祁致廷

受宏觀金融政策影響，地方融資平臺(tái)公司所承擔(dān)項(xiàng)目，尤其是公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資推動(dòng)困難。為滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)資金需求，為公司后續(xù)新增項(xiàng)目資金運(yùn)作，提供可行性操作思路，擬結(jié)合PPP模式，籌建“某區(qū)域/地塊綜合開(kāi)發(fā)基金”。

一、產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立背景、現(xiàn)狀分析

根據(jù)原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)2006年制定的《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，產(chǎn)業(yè)投資基金（或簡(jiǎn)稱(chēng)：產(chǎn)業(yè)基金），是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過(guò)向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司委任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。

政府資源緊張倒逼牽手產(chǎn)業(yè)投資基金。1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的財(cái)政收支，此后地方政府的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重一直維持在50%左右，但是財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的70%以上，根據(jù)原預(yù)算法，地方政府缺乏直接負(fù)債融資的法理基礎(chǔ)，為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和融資約束之間的矛盾，地方融資平臺(tái)公司逐漸興起，成為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域融資的重要途徑。為加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)的規(guī)范管理，中央自2010年起發(fā)布了一系列文件加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，尤其是新預(yù)算法和43號(hào)文的出臺(tái)，使得地方政府的傳統(tǒng)融資渠道（貸款、信托和債券）融資全面受限。根據(jù)43號(hào)文的規(guī)定，地方政府規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債（一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券）、PPP和規(guī)范的或有債務(wù)。但是地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的責(zé)任并沒(méi)有因?yàn)樵衅脚_(tái)融資渠道受限而得到減輕，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，地方政府迫切需要通過(guò)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，而在實(shí)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和房地產(chǎn)增速下滑的背景下，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)成為拉動(dòng)投資乃至穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。

為了實(shí)現(xiàn)在43號(hào)文的框架內(nèi)籌集用于基建投資的資金，地方政府一方面可以通過(guò)發(fā)行地方債來(lái)融資，另一方面也可以引入社會(huì)資本在PPP的框架下進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)投資基金由于其靈活的形式和匯集資本的功能，成為地方政府基建融資的新選擇。

產(chǎn)業(yè)投資基金本質(zhì)上是一種融資媒介，政府通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金，通過(guò)吸引社會(huì)資本以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與基建類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，可以有效解決地方政府三個(gè)問(wèn)題：（1）解決新投資建設(shè)項(xiàng)目融資問(wèn)題。對(duì)于新建類(lèi)項(xiàng)目，政府可以發(fā)起母基金，吸引銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)和實(shí)業(yè)資本提供項(xiàng)目建設(shè)所需要的資金，解決當(dāng)前建設(shè)資金不足的問(wèn)題。（2）解決存量項(xiàng)目債務(wù)問(wèn)題。對(duì)于存量的項(xiàng)目，可以通過(guò)TOT、ROT等方式，由產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立的項(xiàng)目公司接手具體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。尤其是對(duì)于已到回購(gòu)期的BT類(lèi)項(xiàng)目，原先政府的付費(fèi)期是三到五年，產(chǎn)業(yè)基金介入項(xiàng)目后，政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府的補(bǔ)貼或支付期限可以延長(zhǎng)到十年甚至更長(zhǎng)，大大減輕地方政府的短期償債壓力。（3）解決城投公司資產(chǎn)負(fù)債約束問(wèn)題。過(guò)去絕大多數(shù)基建類(lèi)項(xiàng)目都由地方城投公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，城投公司直接融資會(huì)造成資產(chǎn)負(fù)債表膨脹，提高城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率，從而影響企業(yè)的銀行貸款和債券發(fā)行。城投公司通過(guò)發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以基金的形式籌集資金，可以實(shí)現(xiàn)表外化的融資，降低城投公司的資產(chǎn)負(fù)債率。

PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金，一般通過(guò)股權(quán)投資于地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體基建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)，政府授予項(xiàng)目公司一定期限的特許權(quán)經(jīng)營(yíng)期。地方的實(shí)踐得到了中央政府的認(rèn)可和鼓勵(lì)，2015年5月19日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），特別指出中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。

面對(duì)國(guó)家規(guī)范地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資推進(jìn)，防控化解融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方融資平臺(tái)融資工作開(kāi)展難度逐漸加大。當(dāng)前，各平臺(tái)公司所承擔(dān)項(xiàng)目資金需求大，銀行等傳統(tǒng)融資模式已無(wú)法滿(mǎn)足。同時(shí)，考慮到項(xiàng)目與土地掛鉤的平衡模式，平衡資源落實(shí)期限長(zhǎng)等因素，擬建議結(jié)合當(dāng)前PPP模式經(jīng)驗(yàn)思路，籌建“某區(qū)域/地塊綜合開(kāi)發(fā)基金”，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。

二、探索ppp模式下某區(qū)域/地塊綜合開(kāi)發(fā)基金運(yùn)作模式

㈠基金規(guī)模

假設(shè)某國(guó)有投資公司主要承擔(dān)某地塊土地整理、周邊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和示范小城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，預(yù)計(jì)基金總規(guī)模150億元。其中，社會(huì)投資人作為基金有限合伙人（LP）投資135億元，融資平臺(tái)公司作為劣后級(jí)普通合伙人（GP）投資14.9億元、由該融資平臺(tái)公司出資組建的基金管理公司作為基金普通合伙人（GP）投資0.1億元，負(fù)責(zé)基金日常事務(wù)管理。最終由該融資平臺(tái)公司與基金管理公司成立的項(xiàng)目公司組織對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

㈡期限收益

考慮到項(xiàng)目規(guī)劃條件落實(shí)及出讓節(jié)奏等因素，預(yù)計(jì)全周期五年。前三年每年按照年化收益率6%-8%向優(yōu)先級(jí)有限合伙人支付分紅收益；后兩年作為退出期，在平衡資源難以全部變現(xiàn)情況下，由劣后級(jí)普通合伙人回購(gòu)社會(huì)投資人在合伙基金企業(yè)的出資份額。

融資平臺(tái)公司的股東向優(yōu)先級(jí)有限合伙人出具承諾函：承諾在優(yōu)先級(jí)有限合伙人全部分紅收益及退出完成前，不參與項(xiàng)目資金收益分配。待優(yōu)先級(jí)有限合伙人完全退出后，項(xiàng)目剩余平衡收益資金及運(yùn)營(yíng)收益首先用于彌補(bǔ)劣后級(jí)普通合伙人墊付分紅差額，剩余資金再按照持股比例進(jìn)行分配

㈢資金投向

以XX區(qū)域周邊基礎(chǔ)設(shè)施為試點(diǎn)項(xiàng)目，首期籌集資金規(guī)模50億元，利用該筆資金置換融資平臺(tái)公司先期已投入項(xiàng)目中融資資金約17億元，促進(jìn)資本金回籠

㈣增信措施

第一，計(jì)劃以某地塊土地收益及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益為資金來(lái)源，就XX區(qū)域周邊基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與政府簽署遠(yuǎn)期回購(gòu)協(xié)議。融資平臺(tái)公司計(jì)劃以政府回購(gòu)協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收賬款向優(yōu)先級(jí)有限合伙人提供質(zhì)押擔(dān)保。

第二，針對(duì)某區(qū)域土地整治及示范鎮(zhèn)項(xiàng)目，融資平臺(tái)公司計(jì)劃向市/區(qū)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)備案登記，確定唯一資金返還歸集賬戶(hù)。融資平臺(tái)公司將以該賬戶(hù)向優(yōu)先級(jí)有限合伙人提供質(zhì)押擔(dān)保

第三，劣后級(jí)有限合伙人承諾，當(dāng)合伙基金企業(yè)不足以向其全額支付分紅收益時(shí)，由劣后級(jí)有限合伙人補(bǔ)足分紅收益差額，其所投入資金待平衡資源變現(xiàn)到位后彌補(bǔ)償還。

第四，嚴(yán)格履行國(guó)家預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，將方案上報(bào)發(fā)改委審批并納入未來(lái)政府預(yù)算。