律下的企業(yè)實際經(jīng)營需求，且不會對資源造成浪費，見圖7。

圖7 深圳月度車輛流通交易量占比示意圖

5.3 周轉(zhuǎn)指標使用規(guī)范

以梯度核減額度作為激勵周轉(zhuǎn)指標高效流轉(zhuǎn)的規(guī)范。鑒于采用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)周轉(zhuǎn)指標使用會將指標賦予資源化特征，不利于整體行業(yè)健康發(fā)展。因此，采用不收費的梯度核減額度手段，作為周轉(zhuǎn)指標長期占用的懲罰措施，激勵周轉(zhuǎn)指標高效流轉(zhuǎn)與利用。形成以半年為梯度的周轉(zhuǎn)指標核減管理機制，見圖8。

圖8 周轉(zhuǎn)指標額度梯度核減制度設(shè)計

5.4 周轉(zhuǎn)指標車輛使用管理

建立周轉(zhuǎn)車輛靜態(tài)存放、上路申請制度，守住周轉(zhuǎn)指標管理的底線。通過“靜態(tài)存放、上路申請”的管理制度建立，真正落實周轉(zhuǎn)指標車輛“使用權(quán)”與“所有權(quán)”的分離，防止周轉(zhuǎn)指標制度對于增量調(diào)控政策造成沖擊。對于周轉(zhuǎn)指標上路管理，采取多元協(xié)同、共同治理的策略，針對周轉(zhuǎn)指標車輛，采用車輛與牌照分離的管理制度，由交易市場、經(jīng)銷商商會等管理平臺協(xié)助監(jiān)督。在銷售試駕、維修、技術(shù)檢驗、轉(zhuǎn)移登記等特殊情況下，通過系統(tǒng)申請，審核通過之后，周轉(zhuǎn)指標車輛可懸掛車牌上路。待申請事項完成后，由管理平臺協(xié)助收回相應(yīng)牌照資料，見圖9。

圖9 周轉(zhuǎn)指標車輛管理流程

6 周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)施效果預(yù)估

通過周轉(zhuǎn)指標政策研究與系統(tǒng)建設(shè)，完善城市交通需求管理政策體系，為流通環(huán)節(jié)的跨部門信息共享提供抓手，促進流通行業(yè)發(fā)展與市民車輛更新。結(jié)合周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計研究，制定《深圳市二手小汽車交易周轉(zhuǎn)指標管理暫行辦法》和深圳市二手車周轉(zhuǎn)指標管理系統(tǒng)，近期將落地實施，指導(dǎo)深圳二手車流通行業(yè)發(fā)展。經(jīng)過前期測算評估，政策出臺實施后，流通行業(yè)將獲得專門用于規(guī)范車輛周轉(zhuǎn)行為的指標，車輛流轉(zhuǎn)周期將縮短至20天左右，與限購前行業(yè)發(fā)展態(tài)勢持平，為企業(yè)經(jīng)營節(jié)省了大量的時間與資金成本。個人車輛更新則免除了政策約束導(dǎo)致的流通不暢，提升了市民車輛更新意愿?；谲嚺拼髷?shù)據(jù)預(yù)測，通過周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)立，流通環(huán)節(jié)二手車上路行駛量將大幅減少，全市道路交通流量將減少4～6%，極大的維護增量調(diào)控實施效果。結(jié)合歷史規(guī)律推演，預(yù)計政策實施后的交易量可達到35.6～41.9萬臺，行業(yè)復(fù)蘇勢頭明顯，見圖10。

圖10 周轉(zhuǎn)指標制度建立后的流通行業(yè)規(guī)模預(yù)判

深圳流通行業(yè)周轉(zhuǎn)指標制度設(shè)計的同樣難以克服行政管理成本高、調(diào)控管理效果邊際遞減的發(fā)展規(guī)律。作為城市整體增量調(diào)控政策的補充部分，小汽車周轉(zhuǎn)指標制度實現(xiàn)了對于車輛流通業(yè)務(wù)的精細化管理，但仍需要一定的行政成本去實現(xiàn)行業(yè)管理與約束。另一方面，周轉(zhuǎn)指標制度出臺，一定程度降低了城市道路交通流量，為城市公交發(fā)展爭取時間窗口，然而隨著全市小汽車保有量的不斷增加，包含周轉(zhuǎn)指標制度在內(nèi)的增量調(diào)控政策體系對于城市交通的管理與調(diào)節(jié)效果難以擺脫邊際效果遞減的客觀發(fā)展規(guī)律，有必要結(jié)合停車管理等其他政策，實現(xiàn)對于城市交通的精細化治理。

7 結(jié) 語

深圳市小汽車增量調(diào)控背景下，為完善城市交通需求管理政策體系，促進流通行業(yè)發(fā)展、方便市民車輛更新，研究制定了深圳周轉(zhuǎn)指標制度，作為整體指標管理體系的重要補充部分。通過周轉(zhuǎn)指標“雙權(quán)分離”的制度設(shè)計，明確深圳周轉(zhuǎn)指標配置路徑、額度管理模式、車輛管理等實施細節(jié)，為規(guī)范流通行業(yè)發(fā)展提供良好支撐。后續(xù)政策制定優(yōu)化升級的地方在于，由于使用周轉(zhuǎn)指標的車輛牌照長期處于閑置狀態(tài)，造成資源浪費，應(yīng)探索借鑒香港車輛周轉(zhuǎn)牌照設(shè)計在深圳法律、法規(guī)環(huán)境下，落地實施可行性，即一張牌照對應(yīng)多臺車輛使用的可行性，進一步提升資源配置效率，提升城市交通整體治理水平。同時，有必要綜合分析目前國內(nèi)通用的“限購、限行”等以行政手段為主的需求管理政策的邊際效果遞減問題，研究適時啟動經(jīng)濟杠桿類需求管理政策可能性。