張婧碧

摘 要：政策合法性區(qū)別于政策合法化，它不是政策制定過(guò)程的重要組成部分，但政策合法性的程度影響著公共政策的實(shí)施效果。制定和執(zhí)行公共政策是地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行合理分配的一項(xiàng)重要手段，地方公共政策合法性是地方政府公信力的來(lái)源之一，但地方政府在公共政策合法性研究上卻存在盲區(qū)。本文以地方政策合法性作為研究對(duì)象，分析地方政府政策合法性的評(píng)價(jià)維度，并研究增強(qiáng)地方公共政策合法性的路徑，以期促進(jìn)地方政策合法性提高。

關(guān)鍵詞：地方政策 合法性 維度 路徑

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2018）09-0-02

地方政策作為公共政策的重要組成部分，從理論上講，它是地方權(quán)威性的價(jià)值分配方案。由于地方政府具有雙重身份，具體來(lái)說(shuō)就是“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院”。因此地方政策也處在縱向政策結(jié)構(gòu)體系中的中間位置，這樣，一方面它使地方政策具有政策決策的性質(zhì)，另一方面它又使地方政策具有政策執(zhí)行的性質(zhì)，地方的價(jià)值分配方案就不僅僅涉及到地方的利益調(diào)整，還會(huì)影響到基本政策甚至是元政策的制定和執(zhí)行。因此，地方政策的合法性問(wèn)題和合法性分析的研究就值得政策研究者和實(shí)踐者的高度重視。

合法性與合法化一字之差，其內(nèi)涵、作用都不同。政策主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過(guò)、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過(guò)程稱之為政策合法化，它是依法治國(guó)的需要，是政策制定過(guò)程的重要階段，也是政策執(zhí)行的前提，體現(xiàn)了決策的民主化、科學(xué)化和法制化。而政策合法性是指政策相關(guān)者對(duì)公共政策發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可和接受程度，其合法性要經(jīng)過(guò)一個(gè)合法化的過(guò)程，包括形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性兩個(gè)方面，形式的合法性是指公共政策的來(lái)源與制定程序的合法性；實(shí)質(zhì)的合法性是指公共政策內(nèi)容本身的合法性，即公共政策是否反映大多數(shù)政策相對(duì)人的利益和事物的發(fā)展方向。公共政策合法性是兩者的有機(jī)統(tǒng)一，缺一不可，也可以說(shuō)是政治權(quán)力以非強(qiáng)制手段維持其統(tǒng)治秩序的能力。所謂地方政府合法性，是指地方政府的地位、權(quán)威、制度安排及所實(shí)施的治理為公眾所自愿服從和支持的狀態(tài)。其來(lái)源是地方政府依賴哪些資源和途徑來(lái)使公眾認(rèn)同其地位、權(quán)威、制度安排的正當(dāng)性及其執(zhí)行和治理的合理性。

一、地方公共政策合法性評(píng)價(jià)維度

為了確保公共政策的價(jià)值即確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政策制定者必須確保政策的合法性，合法性是公共政策的生命，一項(xiàng)政策只有具有合法性才能得到社會(huì)認(rèn)同和遵循。地方公共政策合法性應(yīng)從以下維度進(jìn)行分析：

1.制定程序規(guī)范度

政策的合法性應(yīng)該通過(guò)法定程序獲得，這種法定程序可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)通過(guò)，或者經(jīng)過(guò)得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可。權(quán)威性與其合法性緊密相關(guān)。理想的公共政策制定過(guò)程應(yīng)包含問(wèn)題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、效果預(yù)測(cè)和方案抉擇等環(huán)節(jié)，同時(shí)，公眾在政策制定中的知情權(quán)和監(jiān)督功能，對(duì)政策制定中的主觀性、隨意性、利己主義、本位主義有有效地遏制。因此政策的制定規(guī)范度也應(yīng)協(xié)調(diào)考慮公眾參與水平。

此維度中需綜合考量政策目標(biāo)與中央政策目標(biāo)一致度、政策主體的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和專業(yè)化程度、決策信息源真實(shí)度、決策過(guò)程民主度、公眾參與度。

2.政策執(zhí)行有效度

公共政策的權(quán)威性與強(qiáng)制力相聯(lián)系。我國(guó)地方政府是中央政府的執(zhí)行人，其最主要的職責(zé)就是執(zhí)行全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的法律、法規(guī)、命令、決議、政策等以及執(zhí)行同級(jí)人大的法律法規(guī)，這是我國(guó)地方政府產(chǎn)生與存在的價(jià)值，或者說(shuō)是我國(guó)地方政府對(duì)其合法性的維持。作為公共政策的執(zhí)行主體，地方政府需要完成對(duì)多重角色的演繹。地方政府既是上級(jí)政策執(zhí)行的主要承擔(dān)者，也是社會(huì)資源和利益實(shí)施的權(quán)威性分配者，政策執(zhí)行必須準(zhǔn)確公平有效，兼顧各方利益。

此維度中需綜合考量、執(zhí)行人員的道德修養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)行方式合法度、政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度、政策執(zhí)行反饋的及時(shí)有效度、中央對(duì)地方政策效果的認(rèn)同度。

3.公共利益實(shí)現(xiàn)度

與政策的價(jià)值相聯(lián)系的是其利益相關(guān)性，多數(shù)公共政策都涉及到對(duì)以利益為核心的社會(huì)價(jià)值的分配。在現(xiàn)代社會(huì)中，公共政策的合法性基礎(chǔ)源自社會(huì)公眾的接受和認(rèn)同，在公眾權(quán)利和利益得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，公眾利益在政策執(zhí)行中被侵犯時(shí)有追責(zé)糾錯(cuò)制度保障的同時(shí)，必然會(huì)增強(qiáng)公眾對(duì)公共政策的忠誠(chéng)觀與認(rèn)同感，增強(qiáng)了政策的權(quán)威。因此，只有當(dāng)政策公平得到廣泛的社會(huì)支持時(shí)，它才能擁有較高水平的合法性基礎(chǔ)，獲得較高的政府效能。

此維度中需綜合考量政策目標(biāo)共識(shí)度、決策對(duì)本地適用度、目標(biāo)群體的滿意度、地方政府的形象認(rèn)可度、媒體正負(fù)面的報(bào)道比例、責(zé)任追究的規(guī)范程度。

二、增強(qiáng)地方公共政策合法性的路徑

為了使公共政策的制定更加的合理、公正、有效，并使政策內(nèi)容更能反映社會(huì)的公共利益，增強(qiáng)所制定政策的合法性，推進(jìn)政策執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，建議從以下幾方面著手：

1.強(qiáng)化政府公共服務(wù)理念

公共政策追求的價(jià)值應(yīng)是公共利益，而不是某部門(mén)某行業(yè)的利益。地方政府應(yīng)當(dāng)從管理理念上定位于服務(wù)管理，而不是權(quán)威管理，切實(shí)做到依法行政、服務(wù)行政、民本行政。這就要求政府在思想上剔除“自我利益”誘惑，在行動(dòng)上堅(jiān)持公共利益取向，維護(hù)和增強(qiáng)政府政策的公共性。同時(shí)地方政府如果在政策執(zhí)行過(guò)程中希望得到政策指向的社會(huì)群體的全面支持和充分理解，可建立政策宣傳解釋制度，在政策制定后通過(guò)專門(mén)人員最好是政策制定主體成員采用多種方式將各項(xiàng)相關(guān)信息利用科學(xué)合理的信息渠道更為全面更加充分傳遞宣傳給政策目標(biāo)指向的社會(huì)群體，使公眾了解、理解進(jìn)而接受該政策。

2.轉(zhuǎn)化政府決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向

堵不如疏，政府制定政策的過(guò)程中，在問(wèn)題界定、目標(biāo)確立后，盡量不要設(shè)計(jì)及選擇與政策目標(biāo)指向的社會(huì)群體對(duì)立或簡(jiǎn)單粗暴地以“禁止”為手段的方案，轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的導(dǎo)向，尋找以正面倡導(dǎo)、文化熏陶、利益鼓勵(lì)為主要手段的方案，變“政府不許做”為“我可以不做”，化“沖突”為“雙贏”，就能找到最容易得到政策目標(biāo)指向的社會(huì)群體理解、支持進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)行的方式。

3.完善規(guī)約政府決策行為的制度體系

必須規(guī)約政府行為以防止權(quán)力被濫用而侵犯公共利益，背離合法性。因此，一要強(qiáng)化專門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，對(duì)專門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督手段和工作條件要提供必要的保證，專門(mén)機(jī)關(guān)要把監(jiān)督貫穿于決策的全過(guò)程。二要充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，并把地方政府對(duì)媒體的制約作用通過(guò)法律法規(guī)的形式加以規(guī)范；三是要把地方政府的政務(wù)公開(kāi)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化、公示化和進(jìn)小區(qū)等多種形式使之真正落到實(shí)處；四是要以與民眾聯(lián)系密切的行政復(fù)議和申訴、控告等為突破口大力加強(qiáng)政府法制工作機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法檢查和行政執(zhí)法監(jiān)察方面的監(jiān)督作用；五要繼續(xù)完善地方人大和人民群眾的密切聯(lián)系，使人大代表真正能代表人民的利益，為人民說(shuō)話。

4.促進(jìn)公眾參與監(jiān)督政策全過(guò)程

公眾參與并監(jiān)督政策全過(guò)程，可以使其在制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)中充分體現(xiàn)公眾取向的公共性。目前，我國(guó)地方政府國(guó)內(nèi)公共政策制定過(guò)程中公眾參與嚴(yán)重缺失，政策制定主體必須充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，盡快從精英主體、政府主體制定公共政策轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)公共主體參與制定公共政策，廣泛吸納公眾參與政策制定，并把政策目標(biāo)的確立和執(zhí)行建立在符合公眾利益和愿望的基礎(chǔ)之上，同時(shí)在政策全過(guò)程中自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，把各種執(zhí)行活動(dòng)規(guī)范在政策允許的范圍內(nèi)，以提高政策的合法性。

5.提高政策執(zhí)行人員的形象

政策執(zhí)行人員形象就是等同于政策執(zhí)行能夠產(chǎn)生直接影響作用的各類型素質(zhì)的綜合體現(xiàn)，包括其道德修養(yǎng)、政策理解認(rèn)知認(rèn)同、政策執(zhí)行能力與素養(yǎng)以及由工作滿意度延伸出的敬業(yè)程度、執(zhí)行意識(shí)、團(tuán)隊(duì)意識(shí)等。首先應(yīng)提高執(zhí)行人員道德修養(yǎng)，培育執(zhí)行人員具備足夠責(zé)任意識(shí)和敬業(yè)精神；其次要將促進(jìn)政策執(zhí)行者對(duì)政策的全面透徹的認(rèn)知認(rèn)同作為政策有效執(zhí)行的重要任務(wù)；再次，提高地方政府執(zhí)行人員專業(yè)技能水平和執(zhí)行能力；最后，提高執(zhí)行人員工作滿意度，執(zhí)行人員工作滿意度是指對(duì)工作環(huán)境、工作狀態(tài)、工作方式、壓力、挑戰(zhàn)性、工作中的人際關(guān)系等方面有積極感受的心理狀態(tài)。這種心理認(rèn)知對(duì)其投入工作具有極大影響力，工作滿意度越強(qiáng)，越能在工作中發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)執(zhí)行激情與熱情，最大程度展示其執(zhí)行能力。

作為國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，地方政府執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策和法令制度，但同時(shí)又和公眾有著直接、廣泛、密切的聯(lián)系。當(dāng)前地方政府在政策制定執(zhí)行的過(guò)程中存在的問(wèn)題，應(yīng)采用系統(tǒng)化公開(kāi)化的途徑來(lái)提升地方政府政策合法性，進(jìn)而推進(jìn)政策公平有效執(zhí)行，最終實(shí)現(xiàn)公正的政策目標(biāo)。

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