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摘 要：我國已進(jìn)入全面建成小康社會的決勝階段和脫貧攻堅(jiān)沖刺之際。但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題突出，成為制約貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作的深層次原因。而扶貧開發(fā)作為我國一項(xiàng)長期任務(wù)，更需要以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為指導(dǎo)，因人因地施策，制定差異化的扶貧目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。為此，要加強(qiáng)扶貧開發(fā)中的硬件和軟件建設(shè)，一方面加強(qiáng)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)自生能力建設(shè)，另一方面更要提高貧困人口的自我發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)；反貧困；貧困地區(qū)

中圖分類號：F126 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）05-0038-07

一、引 言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧脫貧作為全面建成小康社會的重要標(biāo)志性指標(biāo)，加大了扶貧脫貧開發(fā)力度，貧困人口逐年減少，貧困發(fā)生率也持續(xù)下降，成就舉世矚目。但是，全國目前仍然存在龐大的貧困人口規(guī)模，而這些貧困人口的分布又呈現(xiàn)出明顯的地緣性特征，包括革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特困地區(qū)，以及“三區(qū)三州”（西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）。這些地區(qū)自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展滯后問題沒有得到根本性改變，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種不平衡發(fā)展，主要體現(xiàn)在區(qū)際發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、群體發(fā)展不平衡，而區(qū)際發(fā)展不平衡與群體發(fā)展不平衡是產(chǎn)生連片特困地區(qū)的主要根源之一。

追溯我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的歷史，從最初的以公平為導(dǎo)向、內(nèi)地優(yōu)先的生產(chǎn)力均衡布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕蕿閷?dǎo)向、東部優(yōu)先的區(qū)域非均衡發(fā)展，這雖然充分發(fā)揮了東部沿海地區(qū)的特長優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了東部地區(qū)的率先發(fā)展，進(jìn)一步改善了人民的生活水平，顯著增強(qiáng)了我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但同時也帶來了區(qū)域發(fā)展的失衡，拉大了區(qū)際之間的差距。黨的十九大報告提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并對區(qū)域發(fā)展作出了新部署。隨后在2017年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，又提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三大目標(biāo)：“要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)”。從這一視角思考反貧困，一方面要完善“硬件”基礎(chǔ)，貧困地區(qū)應(yīng)該根據(jù)其主體功能定位的不同，在空間差異中找尋適宜的發(fā)展優(yōu)勢，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；另一方面要提升“軟件”實(shí)力，切實(shí)有效地增強(qiáng)貧困人口的自我發(fā)展能力。

如上述所言，持續(xù)推進(jìn)扶貧脫貧開發(fā)工作，離不開不同地區(qū)制定適合于本地的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)不同地區(qū)導(dǎo)致貧困的不同機(jī)理，制定差異化的扶貧目標(biāo)和戰(zhàn)略重點(diǎn)。而這種差異化扶貧政策的核心正符合當(dāng)下扶貧的重點(diǎn)，也就是“精準(zhǔn)扶貧”，要堅(jiān)持因人因地施策。也就是說，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧致富是完全契合的，故當(dāng)前扶貧的戰(zhàn)略取向是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域精準(zhǔn)扶貧和個體精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)統(tǒng)一，[1]（P136）既要面向基層，精準(zhǔn)到戶到人，更重要的是要著眼于我國貧困地區(qū)發(fā)展條件的差異性，實(shí)現(xiàn)不同空間尺度的區(qū)域精準(zhǔn)扶貧。[2]（P1）

二、區(qū)域視角下的貧困現(xiàn)狀與減貧情況

首先要明確貧困地區(qū)的分布情況、歷史原因和貧困現(xiàn)狀，才能進(jìn)一步探尋區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與反貧困措施的耦合性。

（一）區(qū)域性貧困與導(dǎo)致貧困的主要原因

區(qū)域性貧困是目前我國貧困問題的一大特征。1985年，國家確定了18個集中連片特困地區(qū)，包括東部的沂蒙山區(qū)、閩西南和閩東北地區(qū)，中部的努魯爾虎山區(qū)、太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)、武陵山區(qū)、大別山區(qū)、井岡山區(qū)和贛南地區(qū)，西部定西干旱山區(qū)、西海固地區(qū)等。[3]（P76）但當(dāng)時全國的貧困問題還比較普遍，所以并沒有作為扶貧工作的主要重心。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，當(dāng)年的貧困地區(qū)很多已經(jīng)煥然一新。目前，我國的貧困地區(qū)，主要包括集中連片特困地區(qū)和片區(qū)外的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，覆蓋全國22個省（自治區(qū)、直轄市）832個縣，11 775個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中14個集中連片特困地區(qū)共覆蓋680個縣，包含440個國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣；國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣共計(jì)592個，其中中部地區(qū)217個，西部地區(qū)375個。2015年，貧困地區(qū)的行政區(qū)劃面積約占全國行政區(qū)劃總面積的48%，戶籍人口數(shù)占全國總?cè)丝诘?2.2%。[4]（P36）2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村貧困人口在300萬以上的省份是云南和貴州（圖1），連片特困地區(qū)中農(nóng)村貧困人口在300萬以上的片區(qū)是滇黔桂石漠化區(qū)（圖2），涉及廣西、貴州、云南三?。▍^(qū)）的15個地（市、州）、91個縣（區(qū)、市），是少數(shù)民族人口最多、所轄縣數(shù)最多、民族自治縣最多的片區(qū)。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室《2017中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》

目前，貧困人口主要集中分布在生態(tài)條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施不健全和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)育落后等地區(qū)。導(dǎo)致這些地區(qū)貧困的主要因素有：一、地理位置偏遠(yuǎn)，生產(chǎn)生活條件落后，交通不暢，通信落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位且成本很高；二、自然條件復(fù)雜，氣候條件不佳，缺乏能滿足自我發(fā)展的資源；三、教育文化水平滯后，人力資本水平低下，思想觀念保守，容易形成落后的惡性循環(huán)；四、基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)不足，公共保障資源分布不均。其他還有很多因素，比如我國曾經(jīng)實(shí)行的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的歷史因素等。

以連片特困地區(qū)為例，多是自然環(huán)境脆弱的山區(qū)、省際交界的邊緣和少數(shù)民族聚居區(qū)，這些地區(qū)遠(yuǎn)離省域經(jīng)濟(jì)增長極，交通落后，城市規(guī)模小，城鎮(zhèn)化滯后，基礎(chǔ)公共服務(wù)薄弱，存在內(nèi)生發(fā)展動力不足的問題。雖然改革開放以來，中國大多數(shù)農(nóng)村憑借自身優(yōu)勢發(fā)展起來，但這些地區(qū)由于存在資源性貧困（自然資源匱乏或不能開發(fā)利用）、生產(chǎn)性貧困（生產(chǎn)實(shí)踐活動效率低下）、主體性貧困（勞動主體的知識文化素養(yǎng)不高，發(fā)展能力不強(qiáng)等）和政策性貧困（政府制定具有傾向性的政策），逐漸拉大了與其他地區(qū)的差距。[5]（P18）

（二）貧困地區(qū)減貧現(xiàn)狀

繼《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》出臺以后，各地各部門相繼完善旨在推動集中連片區(qū)扶貧的支持政策及措施，如交通運(yùn)輸部發(fā)布《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011—2020年）》，投資5100多億元用于扶貧交通；2012年，原國土資源部出臺《支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)若干意見》，針對680個貧困地區(qū)提出18項(xiàng)具體扶貧措施，實(shí)行差別化的國土資源管理政策等。在此期間，我國貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得輝煌成就。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局縣（市）社會經(jīng)濟(jì)基本情況統(tǒng)計(jì)，2015年貧困地區(qū)和14個集中連片特困地區(qū)的生產(chǎn)總值分別占全國GDP的8.1%和6.1%。黨的十八大以來，貧困地區(qū)的減貧規(guī)模占全國農(nóng)村減貧總規(guī)模的60%。貧困地區(qū)和連片特困地區(qū)的減貧速度和農(nóng)村居民收入增速進(jìn)步顯著（圖3、圖4），且均快于全國農(nóng)村平均水平。2012年到2016年，農(nóng)村貧困人口四年累計(jì)下降3385萬人，連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困人口累計(jì)減少2885萬人。2016年，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8452元，實(shí)際比上年增長8.4%，實(shí)際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.2個百分點(diǎn)；14個集中連片特困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8348元，實(shí)際比上年增長8.9%，實(shí)際增速比全國農(nóng)村平均水平高2.7個百分點(diǎn)。雖然目前貧困地區(qū)和集中連片特困地區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率仍然高于全國農(nóng)村平均水平，但相對差距在不斷縮小。

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室《2017中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》

此外，中央和地方政府持續(xù)加大扶貧投入力度。中國的扶貧資金，目前以中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為主體，加之中國政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的扶貧資金及外資扶貧等。其中，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金又包括財(cái)政發(fā)展資金、以工代賑資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和少數(shù)民族發(fā)展資金。2016年，貧困地區(qū)縣級扶貧投資總額達(dá)2958.6億元，比上年增長55.5%，其中中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金627.6億元，比上年增長42.5%。這些資金主要投入到易地扶貧搬遷、村通公路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)、農(nóng)村危房改造等項(xiàng)目，使得農(nóng)村危房改造得以加快，易地搬遷大規(guī)模實(shí)施，貧困地區(qū)農(nóng)村居民住房及生活條件得到明顯提升。再則，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平也得到了提高，道路通達(dá)情況和通信設(shè)施狀況持續(xù)改善，“四通”覆蓋面不斷擴(kuò)大，貧困人口的受教育情況和當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件也得到明顯改善。

三、扶貧政策的歷史與面臨的挑戰(zhàn)

改革開放之后，我國政府開始大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)。回顧我國的扶貧歷程，了解相關(guān)扶貧政策的歷史演進(jìn)，明晰尚待解決的問題和挑戰(zhàn)，有助于進(jìn)一步完善扶貧機(jī)制與內(nèi)涵。

（一）扶貧政策的歷史演進(jìn)

在20世紀(jì)70年代末的改革開放以前，中國農(nóng)村社會的貧困問題突出，貧困人口絕大多數(shù)集中在農(nóng)村。自1978年開始，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，農(nóng)村地區(qū)率先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，有效緩解了農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。在1978—1985年期間，貧困人口從2.5億減少到1.25億，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龔?0.7%減少到14.8%，農(nóng)民人均純收入增長了2.6倍。[6]可以說，這一時期的減貧成效主要是建立在體制改革的基礎(chǔ)上，采取救濟(jì)式扶貧，以資金、物資直接輸入的方式，向貧困地區(qū)貧困人群“輸血”。盡管在此期間的扶貧工作大大緩解了我國農(nóng)村地區(qū)貧困程度，但滋生了貧困地區(qū)“等、靠、要”的依賴思想，沒有從根本上解決我國的貧困問題。1986年，我國設(shè)立“國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在全國范圍內(nèi)開展有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動，瞄準(zhǔn)區(qū)域扶貧，由傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，同時第一次制定了國定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)，即1985年年人均收入低于150元的縣，少數(shù)民族自治縣和革命老區(qū)縣適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)。但由于不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，依靠直觀印象的評判使得貧困戶的甄別缺乏客觀性。

1994年，標(biāo)志著我國扶貧開發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)階段的《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺實(shí)施，明確提出“集中人力、物力、財(cái)力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并且將扶貧投入主要圍繞592個國定貧困縣進(jìn)行。這是新中國歷史上第一個有明確目標(biāo)、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。在此之后，至2000年底，全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口已經(jīng)降至3209萬，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。[7]（P8）

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》的頒布，在鞏固八七扶貧成果的同時，明確了新的工作目標(biāo)，即解決剩余3000多萬絕對貧困人口的溫飽問題和6000多萬低收入人口的穩(wěn)定脫貧。此時扶貧政策目標(biāo)調(diào)整到村級，把確定的14.8萬個貧困村作為工作重點(diǎn)，實(shí)施“整村推進(jìn)”，扶貧資源自此下沉，進(jìn)村入戶。十年來，扶貧的財(cái)政投入從2001年的127.5億元增加到2010年的349.3億元，年均增長11.9%，累計(jì)投入2043.8億元1。2000年到2008年，以絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)測量，農(nóng)村絕對貧困人口規(guī)模，從3209萬人下降到1004萬人；以低收入標(biāo)準(zhǔn)測算，貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年2688萬人，[8]（P11）可以看出無論選擇哪種標(biāo)準(zhǔn)，該時期減貧工作取得的成果都是十分顯著的。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》首次提出了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三位一體的大扶貧格局。其中專項(xiàng)扶貧，以國家安排的財(cái)政專項(xiàng)資金為支撐，促進(jìn)易地扶貧搬遷、整村推進(jìn)、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧等方面的工程建設(shè)；行業(yè)扶貧，則以各行業(yè)部門為主體，明確各部門工作要點(diǎn)，從而開展特色產(chǎn)業(yè)、科技扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的工作；而社會扶貧，需要調(diào)動社會各界的參與程度，參加并承擔(dān)相應(yīng)的定點(diǎn)扶貧任務(wù)，推動?xùn)|西部的扶貧協(xié)作等。在努力保障三方面力量共同推進(jìn)的同時，綱要還明確把集中連片特困地區(qū)作為主戰(zhàn)場，按照“兩不愁、三保障”的扶貧開發(fā)工作目標(biāo)，將國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)大幅提高到2300元。自此以后，扶貧開發(fā)工作從解決生存性貧困轉(zhuǎn)向解決可持續(xù)發(fā)展的問題。