李慧英

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2018年的政府工作報(bào)告中指出，要全面深化農(nóng)村改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革，引起人們對(duì)于婦女宅基地權(quán)益的關(guān)注。[1]應(yīng)當(dāng)說，宅基地屬于土地權(quán)益的組成部分，但是人們?cè)陉P(guān)注婦女土地權(quán)益時(shí)，常常忽視了宅基地權(quán)益。其實(shí)，這個(gè)問題比起婦女土地承包權(quán)益要嚴(yán)重得多。

2018年全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)婦聯(lián)原副主席崔郁提供了數(shù)據(jù)稱，全國(guó)婦聯(lián)委托農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心在固定觀察點(diǎn)所做的抽樣調(diào)查顯示，有80.2%的女性在宅基地使用權(quán)證上沒有登記姓名[2]，這一數(shù)據(jù)比起婦女耕地權(quán)益受損的21%[3]提高了將近四倍。這意味著絕大多數(shù)婦女在法律上沒有屬于自己掌控的宅基地使用權(quán)，一旦男方簽字同意，男方就可以獨(dú)自決定宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓。這標(biāo)志著在土地使用上的性別差距在急劇拉大，在鄉(xiāng)村社會(huì)的性別分層已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。為此，2018年全國(guó)婦聯(lián)向全國(guó)政協(xié)提交了《關(guān)于在深化農(nóng)村改革中維護(hù)婦女土地權(quán)益的提案》。

一、宅基地的土地屬性及其分配機(jī)制的形成

如果說耕地屬于生產(chǎn)資料，那么宅基地就屬于生活資料，而且是與居住密切相關(guān)的生活資料。從1962年以來，農(nóng)民要結(jié)婚蓋房，就要先向村集體申請(qǐng)一塊地，然后蓋房子，這塊地就叫宅基地。宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作建房而占有、利用本集體所有的土地。宅基地包括建了房屋的土地，建過房屋但已無上蓋物、不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地。為什么村民要向村集體申請(qǐng)，這與宅基地的土地屬性有關(guān)。

1960年以后，中國(guó)農(nóng)村的宅基地性質(zhì)發(fā)生了深刻的變化，即由歷史上的私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制。不過，這一變化不像土地革命那樣具有沖擊力，也沒有疾風(fēng)暴雨般的激烈，似乎顯得十分平靜，好像一個(gè)中央文件就啟動(dòng)了一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)所有制的變革。1962年9月27日，黨的八屆十中全會(huì)正式通過并頒布了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡(jiǎn)稱人民公社六十條），明確將宅基地的所有權(quán)列為生產(chǎn)隊(duì)所有。該草案第二十一條規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣?！庇纱?，農(nóng)村宅基地的權(quán)屬就改變了，之所以如此順利沒有遭遇抵抗，與此前大規(guī)模打土豪分田地的土地革命有關(guān)，既然地主富農(nóng)的土地房屋已經(jīng)被剝奪，對(duì)抗的階級(jí)就已不存在了。此外，這一政策并不涉及現(xiàn)有宅基地和房屋的調(diào)整，對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)民的利益并無任何損害。這一土地屬性在1982年《中華人民共和國(guó)憲法》中進(jìn)一步確認(rèn)，憲法第十條第2款原則規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有?！弊源艘院螅r(nóng)村宅基地的性質(zhì)發(fā)生了變化，由私有制無償變?yōu)榧w所有。社員要建房需要向生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)宅基地。農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，農(nóng)民只保留宅基地使用權(quán)，稱為兩權(quán)分離。這一兩權(quán)分離比起耕地的兩權(quán)分離要提早20年。

既然宅基地屬于村集體所有，那么作為村集體的成員，要結(jié)婚蓋房就要向村集體提出申請(qǐng)。繼而，中央政府頒布了農(nóng)民獲得宅基地的操作辦法，1963年3月20日發(fā)布的《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定：“社員需建新房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決。”這一通知明確提出，社員可以申請(qǐng)取得宅基地的使用權(quán)。在這里，明確了兩點(diǎn)，第一，社員申請(qǐng)需經(jīng)社員大會(huì)討論決定，決定權(quán)交給了村集體。第二，生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，不需要繳費(fèi)，社員可以免費(fèi)獲得。這種運(yùn)作方式是針對(duì)宅基地使用形成的最早的村集體民主決策，30年之后的村民自治可以從這里找到民主管理的源頭。似乎一切都順理成章，既然是集體財(cái)產(chǎn)，就由集體成員來決定，而不是讓由政府來決定。然而，正是這一分配運(yùn)作方式為性別分層奠定了基礎(chǔ)，對(duì)此政府幾乎毫無覺察。

20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)開始走向改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的比重不斷增加，土地的征用由過去的無償走向有償。土地的價(jià)值漸漸顯露出來，無償分配宅基地，有償轉(zhuǎn)讓宅基地。于是，宅基地成為致富發(fā)財(cái)?shù)氖侄?。到?990年以后，為了防止宅基地多分多占，導(dǎo)致炒地炒房的出現(xiàn)，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)分配宅基地的原則是一戶一宅，這在1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中有明文規(guī)定，在農(nóng)村，村民一戶只能擁有一處宅基地，如果出售、出租已經(jīng)擁有的住房再申請(qǐng)宅基地的，相關(guān)部門不予批準(zhǔn)。在宅基地的使用權(quán)上，基本上對(duì)性別議題沒有涉及，既沒有歧視性規(guī)定，又沒有倡導(dǎo)性別平等的規(guī)定。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，村集體卻大量出現(xiàn)男女區(qū)別對(duì)待的做法，而且隨著土地升值，性別區(qū)隔呈現(xiàn)不斷加劇的趨向。

二、宅基地使用權(quán)分配的性別區(qū)隔

農(nóng)村宅基地的使用權(quán)分配可以分為兩個(gè)階段，第一階段是20世紀(jì)六七十年代末，在宅基地使用中，以男性農(nóng)民的申請(qǐng)為主，但對(duì)女性的申請(qǐng)沒有限制。

以男性農(nóng)民為主申請(qǐng)宅基地，是當(dāng)時(shí)的普遍現(xiàn)象，其原因有二。第一，與婚居方式有關(guān)，在我國(guó)絕大多數(shù)村莊是按照千百年來男娶女嫁規(guī)則安排住房的，兒子要娶媳婦蓋房子，從而為家族傳宗接代。所以，村莊90%以上是男性申請(qǐng)宅基地。第二，男性是戶主，即一家之主，在歷史上對(duì)外打交道，種地蓋房都屬于男人的事情，女人就是相夫教子生兒育女，根本沒有土地權(quán)益。這種根深蒂固的習(xí)俗，使得男性農(nóng)民以戶主的身份申請(qǐng)宅基地變得理所當(dāng)然，而女性處于從屬地位。所以，鄉(xiāng)村習(xí)俗對(duì)于人們的生活方式影響很大，大到要想改變單一的婚居模式幾乎被婦女自身的意識(shí)所排斥。

不過，單一的婚居規(guī)則會(huì)遇到一些無解的難題，比如兒子多家境貧寒，娶媳婦的壓力太重，有的只有女兒的家庭，一旦外嫁，父母養(yǎng)老又成為問題，于是，就需要招女婿，男子結(jié)婚從妻居。女性就可能成為戶主，要申請(qǐng)宅基地建房。此時(shí)，一些村莊不予限制，允許女兒申請(qǐng)宅基地，在娘家村結(jié)婚落戶。比如，在湖北宜都一代、陜西略陽縣、河北定州等地①2005—2012年，中央黨校性別平等政策倡導(dǎo)課題組先后到湖北宜都、陜西略陽和河北定州進(jìn)行調(diào)研，形成該結(jié)論。，漸漸形成了一種具有彈性的婚居模式。不過，從全國(guó)來看，這種亞文化圈尚數(shù)少數(shù)，大多數(shù)村落依然保留著男娶女嫁的主流婚居模式,男到女家只是傳統(tǒng)婚居模式的一種必要補(bǔ)充。這種做法往往不是依靠村莊規(guī)則強(qiáng)制執(zhí)行，而是依靠人們自覺自愿的認(rèn)同，女人就該嫁雞隨雞嫁狗隨狗，男娶女嫁天經(jīng)地義。女兒提出申請(qǐng)依然受到村集體的禁止，在廣東一帶，女兒要留在村集體是決不允許的。

第二階段是1980至今，大多村集體對(duì)于女性申請(qǐng)宅基地進(jìn)行了種種限制。1980年家庭聯(lián)產(chǎn)承包以來，農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)積極性提高，農(nóng)村村莊之間的差距漸漸拉大。特別到了20世紀(jì)90年代以后，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，有些村郊村和城中村迅速富裕起來，對(duì)于周邊村莊的村民很有吸引力。農(nóng)村婦女的婚嫁觀念也發(fā)生了變化，在她們看來，女兒在婚居模式上可以選擇，不必一定嫁出去，也可以招婿上門。觀念變化的結(jié)果是，一個(gè)村里出現(xiàn)40—50個(gè)乃至上百個(gè)女兒招婿上門。此外，還有一些嫁城女受到戶籍的限制，戶籍甚至本人只能留在娘家村。由此種種，對(duì)于歷史上形成的傳統(tǒng)婚嫁模式構(gòu)成不小的沖擊。

這種婚居模式的變化，受到村干部的反對(duì)。對(duì)于村干部看來，又是兒子娶媳婦，又是出嫁女留在村里招婿，村里只進(jìn)不出就會(huì)擠占村莊的資源包括宅基地，使得人多地少的矛盾尖銳起來，集體資源畢竟是有限的。應(yīng)當(dāng)說，問題的提出無疑是必要的。可是，在解決問題的思路上卻傾向于維護(hù)傳統(tǒng)的男娶女嫁，而不是從性別平等中尋找辦法，開始限制出嫁女涌入村莊。于是，不少村莊推出一些限制性措施：有兒子的女兒不能招婿上門，純女戶只能有一個(gè)招婿。這些措施都是力推女兒外嫁，而對(duì)于兒子娶妻沒有任何限制，哪怕嚴(yán)重違反計(jì)劃生育政策，生了八個(gè)兒子照樣可以申請(qǐng)宅基地娶妻生子。在村莊申請(qǐng)宅基地的運(yùn)作中，一戶一宅的政策演化為只有男性（兒子）結(jié)婚成家算作一戶，獲得一宅。而女性（女兒）結(jié)婚只能從夫居（到丈夫的村莊居?。?，不能單獨(dú)立戶，也就不能作為一戶獲得集體分配的宅基地。在這里，可以看到，國(guó)家政策與村莊規(guī)則之間的沖突，前者沒有性別歧視，后者充滿了性別排斥。而且，這種性別排斥是在最基層，在直接掌握著村莊資源的干部手中，可以直接將規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)，從而將宅基地的性別區(qū)隔立即轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

2016年，我們?cè)诎不?、湖北和廣西的六個(gè)縣發(fā)放問卷，詢問宅基地是否只分男孩，回答“是”和“大多數(shù)是”的村莊高達(dá)一半，其中最高的是黃梅縣64.32%和埇橋區(qū)60.78%，最低的是寧明39.85%、長(zhǎng)豐43.63%，居中的是嘉魚縣44.68%、賓陽縣51.74%（見圖1）。①中央黨校性別平等政策倡導(dǎo)課題組于2016年在廣西、安徽、湖北的6個(gè)縣進(jìn)行村級(jí)問卷調(diào)查，共計(jì)收回1508個(gè)村莊的問卷。

圖1 宅基地基本只分男孩

可以說，宅基地分配在50%的村莊有性別選擇，遵循的規(guī)則是分男不分女。

有的地方更為嚴(yán)重，2005年我們?cè)诤幽螦縣進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果是河南A縣194個(gè)村宅基地全部分給男孩，女孩均不獲得宅基地②中央黨校婦女研究中心于2005年12月在河南A縣進(jìn)行194個(gè)行政村的問卷調(diào)查并做出統(tǒng)計(jì)。，即便作為獨(dú)女戶，也只能繼承父母的房產(chǎn)。由此可見：獲得宅基地已經(jīng)成為男性農(nóng)民的特有權(quán)利，而不是男女農(nóng)民的平等權(quán)利。

在20世紀(jì)八九十年代，女兒結(jié)婚要想留在村里，有兩條路徑，一條途經(jīng)是花錢購買宅基地。一些村莊對(duì)女兒購買宅基地明碼標(biāo)價(jià)，有的規(guī)定600元，有的規(guī)定上千元，不等。同樣是結(jié)婚申請(qǐng)宅基地，對(duì)待兒子與女兒做法不同：兒子是免費(fèi)，女兒是自費(fèi)。不同的做法意味著什么呢？意味著女兒的集體身份發(fā)生了變化，她不再是娘家村的人，成為娘家村的“外來人”。而兒子結(jié)婚沒有這種變化，他們永遠(yuǎn)是村里的村民，是地地道道的世居者，可以無償獲得宅基地的使用權(quán)。而女兒作為“外來人”，就要花錢購買宅基地。從宅基地分配中的變化，可以看到鄉(xiāng)土社會(huì)的差序格局對(duì)性別所起的作用。

另一條途徑是娘家提供住處。女兒要想留在村里，要有十分開明的父母和兄弟，而且父母的住房要足夠?qū)捲?，有條件讓女兒一家居住。一旦兒子結(jié)婚，父母驅(qū)趕，女兒招婿就會(huì)陷入走投無路的困境。

三、新農(nóng)村建設(shè)與性別差距拉大

2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這一重大歷史任務(wù)，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重要問題的決定》，做出了“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的重要部署。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，全國(guó)各地對(duì)于農(nóng)村社區(qū)的規(guī)劃改建也一波一波展開。這一建設(shè)活動(dòng)涉及宅基地的劃撥和統(tǒng)一規(guī)劃建房。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)的村莊，已經(jīng)搞起了工商企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)積累了一定的物質(zhì)財(cái)富，建起了高樓大廈乃至別墅，農(nóng)民住進(jìn)了寬敞明亮的樓房。那么隨著農(nóng)村生活水平大幅度的提升，男女農(nóng)民的性別差距是否有縮小的趨向？未必，但是宅基地的含金量卻大幅提升。

在2000年后的宅基地，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地含金量大幅提升。新農(nóng)村的變化之一，是富裕的村莊停止分配宅基地，直接建起樓房甚至別墅，分配給村民居住。這樣做的好處是，可以大量減少對(duì)于土地的使用，向高空要面積。可以說，這是農(nóng)民生活方式上的一次飛躍。這種變化還發(fā)生在農(nóng)改居之中，農(nóng)村征地拆遷涉及一些村落的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民原有的住房全部拆除，政府根據(jù)村民要求選址蓋起新樓，村民遷到新居成為居民。這種分配方式不是市場(chǎng)手段，而是帶有很強(qiáng)的福利性質(zhì)，福利的享有通常又與傳統(tǒng)的性別規(guī)范緊密聯(lián)系。

1.相同的樓房不同的對(duì)待

不少地方政府在建房中，采取了按照人口分配面積的辦法，通常是一個(gè)人免費(fèi)分配一定的房屋面積。比如，在河南省某縣規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)人可以免費(fèi)獲得40平方米，不分男女。村干部特別明白其中的含金量，相當(dāng)于每個(gè)農(nóng)民分得了10萬元，簡(jiǎn)直是得來全不費(fèi)工夫。村委會(huì)立即開會(huì)商量，討論的結(jié)果是，所有的出嫁女無論戶口是否在村里，都不能參加分配。也有的村干部詢問：本村的男性結(jié)婚離婚再結(jié)婚，導(dǎo)致兩個(gè)媳婦在村里，按照人口只能考慮現(xiàn)有的家庭人口，離異的婦女還能不能享有村民待遇？在這里，離異婦女成為村莊多余的成員，隨時(shí)會(huì)從集體成員中拋出去。有意思的是，沒有人會(huì)過問：那些戶籍在村里的士兵、大學(xué)生和勞教人員是否屬于村民？在村干部看來，他們永遠(yuǎn)是世居者，是村里的人。

2.不同的樓房不同的對(duì)待

2000年左右，在我國(guó)涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村，資產(chǎn)高達(dá)上億元，建起了一座座別墅，別墅往往占地面積大，外觀設(shè)計(jì)獨(dú)特，為一家一戶獨(dú)居，有停放汽車的車庫，有幾層樓的空間。這在城市往往是有錢人地位的象征，在農(nóng)村則是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村富有的一種標(biāo)志。

這類豪華建筑，往往將性別作為分配的標(biāo)準(zhǔn)放在前面。在湖北洪湖市的HL村，工業(yè)化程度特別高，2014年有19家農(nóng)工商企業(yè)，集體經(jīng)濟(jì)收入可觀，要給每戶蓋一套免費(fèi)別墅。在這個(gè)村，過去很窮，不少男子跑出去當(dāng)上門女婿，現(xiàn)在看到村里富有了而重新遷回來，照樣可以參加分配住房，但是HL村的女兒和女婿在村里無論生活多少年，卻都沒有份兒。一位上門女婿說，他1986年因HL村企業(yè)招工上班，1990年和HL村的姑娘結(jié)婚，1991年生了一個(gè)兒子?！皝淼紿L村30年，全村人把我們?nèi)耶?dāng)外地人看?！雹?014年，中央黨校婦女研究中心成員到湖北省洪湖市HL村進(jìn)行村民以及上門女婿的訪談?dòng)涗洝?/p>

不過，有的村允許女兒留下來，給她們建起了鴛鴦樓。例如北京韓村河，以搞建筑聞名于市區(qū)，1990年末，專門為70多名女兒戶建起一排排鴛鴦樓。村干部說，凡是要求留村的女兒戶都可以得到一套單元樓，但不能住別墅。同時(shí)，她們的丈夫戶口不能遷進(jìn)來，就是說不能享有韓村河的福利待遇。

當(dāng)村莊越富裕，父權(quán)制的規(guī)則就越加強(qiáng)化，男女的性別分層也就越加嚴(yán)重，這已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村的普遍特點(diǎn)。不過，這種做法并不影響村干部的聲譽(yù)。這些村的干部往往獲得大量的稱號(hào)和頭銜，有的成為優(yōu)秀村干部，有的成為省市人大代表。這就更加強(qiáng)化了鄉(xiāng)村社會(huì)的性別分層。

四、對(duì)策與建議

村民自治與父權(quán)制規(guī)則——男娶女嫁相互聯(lián)結(jié)，為性別分層提供了依據(jù)。在這里涉及兩個(gè)概念，一是父權(quán)制，二是性別分層。對(duì)于父權(quán)制，杜芳琴教授揭示三個(gè)特點(diǎn)，父姓父居父系[4]，在集體資源分配中，男娶女嫁的婚居制發(fā)揮了關(guān)鍵作用。婦女解放并未觸及婚嫁制度，金一虹教授在《父權(quán)的式微》一書中引用國(guó)外學(xué)者的觀點(diǎn)，指出在中國(guó)社會(huì)主義制度下尚存著父權(quán)制。諾瑪·戴蒙德在分析集體化家族與中國(guó)農(nóng)村婦女的地位時(shí)，首先提出不能把中國(guó)婦女仍然處于從屬地位，歸咎于傳統(tǒng)封建意識(shí)的殘余，而應(yīng)從中國(guó)農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)上找原因。她指出，農(nóng)村集體化組織形式未能改變傳統(tǒng)的家族權(quán)力結(jié)構(gòu)，尤其是女嫁男方的婚姻形式繼續(xù)存在，這是父權(quán)制在中國(guó)社會(huì)主義制度下再生的重要原因。[5]第二個(gè)觀點(diǎn)是性別分層，性別分層的概念是從社會(huì)分層引申而來，社會(huì)分層是社會(huì)學(xué)中的一個(gè)重要概念，通常指的是用城市社會(huì)階層的職業(yè)和收入，來分析社會(huì)各個(gè)階層的貧富差距和財(cái)富分配情況，本文將其引用到鄉(xiāng)村的男女兩性宅基地分配之中。面對(duì)農(nóng)村宅基地及其住房中的性別議題，并未隨著社會(huì)整體財(cái)富的增長(zhǎng)而自發(fā)解決，反而導(dǎo)致男女兩性之間的差距加大。要解決這一問題，需從以下四方面考慮對(duì)策。

第一，在宅基地確權(quán)當(dāng)中，政府機(jī)構(gòu)要納入性別平等意識(shí)，在宅基地的確權(quán)證上明確家庭每個(gè)成員的權(quán)利。

需要注意的是，宅基地確權(quán)頒證要以獲得宅基地為前提，切實(shí)保障農(nóng)民特別是婦女的宅基地權(quán)益。對(duì)于土地權(quán)益受到剝奪的、而又以從事農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民，首先要找回宅基地和應(yīng)當(dāng)獲得的住房權(quán)利。宅基地找回的辦法是，取消村委會(huì)對(duì)女兒招婿的種種限制，辦理其配偶入戶手續(xù)，按照一戶一宅的政策先行補(bǔ)辦宅基地，然后，在宅基地使用權(quán)證上登記夫妻雙方的姓名。與此同時(shí)，宅基地確權(quán)證還要寫上每個(gè)家庭成員的名字，包括女兒的名字。一旦宅基地征用，每個(gè)家庭成員都要簽字同意，并獲得應(yīng)有的補(bǔ)償，從而杜絕女性權(quán)利自動(dòng)讓渡兄弟的“家庭財(cái)產(chǎn)自動(dòng)轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象，保障每一個(gè)家庭成員可以擁有同樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這就需要政府在宅基地確權(quán)登記時(shí)，做好設(shè)計(jì)，并嚴(yán)格予以實(shí)施。

第二，要在農(nóng)村村委會(huì)組織修訂村規(guī)民約，從而保障依法自治。2017年6月，中共中央國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，講到社區(qū)治理的五個(gè)特點(diǎn)，其中之一就是依法自治。[6]應(yīng)當(dāng)看到農(nóng)村社區(qū)依法自治是有法律依據(jù)的。1980年，婚姻法在性別權(quán)利上增加了兩條促進(jìn)性別平等的條款，其中之一涉及婚居制的變革，男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方也可以成為女方家庭的成員。這一條款打破了婦女結(jié)婚必須從夫居，賦予了夫妻雙方選擇婚居地的權(quán)利。

問題是，不能將這一變革停留在法律條款上，而要落實(shí)在村集體分配方案中，這就需要修訂村規(guī)民約，制定性別平等的分配方案。目前，全國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了一些試點(diǎn)村，修訂性別平等的村規(guī)民約，并取得了顯著成效。在這些試點(diǎn)村，村干部往往跳出男娶女嫁的思維邏輯，學(xué)會(huì)依照國(guó)家法律思考問題。在遵循男女平等的原則下，制定村莊分配規(guī)則，將“男到女家、女到男家均可，享受村民待遇”納入村規(guī)民約，形成剛性的制度約束。

例如，安徽省長(zhǎng)豐縣南圩社區(qū)是一個(gè)居住有五千多人的農(nóng)村社區(qū)，男到女家的人數(shù)達(dá)到200—300人，上門女婿到本社區(qū)落戶沒有任何受限的問題，還可以與媳婦一樣得到二分宅基地建新房結(jié)婚。2009年，政府修建高鐵高架途經(jīng)南圩社區(qū)，政府發(fā)給社區(qū)征地補(bǔ)償金。此時(shí)，有的小組擔(dān)心上門女婿參加分配，會(huì)分?jǐn)偸谰诱叩睦?，不同意分配給上門女婿。社區(qū)書記的想法是，暫時(shí)不發(fā)放這筆征地補(bǔ)償款，先考慮制定一個(gè)社區(qū)方案。2011年，村書記參加修訂村規(guī)民約培訓(xùn)之后，獲得啟發(fā)，將婚居自主、無論男到女家、女到男家，均享有同等村民待遇寫入草案。帶著村兩委入戶征求意見，逐條進(jìn)行講解，最終形成了平等合法的村規(guī)民約，按照新居規(guī)分配補(bǔ)償款，沒人提出異議，社區(qū)風(fēng)平浪靜。做到了男女平等，社區(qū)依法，村民滿意。①2016年5月，中央黨校性別平等團(tuán)隊(duì)到安徽省長(zhǎng)豐縣進(jìn)行實(shí)地考察和深度訪談。

第三，基層政府要依法界定村民資格，保障村民特別是婦女及其家人的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)。與此同時(shí)，取消通過村民多數(shù)表決確認(rèn)申請(qǐng)宅基地的政策。應(yīng)當(dāng)看到，多數(shù)表決適用于公共事務(wù)，比如，選舉村主任、村民代表，制定村莊分配方案等，可以進(jìn)行舉手表決。婦女的土地權(quán)益涉及個(gè)體權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)采用民主表決的方式加以確定，只能根據(jù)法律的原則和規(guī)定進(jìn)行界定。迄今為止，我國(guó)法律尚無對(duì)于村民資格的界定，這是法律滯后的表現(xiàn)，需要公共政策予以調(diào)整。政策的調(diào)整可以是中央一級(jí)，也可以是縣市一級(jí)。而這些，需要地方政府依法予以細(xì)化，明確規(guī)定村民資格。

安徽長(zhǎng)豐縣政府依據(jù)合肥政府文件要求，出臺(tái)了長(zhǎng)豐縣雙墩鎮(zhèn)人民政府文件，涉及安置拆遷補(bǔ)償?shù)姆椒矫婷妗＿@一分配方案有兩個(gè)特點(diǎn)：第一，由政府依法規(guī)定分配受益人群，而不是交給村民討論表決；第二，在安置拆遷房上，政府沒有采取任何限制，沒有設(shè)置任何與年齡、性別、民族相關(guān)的條件，兒子、女兒、媳婦、女婿一視同仁，同時(shí)不允許任何人享受雙份待遇。

第四，政府需要建立糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于村集體分配方案進(jìn)行審查。對(duì)于村委會(huì)的分配方案，政府擁有監(jiān)督和糾錯(cuò)職能，這是依法進(jìn)行社會(huì)治理的責(zé)任。為了預(yù)防村委會(huì)剝奪婦女權(quán)益，政府可以在監(jiān)管分配方案時(shí)，增加對(duì)性別平等的監(jiān)管，凡是違背性別平等的村規(guī)民約，須發(fā)回重新修訂。2009年，南寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)為了杜絕征地拆遷中侵犯婦女土地權(quán)益問題的持續(xù)發(fā)生，采取了三項(xiàng)措施。第一，村委會(huì)提交的集體分配方案要體現(xiàn)男女平等，否則政府不予審批與撥付征地補(bǔ)償款；第二，已經(jīng)分配過的村莊要從三產(chǎn)資金中提取就業(yè)補(bǔ)助金給出嫁女；第三，開發(fā)區(qū)也撥出一部分經(jīng)費(fèi)來解決出嫁女的就業(yè)問題。政府在這里起到了把關(guān)的作用。

此外，為了緩解性別分層引發(fā)的矛盾，政府應(yīng)及早設(shè)立保障婦女土地權(quán)益的糾錯(cuò)機(jī)制，并向公眾公布縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)的電話號(hào)碼，受理村集體資源分配中性別不平等的投訴。投訴者的投訴內(nèi)容要有文字記錄，并到村莊進(jìn)行核查，糾正村集體資源分配中性別不平等的做法。此外，應(yīng)將投訴作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)村規(guī)民約的考核指標(biāo)之一。對(duì)于村規(guī)民約中的違法條款（包括潛規(guī)則），鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府應(yīng)要求村委會(huì)限期予以刪除，并在重新修訂后以書面形式報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府備案。凡是規(guī)定時(shí)間內(nèi)不予刪除或糾正違法條款的村委會(huì)，不能參加優(yōu)秀或文明村莊的評(píng)選，該村干部不能擔(dān)任各級(jí)人大代表和黨代表，已經(jīng)擔(dān)任的要予以更換。