黎明琳

[摘 要]業(yè)委會治理是當(dāng)前城市社區(qū)治理中的難點問題，也是關(guān)系百姓切身利益的重要民生問題，上海市黃浦區(qū)半淞園路街道堅持以黨建創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)治理創(chuàng)新，探索形成了一條“堅持黨建引領(lǐng)、業(yè)主有序參與、依法依規(guī)依約”的三位一體的業(yè)委會“融合式自治”新模式，為有效破解業(yè)委會治理難題提供了借鑒。

[關(guān)鍵詞]黨建；業(yè)委會；融合式自治

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）10-0050-04

改革開放40年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型，城市社區(qū)治理的主體、客體以及環(huán)境等因素發(fā)生了深刻變化，社區(qū)日益成為社會成員的集聚點、社會需求的交匯點、國家現(xiàn)代治理的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。黨的十九大報告提出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。

城市住宅小區(qū)構(gòu)成了現(xiàn)代城市的重要基礎(chǔ)單元，小區(qū)和諧則社區(qū)和諧，社區(qū)和諧則社會和諧。2014年3月5日，習(xí)近平總書記在全國兩會上參加上海代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：“社會治理核心在人，重點在城鄉(xiāng)社區(qū)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。”因此，必須深入貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，高度重視社區(qū)治理工作，將社區(qū)治理放在城市現(xiàn)代治理體系的全局高度來考慮和推進(jìn)，抓住業(yè)委會建設(shè)這個社區(qū)治理的“牛鼻子”，以增強(qiáng)業(yè)主獲得感為宗旨，努力形成共建共治共享的社區(qū)治理新格局。

業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)多年來一直是社區(qū)治理的痛點和難點，上海市黃浦區(qū)半淞園路街道近年來積極開展業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)的創(chuàng)新實踐，探索形成了一條“堅持黨建引領(lǐng)、業(yè)主有序參與、依法依規(guī)依約”的“融合式自治”新模式，有效破解了業(yè)委會運行難題，為城市社區(qū)治理現(xiàn)代化提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

一、問題的提出

半淞園路街道位于上海市黃浦區(qū)的東南角，東、南兩面環(huán)黃浦江，面積2.87平方公里，常住人口8.8萬，是中心城區(qū)典型的居住型社區(qū)?，F(xiàn)有住宅小區(qū)97個， 住宅成套率達(dá)90%；已建業(yè)委會92個，業(yè)委會組建率達(dá)95%；業(yè)委會成員中黨員240名，占48%。以耀江居民區(qū)為例，該居民區(qū)是半淞園路街道內(nèi)小區(qū)數(shù)量最多的居民區(qū)，共有10個商品房小區(qū)、3115戶居民，其中既有新開盤的商品房小區(qū)，也有房齡20多年以上的售后公房。但近年來小區(qū)治理問題逐漸成為街道社區(qū)治理中的短板，直接影響居民的日常生活和社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

存在的主要問題：一是部分小區(qū)居民不文明現(xiàn)象嚴(yán)重。有的小區(qū)亂停車現(xiàn)象突出；有的存在高空拋物現(xiàn)象；有的小區(qū)不文明養(yǎng)寵物問題嚴(yán)重。二是有的小區(qū)群租問題一直無法根治。群租問題不僅影響相鄰居民的正常生活，更存在諸多的安全隱患。三是小區(qū)業(yè)委會不規(guī)范運行問題突出。有的小區(qū)業(yè)委會多年無法成立；有的小區(qū)業(yè)委會一直難以正常運轉(zhuǎn)。

如何從制度上徹底解決小區(qū)治理難問題，讓社區(qū)群眾擁有一個和諧宜居的家園，成為近年來半淞園街道黨工委亟待破解的難題。

二、半淞園路街道“融合式自治”的創(chuàng)新實踐

為了回應(yīng)社區(qū)群眾的迫切呼聲，從根本上破解長期以來的小區(qū)治理難題，從2012年開始，上海市黃浦區(qū)半淞園路街道黨工委深入貫徹市委、區(qū)委關(guān)于“創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”的工作要求，圍繞加強(qiáng)社區(qū)治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的工作目標(biāo)，以加強(qiáng)業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)為切入口，大膽開展業(yè)委會治理創(chuàng)新的探索和實踐。2012年10月，探索設(shè)立了第一個“業(yè)委會黨的工作小組”；2017年4月，出臺了上海首個耀江版《住戶守則》；2017年6月，開展了首次“業(yè)委會法治評估”等等。通過5年多的探索實踐，半淞園路街道逐步形成了“堅持黨建引領(lǐng)、業(yè)主有序參與、依法依規(guī)依約”的業(yè)委會“融合式自治”新模式。

（一）探索社區(qū)黨建新載體，堅持以黨建引領(lǐng)業(yè)主自治。街道黨工委積極探索創(chuàng)新住宅小區(qū)綜合治理體制，堅持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮黨建在業(yè)委會運行中的重要作用。一是完善了住宅小區(qū)綜合治理構(gòu)架。建立“1+3”住宅小區(qū)綜合治理構(gòu)架，“1”即居民區(qū)黨總支牽頭召集居民區(qū)綜合治理聯(lián)席會議，并將其作為議事決策層；“3”即黨的工作小組、業(yè)委會主任聯(lián)誼會、物業(yè)經(jīng)理聯(lián)誼會三個平臺，三者既獨立運轉(zhuǎn)、各司其職，又相互支撐、協(xié)同配合。二是組建了業(yè)委會黨的工作小組。業(yè)委會黨的工作小組分“內(nèi)生式”和“派駐式”兩種模式?！皟?nèi)生式”即依托業(yè)委會成員中的黨員組成黨的工作小組；“派駐式”即居民區(qū)黨總支遴選有公信力、號召力、熱心參與社區(qū)事務(wù)的黨員，組成黨的工作小組派駐到各業(yè)委會。黨的工作小組是社區(qū)黨員亮明身份、主動作為、發(fā)揮先鋒模范作用的有效平臺，是基層黨組織監(jiān)督、指導(dǎo)業(yè)委會工作的重要載體，發(fā)揮了智囊團(tuán)、潤滑劑、后援團(tuán)的重要作用。三是指導(dǎo)業(yè)委會規(guī)范運行。一方面，街道黨工委加強(qiáng)對業(yè)委會換屆選舉的指導(dǎo)監(jiān)督，確保了業(yè)主委員會依法依規(guī)，通過選舉產(chǎn)生。另一方面，街道黨工委指導(dǎo)制定《業(yè)主委員會換屆改選工作流程指南》和《業(yè)委會規(guī)范運作工作指南》等業(yè)委會工作規(guī)范，并通過委托半淞園自治家園理事會開展業(yè)委會法治評估等方式，有力地引領(lǐng)和促進(jìn)業(yè)委會的依法依規(guī)依約運行。

（二）搭建自治新平臺，促進(jìn)業(yè)主有序參與。街道黨工委積極搭建自治平臺，促進(jìn)業(yè)主有序參與，在業(yè)委會主任聯(lián)誼會的基礎(chǔ)上，成立“半淞園路街道業(yè)委會聯(lián)合會”，促進(jìn)業(yè)委會發(fā)揮主體自治功能。一是為業(yè)委會開展工作提供專業(yè)服務(wù)。業(yè)委會聯(lián)合會定期組織會員學(xué)法規(guī)、學(xué)政策，圍繞業(yè)委會如何開展工作、如何處理好多層面關(guān)系及物業(yè)管理相關(guān)法律法規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，拓寬業(yè)委會的工作思路。同時，聯(lián)合會還為業(yè)委會提供各類專業(yè)技術(shù)支撐，增強(qiáng)業(yè)委會的工作能力。二是為業(yè)委會破解難題進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)。針對各小區(qū)普遍存在的共性問題，聯(lián)合會通過召集小區(qū)業(yè)委會、物業(yè)公司、業(yè)主，召開討論會、聽證會、協(xié)調(diào)會等形式，廣泛聽取民意、集中民智，合力研究解決廣大業(yè)主關(guān)心的問題。三是為住宅小區(qū)建設(shè)凝聚各方力量。業(yè)委會聯(lián)合會目前共有單位會員70個，下設(shè)11個居民區(qū)分會（理事單位），由理事會負(fù)責(zé)日常工作。通過組織聯(lián)合，凝聚各會員力量，充分發(fā)動各小區(qū)業(yè)委會及業(yè)主的資源、智慧和力量，推動社區(qū)的共建共治共享。

（三）堅持法治思維，推進(jìn)依法依規(guī)依約自治。針對業(yè)委會“不作為”“亂作為”“難作為”等難題，街道黨工委堅持運用法治思維和方式，著力推進(jìn)業(yè)委會依法依規(guī)依約運行。一是“實務(wù)培訓(xùn)”配套“治家講壇”，提升規(guī)范運行意識。堅持業(yè)委會定期培訓(xùn)制度和新任業(yè)委會成員上崗談話制度，將業(yè)委會規(guī)范化運行的培訓(xùn)納入“社區(qū)當(dāng)家人”培訓(xùn)計劃，與各居民區(qū)書記、居委會主任同步參加相關(guān)培訓(xùn)。圍繞業(yè)委會換屆及委員增補(bǔ)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘、維修資金及公共收益的使用管理等內(nèi)容開展“治家講壇”，提高了業(yè)委會成員的規(guī)范意識和業(yè)務(wù)能力。二是“顧問團(tuán)”配套“專業(yè)律師”，提供全面法律服務(wù)。建立由行政、法律、物業(yè)、社區(qū)管理等各領(lǐng)域?qū)＜医M成的業(yè)委會顧問團(tuán)，為住宅小區(qū)綜合治理重大事宜提供政策法規(guī)咨詢、疑難問題研究、矛盾糾紛調(diào)處、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，幫助業(yè)委會解決運行中的各類疑難雜癥。2017年開始，街道又與3家律師事務(wù)所簽訂協(xié)議，指定專業(yè)律師擔(dān)任業(yè)委會聯(lián)合會居民區(qū)分會律師顧問，幫助業(yè)委會開展培訓(xùn)、化解矛盾、提供法律咨詢等全面法律服務(wù)，推動社區(qū)依法治理工作的進(jìn)一步深化。三是《操作指引》配套《住戶守則》，完善“依法依規(guī)依約”制度體系。一方面，為了增強(qiáng)業(yè)委會規(guī)范化運行的操作便利化，街道編撰了《業(yè)主委員會換屆改選工作流程指南》和《業(yè)委會規(guī)范運作工作指南》，進(jìn)一步規(guī)范業(yè)委會的工作制度，為業(yè)委會依法依規(guī)運行提供方便實用的指導(dǎo)手冊。另一方面，針對小區(qū)寵物飼養(yǎng)、車輛行駛與停放等多發(fā)問題，指導(dǎo)出臺了《住戶守則》，形成了全面、詳實、可行、有效的自治規(guī)約范本，讓小區(qū)住戶有更加清晰的行為指引。尤其是對違規(guī)行為實行創(chuàng)新性的分級制裁措施，如對于違反車輛行駛和停放規(guī)定的，業(yè)委會和物業(yè)公司可以要求相關(guān)責(zé)任人限期改正，從而有效提升了守則的剛性約束和實效性，使《住戶守則》成為“小區(qū)憲法”，有效杜絕了小區(qū)不文明行為的發(fā)生。四是“法治評估”配套“引導(dǎo)資金”，變事后被動化解為事前主動引導(dǎo)。街道制定出臺了《半淞園路街道業(yè)委會法治評估辦法》，構(gòu)建了上海市首個“業(yè)委會法治評估體系”。委托“半淞園治理家園服務(wù)站”實施首次法治評估，邀請律師、業(yè)委會聯(lián)合會理事等組成4個評估小組，對92個業(yè)委會開展全面體檢，并對參評業(yè)委會逐個出具“法治建議書”，對癥下藥。出臺《半淞園路街道業(yè)委會引導(dǎo)資金使用和管理辦法（試行）》，凡是被評選為年度的“星級業(yè)委會”，可以以項目形式向街道申報資金扶持，正向激勵進(jìn)一步增強(qiáng)了法治評估的引導(dǎo)功能。

半淞園路街道業(yè)委會“融合式自治”新模式實施以來，一些長期困擾小區(qū)建設(shè)的難題得到了徹底解決。街道轄區(qū)內(nèi)的小區(qū)物業(yè)矛盾糾紛大幅下降，廣大小區(qū)業(yè)主的滿意度和幸福感顯著提升。由于成效顯著，半淞園路街道業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)的創(chuàng)新實踐受到了社會各界的廣泛好評。2017年4月25日，《解放日報》、新華網(wǎng)以“耀江居民區(qū)《住戶守則》 居民公約‘新樣板”為題進(jìn)行了報道；2018年2月23日，《解放日報》、中國新聞網(wǎng)又以“業(yè)委會評星級，可申請項目引導(dǎo)資金”為題對半淞園路街道開展業(yè)委會法治評估進(jìn)行了專題報道。半淞園路街道耀江社區(qū)《住戶守則》還被評為“2017中國（上海）社會治理創(chuàng)新實踐十大案例”。

三、半淞園路街道“融合式自治”模式的啟示與思考

上海市黃浦區(qū)半淞園路街道業(yè)委會“融合式自治”的新模式，將“黨建引領(lǐng)”“業(yè)主當(dāng)家”和“依法自治”融合在一起，實行綜合治理，在社區(qū)治理中充分體現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國”的有機(jī)統(tǒng)一，跳出了傳統(tǒng)的社區(qū)治理思路，不僅強(qiáng)化了基層黨組織對業(yè)委會工作的領(lǐng)導(dǎo)，提升了業(yè)委會的法治化運行水平，更增強(qiáng)了業(yè)委會主體的自治功能，探索出一條社區(qū)治理新路徑，為新時代住宅小區(qū)業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)提供了啟示與借鑒。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)的根本保障。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”只有加強(qiáng)黨對業(yè)委會建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能確保業(yè)委會運行不走樣、不變形，才能確保業(yè)主自治既生氣勃勃，又井然有序。要健全社區(qū)黨建工作運行體制和機(jī)制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，在業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)中不斷提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、凝聚力和影響力，使黨組織成為業(yè)委會工作中的“主心骨”“引路人”和“智囊團(tuán)”。要通過加強(qiáng)黨總支牽頭引領(lǐng)，創(chuàng)新黨建載體，建立如“內(nèi)生式”與“派駐式”的“業(yè)委會黨的工作小組”等黨的組織，將黨組織向業(yè)委會有效延伸，從而實現(xiàn)業(yè)委會黨的組織全覆蓋，進(jìn)一步發(fā)揮黨組織在業(yè)委會日常工作中的引領(lǐng)作用。要積極發(fā)揮社區(qū)黨員的戰(zhàn)斗堡壘作用，在業(yè)委會換屆選舉時，積極推薦那些熱心服務(wù)群眾、工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、群眾威信高的社區(qū)在職黨員、離退休黨員作為業(yè)委會委員候選人，鼓勵、支持他們進(jìn)入業(yè)委會為社區(qū)居民服務(wù)。同時積極引導(dǎo)社區(qū)的黨員業(yè)主們參與小區(qū)管理，為小區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策，支持協(xié)助業(yè)委會化解小區(qū)的各類問題，為業(yè)委會工作提供堅強(qiáng)有力的隊伍支撐和人才保障。

（二）依法規(guī)范運行是業(yè)委會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，是社會治理的基礎(chǔ)性保障，也是社區(qū)治理能否成功的關(guān)鍵所在。一要牢固樹立業(yè)委會法治化的理念。業(yè)委會雖然是業(yè)主大會選舉出來，代表廣大業(yè)主行使物業(yè)管理權(quán)力的，但這種權(quán)力同樣需要受到《物權(quán)法》等國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范和制約，業(yè)委會運行不能隨心所欲。與此同時，街道等相關(guān)政府部門對業(yè)委會的運行負(fù)有指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)。因此，必須牢固樹立業(yè)委會法治化的理念，堅持運用法治思維和法治方式來規(guī)范業(yè)委會運行。二要增加對業(yè)委會工作的公共法律服務(wù)供給。目前國內(nèi)絕大多數(shù)的小區(qū)業(yè)委會成員缺乏法律專業(yè)素養(yǎng)，又缺少購買法律服務(wù)的資金來源。這就要求政府部門要將業(yè)委會法律服務(wù)納入政府公共法律服務(wù)供給范圍，通過政府購買服務(wù)等方式聘請律師為業(yè)委會提供包括法律咨詢、知識培訓(xùn)、業(yè)委會運行指導(dǎo)、社區(qū)糾紛調(diào)解等多方面的法律服務(wù)，為業(yè)委會依法運行提供法治支撐和保障。三要強(qiáng)化對業(yè)委會依法運行的引導(dǎo)與監(jiān)督。業(yè)委會工作大都是沒有任何勞動報酬的志愿性工作，廣大業(yè)主又缺乏參與和監(jiān)督的意識和能力。面對各種利益誘惑，業(yè)委會容易出現(xiàn)違反物業(yè)管理法律法規(guī)、損害全體業(yè)主利益的問題。因此，必須加強(qiáng)對業(yè)委會規(guī)范運行的引導(dǎo)與監(jiān)督，創(chuàng)新法治方式，采取諸如“法治評估”等方式，考察業(yè)委會在日常運行中是否存在違法違規(guī)現(xiàn)象，提出改進(jìn)完善的意見建議，以引導(dǎo)、提升業(yè)委會依法運行管理的水平。

（三）推動業(yè)主有序參與是業(yè)委會規(guī)范化建設(shè)的重要基石。人民民主是社會主義的生命，民主的樸實真諦就是“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。規(guī)范業(yè)委會運行的根本動力就在于激發(fā)業(yè)主自治活力，讓廣大業(yè)主都積極參與到小區(qū)建設(shè)中來。要積極挖掘業(yè)主自治骨干。發(fā)動物業(yè)小區(qū)內(nèi)有各種才能和專業(yè)特長的“能人”積極參與到和諧家園的建設(shè)中來，在參與小區(qū)治理過程中產(chǎn)生“被重視”“被需要”的價值感、榮譽(yù)感和成就感，從而逐漸成為共建家園“共同體”中的一員，增強(qiáng)小區(qū)建設(shè)的內(nèi)生動力。另一方面要積極搭建業(yè)主自治平臺，引導(dǎo)成立諸如“業(yè)委會聯(lián)合會”這樣的行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性的自治團(tuán)體，倡導(dǎo)和組織各業(yè)委會實行自我服務(wù)、自我管理、自我教育和自我監(jiān)督，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)各業(yè)委會之間的業(yè)務(wù)交流、合作，促進(jìn)業(yè)委會整個領(lǐng)域的行業(yè)自律和依法運行，從而充分發(fā)揮業(yè)主主體的自治功能。

作者系上海市黃浦區(qū)委黨校公共管理教研室主任、副教授

責(zé)任編輯：沈 潔