(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院,河南 焦作 454000)

1 引言

近年來我國多次強(qiáng)調(diào)要認(rèn)清食品安全形勢,切實保障人民群眾“舌尖上的安全”。同時,食品安全問題也受到學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注,學(xué)者們認(rèn)為我國食品安全監(jiān)管體制不完善而導(dǎo)致政府監(jiān)管不力已成為不爭的事實[1,2],存在監(jiān)管法律法規(guī)不完善、多部門分段監(jiān)管且監(jiān)管部門之間不協(xié)調(diào)、監(jiān)管機(jī)制落后、監(jiān)管方式不規(guī)范等現(xiàn)象[1-5],以政府為單一主體的監(jiān)管模式本身存在弊端[1,2]。因此必須轉(zhuǎn)變食品安全監(jiān)管思路,促使以政府權(quán)威管制向多元合作治理轉(zhuǎn)型[6-8],讓廣大消費(fèi)者、公眾、私人部門和非營利組織廣泛參與[9],以此降低企業(yè)生產(chǎn)銷售劣質(zhì)食品的動機(jī),激勵企業(yè)生產(chǎn)銷售更安全的食品[10-13]。

我國明確提出“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè),完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這彰顯出黨和政府要積極推動政府與社會合作共治的現(xiàn)代治理理念和行動方向,公眾將成為社會治理創(chuàng)新不可或缺的參與者和行動者。食品安全治理作為社會治理的有機(jī)組成部分,推動公眾參與不僅是食品安全治理體制建設(shè)的重要目標(biāo),也是食品安全治理機(jī)制和治理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求。然而,我國從傳統(tǒng)的自上而下的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄印⒍嘣黧w共同參與的治理模式,急需創(chuàng)新食品安全治理的公眾參與法制、體制和機(jī)制。莫于川指出新修訂的《食品安全法》為食品安全治理的公眾參與提供了制度契機(jī),而“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展為公眾參與食品安全治理提供了更有力的支持和保障[14];王輝霞從食品安全信息公開、食品安全教育、食品安全組織、公益訴訟等方面構(gòu)建了食品安全治理公眾參與的保障機(jī)制[15]。

近年來我國公眾參與食品安全治理面臨著一系列困境。首先是公眾參與的法律制度不完善[16,17]。王瑩分析了我國食品安全監(jiān)管的公眾參與現(xiàn)狀,指出我國亟待加強(qiáng)公眾參與的組織化建設(shè)和制度化保障[18];李潔瓊等闡述了發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管的公眾參與制度,指出我國首先要健全食品安全治理的公眾參與制度[19]。其次是食品安全治理公眾參與的體制和機(jī)制不健全[20]。劉文翠在調(diào)研的基礎(chǔ)上研究了我國農(nóng)村食品安全監(jiān)管中公眾參與的現(xiàn)狀及困境,指出目前急需構(gòu)建政府監(jiān)管與公眾參與的協(xié)同治理體制、完善農(nóng)村公眾的參與制度、提高農(nóng)村公眾參與的意愿和能力[21]。第三是食品安全治理公眾參與的組織化程度低、社會氛圍不濃厚、公眾參與的積極性不高[22]。徐丹認(rèn)為食品安全治理公眾參與明顯表現(xiàn)出“依賴政府型”,更多的是被動式、間接參與,公眾參與的組織化程度非常低且通常是個體參與而非團(tuán)體參與[23]。

假設(shè)上述因素是影響公眾參與食品安全治理的外因,自身參與能力不足則是影響公眾參與的內(nèi)因,如文化程度低、參與意識不高、維權(quán)意識不強(qiáng)、缺乏實際參與行動[21,24]。目前,學(xué)術(shù)界對食品安全治理的公眾參與能力研究匱乏,實踐中參與能力不足已成為制約公眾有效參與食品安全治理的內(nèi)在因素。如何提高公眾的參與能力、激發(fā)公眾參與的內(nèi)在動力,是擺在公共管理學(xué)者和實踐者面前的一大難題。

參與食品安全治理的公眾主要包括公眾個體和社會組織[15,20],而社會組織又是由單一公眾個體構(gòu)成，因此公眾個體的參與能力既決定著其能否有效參與食品安全治理,又影響著社會組織參與的能力。加強(qiáng)公眾個體參與能力建設(shè)對提高公眾參與的廣度、深度和參與的有序性、有效性均具有十分重要的意義。本研究以公眾個體為視角,分析食品安全治理公眾個體參與能力要素指標(biāo)構(gòu)成,構(gòu)建食品安全治理公眾個體參與能力要素指標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)層級結(jié)構(gòu)模型,采用網(wǎng)絡(luò)層次分析法(ANP)計算各指標(biāo)的權(quán)重,為食品安全治理公眾個體參與能力評價和建設(shè)提供支撐。

2 構(gòu)造評價指標(biāo)體系及網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)模型

2.1 構(gòu)建公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系

能力通常指人們完成一定活動所需要的本領(lǐng),體現(xiàn)在能完成某項活動或勝任某項任務(wù)所必須具備的主客觀條件,既包括完成一定活動或任務(wù)所具備的心理特征,也包括完成一定活動或任務(wù)的具體方式。傅維利等認(rèn)為能力是個體掌握的或已具備的必須保證完成相應(yīng)任務(wù)或勝任相應(yīng)活動所必備的素質(zhì)[25]。對每一位公眾個體而言,參與食品安全治理是一項具體的任務(wù)或活動,需要具備參與這項具體活動所必須的素質(zhì)或本領(lǐng)。漆國生認(rèn)為,公眾參與公共服務(wù)的能力由公眾參與公共服務(wù)的參與意識、參與技能、參與方式等構(gòu)成的系統(tǒng)能力以及公眾對公共服務(wù)的認(rèn)識程度和判斷能力[26]。由此可知,食品安全治理公眾參與能力既包括公眾個體一般的能力和基本素質(zhì),也包括參與意識、知識、技能、認(rèn)知和判斷能力。

綜上所述,主要包括:①文化素質(zhì)。主要指公眾個體的受教育程度和學(xué)習(xí)能力,體現(xiàn)在公眾個體學(xué)習(xí)食品安全治理相關(guān)知識、參與技術(shù)和技巧的能力。②參與意識。指公眾個體參與食品安全治理的態(tài)度傾向和參與愿望,以維護(hù)食品安全這一公共利益為基本職責(zé),主動行使自己的權(quán)利并承擔(dān)責(zé)任的認(rèn)識和理念。③參與知識。主要指公眾個體參與食品安全治理需要掌握的法律法規(guī)知識、食品安全知識和公眾參與知識。④參與方式。指公眾個體參與食品安全治理所需要的具體方法和手段、所使用的工具以及需要借助的媒介和平臺。⑤合作互動。指公眾個體參與食品安全治理過程中與政府、司法機(jī)關(guān)、媒體、其他個體以及社會組織的合作與互動能力。⑥信息獲取。指公眾個體參與食品安全治理過程中需要掌握的信息獲得渠道以及能及時獲得各類食品安全相關(guān)信息。本文構(gòu)建了食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系(表1)。

表1 食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系

2.2 構(gòu)造網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)模型

網(wǎng)絡(luò)層次分析法(ANP)是一種適應(yīng)復(fù)雜結(jié)構(gòu)的決策方法[27],它是在層次分析法(AHP)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來。層次分析法針對的是獨(dú)立遞階結(jié)構(gòu),即任何一個元素都隸屬于一個層次,并且只考慮上一層對下一層次元素的支配和影響,同時元素之間都是獨(dú)立的,不存在相互影響和相互依存的關(guān)系。實際上在復(fù)雜系統(tǒng)中,不但存在下層元素對上層元素的反饋影響,而且元素之間還可能存在相互支配和影響的關(guān)系,整個系統(tǒng)結(jié)構(gòu)類似一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。ANP方法是在AHP的基礎(chǔ)上為解決復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)而設(shè)計的一種科學(xué)決策方法。采用ANP方法構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)首先將系統(tǒng)元素劃分為兩大部分：第一部分是控制因素層,包括問題目標(biāo)和決策準(zhǔn)則,所有的決策準(zhǔn)則均認(rèn)為是相互獨(dú)立的,且只受目標(biāo)元素支配；第二部分是網(wǎng)絡(luò)層,它是由所有受控制層支配的元素組成,其內(nèi)部是相互影響的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

根據(jù)表1的食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)的分析表明:①6個一級指標(biāo)之間存在相互影響的關(guān)系。如文化素質(zhì)直接影響參與知識的學(xué)習(xí)、各類參與技能的提升以及食品安全相關(guān)信息的獲取;參與意識是公眾參與食品安全治理的動機(jī)和意愿的強(qiáng)烈程度,參與意識的強(qiáng)弱直接影響參與知識和技能的學(xué)習(xí)。而參與知識、參與方式、合作互動和信息獲取之間也存在相互影響關(guān)系，因此一級指標(biāo)之間不是簡單的遞階層次結(jié)構(gòu),而是復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。②每個一級指標(biāo)所轄的二級指標(biāo)不是相互獨(dú)立的,仍存在相互依存和相互影響關(guān)系,如一級指標(biāo)文化素質(zhì)所包含的教育程度和學(xué)習(xí)能力兩個指標(biāo)存在相互影響的關(guān)系,一般是受教育程度越高的人學(xué)習(xí)能力越強(qiáng),學(xué)習(xí)能力強(qiáng)反過來也影響受教育程度,但不是所有學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的人受教育程度都高,所以兩個指標(biāo)相互影響但又不能相互替代。又如一級指標(biāo)的參與意識,公眾有參與食品安全治理的意識,但不能為了一己之私而參與食品安全治理,還需要有公共利益意識、社會責(zé)任意識和維權(quán)意識,反過來公共利益意識、社會責(zé)任意識和維權(quán)意識也會影響食品安全參與意識。我們在查閱大量文獻(xiàn)資料并進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了食品安全治理公眾個體參與能力指標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)模型(圖1)。

圖1 指標(biāo)體系的網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)模型

3 計算指標(biāo)權(quán)重

由于食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)之間存在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系(圖1),因此需要采用ANP法計算各個指標(biāo)的權(quán)重。首先，在不同的決策準(zhǔn)則下將元素進(jìn)行兩兩比較,包括直接重要程度比較和間接重要程度比較。無論是直接重要性比較和間接重要性比較都需要在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上采用兩兩比較的方法進(jìn)行評判。其次，構(gòu)造判斷矩陣,進(jìn)行一致性檢驗。對通過一致性檢驗的判斷矩陣計算其特征值和特征向量,并將最大特征值所對應(yīng)的特征向量做歸一化處理后構(gòu)成權(quán)向量。第三是將所有的權(quán)向量組合在一起構(gòu)成權(quán)向量矩陣；最后，將每個一級指標(biāo)所包含二級指標(biāo)的權(quán)向量矩陣有序地組合在一起構(gòu)成超矩陣。同理，可求出一級指標(biāo)的權(quán)向量矩陣,將一級指標(biāo)的權(quán)向量矩陣和超矩陣相乘,得到加權(quán)超矩陣,用Super Decision軟件對加權(quán)超矩陣進(jìn)行求解,計算出每個二級指標(biāo)的權(quán)重。

3.1 構(gòu)建超矩陣

首先計算每個一級指標(biāo)所包含二級指標(biāo)(圖1)的權(quán)向量矩陣,然后構(gòu)造超矩陣。本文以參與意識B為例說明超矩陣的構(gòu)造過程;以控制層“食品安全治理公眾個體參與能力”為準(zhǔn)則,以“食品安全治理參與意識B1”為次準(zhǔn)則,將該一級指標(biāo)所包含的二級指標(biāo)進(jìn)行兩兩判斷,構(gòu)造判斷矩陣(表2)。

表2 以控制層為準(zhǔn)則以B1為次準(zhǔn)則構(gòu)建的判斷矩陣

對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗,CR=0.076<0.1,滿足一致性檢驗,然后計算最大特征值所對應(yīng)的特征向量并對該特征向量進(jìn)行歸一化處理,得到相應(yīng)的權(quán)重向量(0.4139、0.2021、0.1496、0.1011、0.1333)。同理,以控制層為準(zhǔn)則分別以B2、B3、B4、B5為次準(zhǔn)則構(gòu)造判斷矩陣并計算權(quán)重向量,然后將這些權(quán)重向量分別作為矩陣WB的列向量,得到權(quán)向量矩陣WB:

(1)

按照上述步驟,對6個一級指標(biāo)所包含的二級指標(biāo)以控制層“食品安全治理公眾個體參與能力”為準(zhǔn)則,分別以每個二級指標(biāo)為次準(zhǔn)則構(gòu)造判斷矩陣,可得到各個權(quán)向量矩陣W11,W12,…,W66。將這些權(quán)向量矩陣組合在一起就構(gòu)造成了超矩陣:

(2)

3.2 構(gòu)建一級指標(biāo)的權(quán)向量矩陣

按照上述步驟,對6個一級指標(biāo)以控制層“食品安全治理公眾個體參與能力”為準(zhǔn)則,分別以每個一級指標(biāo)為次準(zhǔn)則構(gòu)造判斷矩陣并計算權(quán)重,最終可得到一級指標(biāo)的權(quán)向量矩陣。

(3)

3.3 構(gòu)建加權(quán)超矩陣

將一級評價指標(biāo)的權(quán)向量矩陣(3)和超矩陣(2)相乘,就可得到加權(quán)超矩陣:

(4)

對加權(quán)超矩陣(4)用Super Decision軟件進(jìn)行求解,計算出每個二級指標(biāo)的權(quán)重。把每個一級指標(biāo)所包含二級指標(biāo)的權(quán)重相加,就可得到相應(yīng)的一級指標(biāo)的權(quán)重(表3)。

表3 食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)權(quán)重與排序

4 計算結(jié)果分析

4.1 每個一級指標(biāo)的貢獻(xiàn)

在食品安全治理公眾個體參與能力6個一級指標(biāo)中,其權(quán)重大小依次是參與方式、信息獲取、合作互動、參與意識、參與知識、文化素質(zhì)。參與方式權(quán)重最大,因為公眾參與食品安全治理首先需要掌握具體的參與方法和手段、熟悉參與工具和需要借助的平臺媒介,參與方式直接決定著公眾能否參與,也是參與能力的直接體現(xiàn)。食品安全信息獲取排第二位,因為公眾在掌握參與方式之后還要獲得相關(guān)的食品安全信息,它是公眾參與的必備條件,如只有公眾獲得食品安全立法與決策信息,才能在食品安全的立法與決策階段有效參與;只有獲取政府食品安全監(jiān)管公開信息,才能在食品安全監(jiān)管階段有效參與;只有獲得重大食品安全事件信息,才能在食品安全事件處置階段有效參與。合作互動位于第三位,因為公眾個體往往因自身的經(jīng)濟(jì)條件、時間因素、信息獲取量、專業(yè)知識和自身體力等原因而不能有效參與食品安全治理的各個方面,因此公眾個體要與政府、司法機(jī)關(guān)、媒體、社會組織和其他個體合作與互動,借助其他個體、組織、部門和機(jī)構(gòu)的力量參與食品安全治理。參與意識位于第四位,參與意識體現(xiàn)了公眾參與的動機(jī)和意愿的強(qiáng)烈程度,公眾參與食品安全治理離不開參與意識驅(qū)動。參與知識和文化素質(zhì)分別位于第五位和第六位,盡管兩個指標(biāo)的權(quán)重相較小,但這兩個指標(biāo)仍是公眾參與能力指標(biāo)體系的重要組成部分,如公眾個體的文化素質(zhì)是參與知識和技能獲得的基礎(chǔ),而參與知識又是各項參與技能得以施展的前提。

4.2 從組內(nèi)排序的角度分析

主要是:①在文化素質(zhì)所含的兩個二級指標(biāo)中,學(xué)習(xí)能力的權(quán)重明顯高于文化素質(zhì),這較符合實際,歸因于食品種類繁多，從農(nóng)田到餐桌鏈條長、環(huán)節(jié)多、涉及面廣。此外，為了加強(qiáng)食品安全治理,相關(guān)法律法規(guī)會不斷修訂完善、新的法律法規(guī)也會不斷出臺,這都要求公眾個體必須具備較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力,不斷學(xué)習(xí)食品安全知識及其相關(guān)的法律法規(guī)知識,不斷掌握各項參與技能。②在參與意識中,食品安全治理參與意識排第一。公眾個體首先要有食品安全治理的參與意愿;其次是公眾個體要具備維權(quán)意識和公共利益意識,這是因為公眾參與的目的就是要維護(hù)公共權(quán)益和自身的合法權(quán)益;第三是社會責(zé)任意識和民主意識。即公眾個體在參與過程中要承擔(dān)社會責(zé)任,同時還要尊重其他參與主體。③在參與知識中,公眾參與知識的權(quán)重最大,依次是與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)知識和食品安全知識,歸因于食品安全是公共事物的一個類型,且有其自身的特殊性,因此公眾參與食品安全治理必須具備公共事務(wù)的參與知識,同時還要掌握一定的專業(yè)知識,包括食品安全相關(guān)的法律法規(guī)知識和食品安全知識,才能做到有效與依法參與。④從參與方式看,參與方法權(quán)重最大,其次是參與手段、參與工具和借助社會組織參與,表明公眾個體參與食品安全治理首先要選擇合適的參與方法和參與手段并使用正確的參與工具;當(dāng)個體財力、精力等有限時需要借助外界力量參與;第三還需利用各類平臺和媒介參與食品安全治理。⑤從合作互動看,與政府合作互動的權(quán)重最大。公眾個體首先要具備與政府的合作互動能力,因為政府在食品安全治理中起主導(dǎo)作用,各參與主體是在政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下參與;其次是與司法機(jī)關(guān)的合作互動能力,歸因于維權(quán)訴訟是維護(hù)消費(fèi)者利益的重要途徑;第三公眾還要與其他個體、社會組織和新聞媒體合作互動,以利于節(jié)約成本,提高參與效率和效果。⑥在信息獲取中,信息獲得渠道的權(quán)重最大。首先,只有渠道暢通,公眾個體才能獲得必要的食品安全相關(guān)信息并及時參與;其次是食品安全質(zhì)量信息和政府食品安全監(jiān)管信息,食品安全質(zhì)量以及政府對食品安全監(jiān)管情況受到每一位普通消費(fèi)者關(guān)注,同時這兩個因素也是公眾參與食品安全治理重要方面;第三是食品安全事件信息、食品安全企業(yè)相關(guān)信息和食品安全立法與決策信息。

4.3 從總排序的角度分析

在所有二級指標(biāo)的總排序中,參與方法、參與手段、參與工具、政府合作互動和借助社會組織參與位于前五位,其中參與方法權(quán)重最大,參與手段次之,其他三個指標(biāo)的權(quán)重比較接近。二級指標(biāo)的總體排序也比較符合實際,因為公眾個體參與食品安全治理首先要掌握具體的參與方法、參與手段和參與工具,才能真正參與食品安全的各項治理工作。政府是食品安全治理的主體,公眾個體、社會組織以及其他部門和機(jī)構(gòu)等都是在政府的主導(dǎo)下參與食品安全治理,因此公眾個體除了掌握具體的參與方法、手段和工具之外,還要具備與政府合作互動的能力。由于社會的復(fù)雜性和經(jīng)濟(jì)利益的交織性,每一位消費(fèi)者個體都可能處于弱勢地位,因此公眾個體要具備借助社會組織參與的能力,達(dá)到自己的參與目的。

民主意識、食品企業(yè)的相關(guān)信息、教育程度、食品安全立法與決策信息的權(quán)重位于后四位。盡管這些指標(biāo)的權(quán)重相對較小,但它們也是整個指標(biāo)體系中不可或缺的組成部分。如食品安全立法與決策信息權(quán)重最小,這緣于食品安全立法與決策不常發(fā)生,公眾參與食品安全治理主要集中在食品安全監(jiān)管階段和食品安全事件的處置階段,但食品安全立法與決策決定著政策走向,直接涉及每一位消費(fèi)者的利益,因此食品安全立法與決策信息的獲取能力仍是公眾參與能力的重要組成部分。

5 結(jié)論與建議

本研究構(gòu)建了食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系并計算了指標(biāo)權(quán)重,主要結(jié)論為:①從文化素質(zhì)、參與意識、參與知識、參與方式、合作互動、信息獲取6個方面構(gòu)建了食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系,并進(jìn)一步劃分為25個二級指標(biāo);②構(gòu)建了食品安全治理公眾個體參與能力評價指標(biāo)體系的網(wǎng)絡(luò)層次結(jié)構(gòu)模型;③采用網(wǎng)絡(luò)層析分析法(ANP)計算了各個指標(biāo)的權(quán)重;④闡明了食品安全治理公眾參與能力評價指標(biāo)體系的每個一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的相對貢獻(xiàn)。

本文建議有針對性的提高食品安全治理公眾個體的參與能力:①在食品安全治理公眾個體參與能力的一級指標(biāo)體系中,公眾參與意識對其他指標(biāo)具有影響和支配作用,因此可采用電視公益節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端、報紙、社區(qū)宣傳欄等媒介,大力宣傳食品安全案例,突出食品安全的危害性,讓食品安全問題深入人心,提高每一位消費(fèi)者的參與意愿和參與動機(jī)。②通過培訓(xùn)和宣傳教育等方式,提高公眾的參與技能,讓公眾了解食品安全治理的法律法規(guī)和政策,掌握食品安全治理的具體參與方式,做到依法、有效、有序參與。③增加食品安全相關(guān)信息的透明度,保障公眾食品安全信息的知情權(quán)。通過各種渠道發(fā)布食品安全相關(guān)信息,使公眾能輕松快捷地獲得食品安全相關(guān)信息,提高食品安全治理的公眾參與效率、減低公眾參與的成本,有利于提高公眾參與的積極性。④營造良好的社會參與環(huán)境。首先是構(gòu)造良好的社會參與氛圍,提高食品安全治理公眾參與的認(rèn)同感和責(zé)任感,激發(fā)公眾參與的熱情和積極性;其次是培育公民社會,促使每一位公眾個體能與政府、媒體、司法機(jī)關(guān)、社會組織、其他公眾個體合作,提高公眾參與食品安全治理的效率、效果和效能。