高成志 李潤智 丁文博

摘 要：十九大報告指出，要讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)要把官兵的冷暖放在心上，積極幫助基層解決實際困難。隨著國家社會發(fā)展不斷進(jìn)步、改革強(qiáng)軍進(jìn)程日益深入、官兵救助訴求漸趨強(qiáng)烈，推進(jìn)和實現(xiàn)軍隊困難家庭救濟(jì)救助規(guī)范化、機(jī)制化尤為迫切重要。為提高軍隊困難家庭救助效率效益，需著力規(guī)范受理審批機(jī)制、健全方式水平定位機(jī)制、創(chuàng)建協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、建立動態(tài)管理機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞："五位一體" 軍隊困難家庭 救濟(jì)救助機(jī)制

十九大報告指出，要維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)，習(xí)主席多次強(qiáng)調(diào)要真心關(guān)心關(guān)愛官兵，積極幫助基層解決實際困難和問題。軍隊困難家庭救濟(jì)救助制度作為兜底保障制度，在軍隊福利待遇體系中發(fā)揮著重要的“托底線、救急難”功能，是保障軍隊人員及家庭基本生活的“防護(hù)網(wǎng)”“安全壩”。構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)具體、聚焦精準(zhǔn)、軍地協(xié)同、動態(tài)管理、監(jiān)管有力的救濟(jì)救助機(jī)制，確保救濟(jì)救助工作實效，對于解決官兵生活疾苦、兜底保障基本生活具有不可替代的現(xiàn)實意義，對于凝聚軍心、穩(wěn)定部隊、鼓舞士氣具有重要作用。

一、構(gòu)建軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制的重要性和必要性

隨著國家社會發(fā)展不斷進(jìn)步、改革強(qiáng)軍進(jìn)程日益深入、官兵救助訴求漸趨強(qiáng)烈，推動和實現(xiàn)軍隊困難家庭救濟(jì)救助規(guī)范化、制度化尤為重要迫切，已成為順應(yīng)時代發(fā)展、適應(yīng)軍隊建設(shè)、回應(yīng)官兵關(guān)切的緊迫課題。

一是貫徹落實習(xí)主席系列重要指示的實際行動。習(xí)主席強(qiáng)調(diào)指出，全面建成小康社會不能落下一個貧困家庭、丟下一個貧困群眾，軍隊人員作為我國公民的重要組成部分和特殊群體，在全面建成小康社會中具有舉足輕重的作用。實現(xiàn)強(qiáng)軍目標(biāo)的基礎(chǔ)在基層，活力在基層，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，要始終把官兵的冷暖放在心上，積極幫助基層解決實際困難和問題；要建立體現(xiàn)軍事職業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)軍人職業(yè)榮譽(yù)感自豪感的政策制度體系。習(xí)主席指出，要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，要努力推動形成辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境等。貫徹落實習(xí)主席指示要求，必須站在政治和全局的高度，運(yùn)用法治思維和法治手段，建立健全兜底托底的救濟(jì)救助機(jī)制，有效解決軍隊人員的“后方”“后院”“后顧”問題，提升官兵生活安全感，增強(qiáng)官兵改革獲得感，為強(qiáng)軍興軍凝聚正能量。

二是配套完善國家救濟(jì)救助政策體系的客觀需要。軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，是國家救濟(jì)救助政策體系建設(shè)中不可或缺的必要組成，順勢而為、緊前推進(jìn)構(gòu)建軍隊困家庭救濟(jì)救助機(jī)制，有助于形成與社會救濟(jì)救助體系分工明確、無縫對接的政策制度建設(shè)格局，配套建成無死角全覆蓋的國家救濟(jì)救助政策體系。健全軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，是社會救濟(jì)救助制度覆蓋盲區(qū)的兜底補(bǔ)位，既能夠有效完善地方救助政策不能全面覆蓋保障軍隊人員及其家庭成員的短板，也能有效解決社會救助不能滿足軍事職業(yè)特殊要求和困難官兵現(xiàn)實訴求的問題。構(gòu)建軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，是推進(jìn)軍地資源互通共享、融合共建的生動實踐，有利于推進(jìn)軍地政策銜接，打破壁壘、暢通渠道，為引入和借助地方資源，提升軍隊救濟(jì)救助工作質(zhì)量效益，提供政策依據(jù)和制度保障。

三是解決現(xiàn)實困難增強(qiáng)改革獲得感的緊迫要求。習(xí)主席多次強(qiáng)調(diào)要處理好“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，讓人民群眾有更多獲得感。但是目前官兵基本生活中還有很多現(xiàn)實困難，一是傳統(tǒng)困難根深蒂固，當(dāng)前軍隊人員面臨的高額藥費(fèi)難承受、天災(zāi)人禍難應(yīng)對等“傳統(tǒng)性”“痼疾性”問題長期存在，久治不愈。二是時代發(fā)展帶來的困難日益彰顯，官兵家庭結(jié)構(gòu)以“421”模式為主，一對夫妻需要贍養(yǎng)4位老人，這給官兵造成較大經(jīng)濟(jì)、精神壓力；有18.3%的軍人家庭有涉法糾紛問題，處理不當(dāng)易造成經(jīng)濟(jì)損失；部分青年官兵買不上經(jīng)適房、分不了公寓房，只能舉債首付、貸款供房，背負(fù)了沉重的經(jīng)濟(jì)債和人情債。三是軍事職業(yè)引發(fā)的因公傷殘犧牲、家庭角色缺失、任務(wù)壓力巨大等“特有性”困難問題難以解決，這些現(xiàn)實困難給官兵履職盡責(zé)造成了后拉力，對部隊建設(shè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)作用，同時也對軍隊救濟(jì)救助工作制度化、長效化建設(shè)提出迫切需要。

四是破解軍隊救濟(jì)救助制度缺失困局的破冰之舉。當(dāng)前，全軍層面缺乏統(tǒng)一的救濟(jì)救助政策，各大單位具體工作主要靠傳統(tǒng)經(jīng)驗、習(xí)慣做法，盡管有些單位先行探索建立了制度措施，但存在不系統(tǒng)、不規(guī)范、相對滯后等弊端。囿于缺乏制度機(jī)制的剛性約束和統(tǒng)一規(guī)范，一些單位不作為、亂作為，有的搞平均主義、形式主義，有的搞親疏遠(yuǎn)近、弄虛作假，致使軍隊救濟(jì)救助工作“好事做不好”。當(dāng)前，官兵困難疾苦形式多樣、成因復(fù)雜，但現(xiàn)實中大多施行簡單化、一刀切式的貨幣補(bǔ)償救助，缺乏有效的綜合施治和對癥下藥。一些軍人家庭困難具有長期性、反復(fù)性，但當(dāng)前救助工作不具備持續(xù)跟蹤救助的常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，也沒有以脫貧解困為標(biāo)尺的效果評價機(jī)制，這都導(dǎo)致救助實效難以保證，嚴(yán)重挫傷了官兵感情。構(gòu)建軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，目的在于填補(bǔ)政策制度空白，為破解當(dāng)前這種困局提供政策機(jī)制支撐，推動實現(xiàn)救濟(jì)救助工作在法制化軌道上良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、構(gòu)建軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制的主要目標(biāo)與基本原則

構(gòu)建完善軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，要堅持深入貫徹習(xí)主席關(guān)于扶貧攻堅、改革強(qiáng)軍、提高官兵獲得感等方面的指示要求，以強(qiáng)軍興軍為引領(lǐng)，以國家救濟(jì)救助政策體系為依據(jù)，以服務(wù)部隊和官兵為指向，著力解決軍隊困難家庭救濟(jì)救助工作面臨的矛盾問題，編密織牢托底線、救急難、可持續(xù)的“安全網(wǎng)”，努力提升軍隊人員的安全感、幸福感。

（一）主要目標(biāo)

建立和完善軍隊人員及家庭基本生活困難救濟(jì)救助機(jī)制，要堅持適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平，緊貼部隊改革發(fā)展實際，努力構(gòu)建滿足家庭困難官兵需求的政策體系，使困難官兵“求助有門”、受助及時、脫困有望，基本實現(xiàn)對官兵基本生活有效托底兜底。

一是對象范圍界定清晰。要對軍隊困難家庭救濟(jì)救助對象標(biāo)準(zhǔn)條件進(jìn)行具體和量化規(guī)范，實現(xiàn)用硬性條件精準(zhǔn)篩選救助對象，確保救濟(jì)救助對象指向明確、范圍覆蓋合理。

二是方式手段種類齊全。要形成以貨幣救濟(jì)為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、法律等多種手段相配套的救濟(jì)救助工作格局，實現(xiàn)對軍隊人員及家庭基本生活困難對癥施治、綜合施治。

三是標(biāo)準(zhǔn)水平合理適度。要建立既貼合軍隊資源有限實際，又符合軍事職業(yè)特殊要求，滿足軍隊人員及家庭基本生活困難需求的層級救助標(biāo)準(zhǔn)，有效緩解現(xiàn)實急難，維持基本生活水平。

四是保障機(jī)制切實可行。要做到機(jī)構(gòu)設(shè)置完備、資源保障到位、協(xié)調(diào)聯(lián)動順暢、督導(dǎo)究責(zé)嚴(yán)肅，為救濟(jì)救助工作有序展開，取得實效，提供良好的配套條件和外部環(huán)境。

（二）基本原則

十九大報告中指出，“要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”“更加注重軍民融合”，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)，“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾”。這些論述為構(gòu)建完善軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制，提供了有益的指導(dǎo)。構(gòu)建軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制應(yīng)堅持以下基本原則。

一是應(yīng)保盡保、托住底線。通過建立嚴(yán)密完備的救濟(jì)救助機(jī)制，盡最大可能把基本生活困難的軍隊人員及家庭，全部納入救濟(jì)救助保障對象范圍，確保不漏一戶、不丟一人，充分發(fā)揮救濟(jì)救助服務(wù)兜底作用，為廣大軍隊人員及家庭守住基本生活底線。

二是聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。把一線部隊和駐艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)部隊基本生活困難的軍隊人員及家庭，作為救濟(jì)救助重點(diǎn)突出出來，在救濟(jì)救助資源分配使用上予以傾斜關(guān)照。要從軍隊人員及家庭基本生活困難成因和現(xiàn)實需求入手，實施精準(zhǔn)救助，確保救濟(jì)救助工作實效。

三是層級管理、壓實責(zé)任。建立健全層級負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，規(guī)范審批與監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格問效追責(zé)機(jī)制，形成一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系，層層傳導(dǎo)壓力，層層發(fā)揮作用，層層落實責(zé)任，確保救濟(jì)救助工作落地見效。

四是社會參與、合力保障。貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，在充分挖掘軍隊內(nèi)部資源潛力的基礎(chǔ)上，有效借助引進(jìn)國家、地方政府和社會力量，打破壁壘、暢通渠道，構(gòu)建以軍隊為主體，以國家和地方政府為依托，以社會資源為補(bǔ)充的軍隊救濟(jì)救助工作格局。

三、推進(jìn)“五位一體”的軍隊困難家庭救濟(jì)救助機(jī)制建設(shè)

扭住當(dāng)前救濟(jì)救助工作中存在的矛盾問題，著眼有效解決軍隊人員及家庭面臨的實際困難，從規(guī)范性、實用性和可操作性出發(fā)，重點(diǎn)要構(gòu)建完善五項機(jī)制，確保發(fā)揮好救濟(jì)救助工作“托底線、救急難”的功能，讓廣大官兵有更多的獲得感和歸屬感，更多更公平地享受國家和軍隊改革發(fā)展成果。

一是規(guī)范受理審批機(jī)制。綜合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和軍隊人員及其家庭現(xiàn)實訴求，將“軍隊人員及其家庭成員年度非主觀意愿支出總和，高于年度收入總和，且財產(chǎn)狀況不超過特定要求的群體”納入軍隊救濟(jì)救助范圍，并根據(jù)家庭收支差額大小，把官兵家庭困難程度劃分為一般、困難、較困、重困、特困五個等級。其中軍隊人員專指現(xiàn)役軍官、文職干部、文職人員、士兵、供給制學(xué)員、正式職工及離退休人員；把“支出高于收入”作為硬性衡量條件，便于準(zhǔn)確劃定對象范圍和實際操作，把“家庭財產(chǎn)狀況不超過特定要求”作為附加條件，可以有效防止“假困難戶”。按照本人申請、營連了解核實、團(tuán)以上政治機(jī)關(guān)審查公示、師旅級黨委審批、報軍以上政治機(jī)關(guān)備案的程序?qū)徟?，并定期組織到困難家庭、當(dāng)?shù)卣咴L調(diào)查，準(zhǔn)確掌握致貧原因、家庭收入、欠賬總額等情況。關(guān)于審批作證材料，因病因災(zāi)、事故變故被動欠債的，應(yīng)提供相關(guān)情況和財產(chǎn)損失的證明材料；自付醫(yī)藥費(fèi)證明材料，以診斷書、自付費(fèi)用清單、發(fā)票和醫(yī)保報銷記錄等材料的原件為主；收入證明材料，工資性收入以單位出具的收入證明或銀行賬單確定，投資財產(chǎn)等靈活性收入由個人書面如實報告。

二是健全方式水平定位機(jī)制。針對軍隊困難家庭的具體致貧原因各異，把現(xiàn)行“一刀切”式的貨幣救濟(jì)改為“貨幣+政策”的救濟(jì)救助方式；在救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)定位上，根據(jù)困難程度不同，盡可能給予足夠又不浪費(fèi)的救濟(jì)水平，以實現(xiàn)救濟(jì)救助資源的效益最大化。（1）以現(xiàn)金給付為主的貨幣救濟(jì)，根據(jù)家庭困難程度等級，依次設(shè)立3000元至100000元不等的階梯式救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。所需救濟(jì)經(jīng)費(fèi)按照“團(tuán)級5%，師級10%，軍級15%，戰(zhàn)區(qū)軍兵種20% ，總部50% ”的比例承擔(dān)。（2）以接收軍隊人員及家庭成員到部隊體系醫(yī)院就醫(yī)為主的醫(yī)療救助，其在軍隊體系醫(yī)院發(fā)生的醫(yī)藥費(fèi)用，在扣除基本醫(yī)療保險、大病保險、商業(yè)保險報銷賠付和地方各種救助后，對仍需家庭負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用，根據(jù)困難程度，分別按照20%、30%、50%、70%、100%的比例予以減免。（3）以保障公寓房或發(fā)放租房補(bǔ)助為主的住房救助，可根據(jù)單位房源保障情況，對符合軍隊公寓住房住用條件的，優(yōu)先保障公寓住房或按規(guī)定發(fā)放租房補(bǔ)助；其他被救助對象，由單位協(xié)調(diào)政府職能部門予以提供公共租賃住房。（4）以協(xié)助有勞動能力家庭成員創(chuàng)業(yè)就業(yè)為主的就業(yè)救助，在部隊招考聘用人員等時機(jī)，同等條件下優(yōu)先錄取救助對象，或協(xié)調(diào)地方提供技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)或公益性崗位安置；對于適合創(chuàng)業(yè)的，協(xié)調(diào)地方給予無息或低息貸款等服務(wù)。（5）以協(xié)助減免子女入學(xué)費(fèi)用為主的教育救助，協(xié)調(diào)學(xué)校對救助對象采取減免學(xué)費(fèi)、發(fā)放助學(xué)金、安排勤工儉學(xué)等救助措施，軍隊視情給予義務(wù)教育階段的救助對象生活補(bǔ)助，或免費(fèi)入軍隊幼兒園等。（6）以協(xié)助協(xié)助解決涉法矛盾糾紛為主的法律援助，為有涉法問題救助對象免費(fèi)提供法律服務(wù)，跟進(jìn)協(xié)助維護(hù)軍人軍屬合法權(quán)益。

三是創(chuàng)建協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。借鑒社會救助工作有益經(jīng)驗，在全軍逐級建立救濟(jì)救助工作小組，由各單位黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，實行上下級的垂直管理；在團(tuán)以上單位黨委建立“職能部門受理，業(yè)務(wù)部門辦理”的工作機(jī)制，由職能部門（干部或人力資源部門）牽頭，根據(jù)救助對象困難類型，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍地對口業(yè)務(wù)部門具體實施救助。整合軍地協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，按照屬地管理原則，在軍隊和駐地政府設(shè)立軍隊困難家庭救濟(jì)救助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員涵蓋軍隊相關(guān)部門和地方人社、民政、教育、財政、住建、衛(wèi)計等部門領(lǐng)導(dǎo)，借助地方相對豐富的醫(yī)療、住房、資金、崗位等資源，推進(jìn)軍地“協(xié)調(diào)聯(lián)動、資源互通、共享融合、共建共管”的救助實踐。充分發(fā)揮包括基層群眾組織、社會公共救助組織和公益慈善組織等救助力量作用，積極借助網(wǎng)絡(luò)眾籌平臺獲取大眾捐助等。救濟(jì)經(jīng)費(fèi)可以采取中央投入與軍費(fèi)補(bǔ)助相結(jié)合的方式，探索向全民征收兵役稅，作為軍隊困難家庭社會救助資金，另外嘗試設(shè)立家庭救助基金，并充分利用地方共建捐贈、擁軍力量捐助、部隊反腐罰繳及廉政賬戶轉(zhuǎn)入等來充實救助基金。

四是建立動態(tài)管理機(jī)制。部隊要定期了解掌握所屬軍隊人員的家庭成員、婚姻狀況、基本收支、實際困難等情況，及時做好信息采集工作，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)條件界定是否屬于救助對象及需救助類型，并分類登記造冊，依托干部、兵員、財務(wù)、衛(wèi)生、營房等系統(tǒng)完善信息資料，建立救濟(jì)救助信息數(shù)據(jù)庫，定期維護(hù)更新，便于軍地開展救助工作時共享信息。建立救濟(jì)資金收支、辦理落實情況臺賬，設(shè)立以救助對象脫貧解困為標(biāo)尺的效果評價機(jī)制，跟進(jìn)評估救助效果，實時把握信息、實時控制情況、實時更新救助決策，既保證“有困必救”，又避免“富戴窮帽”。建立完善涉及職能部門、軍地業(yè)務(wù)對口部門的銜接落實、工作計劃、跟蹤反饋、協(xié)調(diào)會商等制度，定期召開聯(lián)席會議，及時溝通反饋救濟(jì)救助工作推進(jìn)情況，分析工作中的矛盾問題，并針對官兵反映的救濟(jì)救助問題，常態(tài)化聽取地方意見建議，定期調(diào)整救濟(jì)救助政策方案，共同研究解決對策辦法，提高救濟(jì)工作效率和效益。

五是強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)機(jī)制。壓實主體責(zé)任，實行分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，救助對象受理審批嚴(yán)格落實“誰核查、誰簽字，誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的原則，貫穿救濟(jì)救助工作全過程，強(qiáng)化職能和業(yè)務(wù)部門的主責(zé)主業(yè)意識，保證救濟(jì)救助工作落實見效。將救濟(jì)救助工作開展情況作為考評各單位黨委班子和全面建設(shè)的重要內(nèi)容，并納入巡視、巡察、紀(jì)檢、審計等參與的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，切實將監(jiān)管觸角伸向工作一線，傾聽基層聲音，及時阻止理想化、主觀化等影響公平公正救助的做法。暢通群眾監(jiān)督渠道，設(shè)置網(wǎng)絡(luò)郵箱，公布舉報電話，方便官兵監(jiān)督，大力糾治遏制“人人有份”的平均主義，“仨瓜倆棗”的形式主義，杜絕搞親疏遠(yuǎn)近、主觀好惡、借機(jī)謀私的行為。對弄虛作假、濫用資金、隱情不報等失職瀆職行為，要堅決舉錘亮劍，嚴(yán)格實行責(zé)任倒查，依規(guī)依紀(jì)追究當(dāng)事人、經(jīng)辦人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，為救濟(jì)救助工作的公平公正提供紀(jì)律保證，確保把習(xí)主席的關(guān)心關(guān)愛送到官兵心坎上。

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