吳顯華

摘 要：社會(huì)組織在社會(huì)治理、公共服務(wù)供給等方面都應(yīng)該發(fā)揮積極作用，但是由于中國(guó)社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟，其作用發(fā)揮受限。因此，政府應(yīng)該著重從完善法制、加大培育支持力度、強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管和提升服務(wù)能力等方面來(lái)培育社會(huì)組織。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；培育；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2018）01-0100-02

2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》[1]中明確指出：以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、創(chuàng)新社會(huì)治理、擴(kuò)大對(duì)外交往等方面發(fā)揮了積極作用。尤其是，當(dāng)下我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)決勝階段，社會(huì)組織肩負(fù)著更加重大的責(zé)任，應(yīng)該有著更大的作為。但是，由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育尚不成熟，在社會(huì)組織自身建設(shè)、政府對(duì)社會(huì)組織的支持引導(dǎo)力度、管理體制機(jī)制等方面還存在著諸多問(wèn)題，這在一定程度上限制社會(huì)組織積極作用的發(fā)揮，因此，通過(guò)改革來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展就迫在眉睫。

一、社會(huì)組織培育的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）英國(guó)經(jīng)驗(yàn)

1.依法保障社會(huì)組織健康發(fā)展

英國(guó)培育社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)之一就是通過(guò)立法來(lái)保障社會(huì)組織的健康發(fā)展，對(duì)慈善組織的培育就尤為典型。眾所周知，英國(guó)是世界上最早制定慈善法的國(guó)家，在1601年就制定了《慈善用途法》，又稱《伊麗莎白一世法》。在這部法律的序言中首次明確了英國(guó)慈善事業(yè)的范圍，即具體包括哪些種類的慈善行為。隨著英國(guó)國(guó)情的變化和英國(guó)慈善事業(yè)的不斷發(fā)展，慈善所涉及的范圍較過(guò)去有較大的突破，因此慈善法經(jīng)歷過(guò)多次的修訂，并于2006年修訂為《2006年慈善法》。該法對(duì)慈善事業(yè)做出明確定義：只有那些為公眾利益服務(wù)的具備慈善目的的事業(yè)?！熬邆浯壬颇康牡氖聵I(yè)”具體包括扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)等13項(xiàng)。

2.政府孵化社會(huì)組織和購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)

英國(guó)主要通過(guò)政府孵化社會(huì)組織和購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)兩種途徑來(lái)培育社會(huì)組織。英國(guó)華威郡社區(qū)及志愿者行動(dòng)組織（WCAVA），就是一個(gè)典型的社團(tuán)組織孵化器，其核心職能就是發(fā)展當(dāng)?shù)刂驹刚呓M織和社團(tuán)，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方政府撥款和其他慈善組織撥款。2012年，WCAVA幫助各志愿者組織爭(zhēng)取到超過(guò)300萬(wàn)英鎊的資金資助[2]。英國(guó)慈善公益社會(huì)組織每年都能夠從政府那里獲得大量的資金支持，具體包括面向慈善公益組織的政府采購(gòu)、政府基金（每年博彩收益的16.7%通過(guò)文化部下設(shè)的兩個(gè)政府基金分配給全國(guó)的各類慈善組織）、專項(xiàng)財(cái)政資金。其中很多資金是通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”的方式向慈善公益組織提供的，政府與慈善公益組織簽訂合同，購(gòu)買其提供的公共服務(wù)，例如托兒、住房、衛(wèi)生和教育等[3]。

（二）美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

1.寬松、低門檻的準(zhǔn)入政策

美國(guó)各州對(duì)社會(huì)組織登記政策略有差異，但總體而言是非常靈活和便捷的。社會(huì)組織可以自主選擇是否登記注冊(cè)，只不過(guò)如果社會(huì)組織不登記注冊(cè)就無(wú)法取得合法資格，意味著沒(méi)有資格申請(qǐng)免稅。在美國(guó)，社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻相對(duì)較低，登記手續(xù)較為簡(jiǎn)便，申請(qǐng)成立社會(huì)組織，只要宗旨合法，章程符合上述規(guī)定，一般都可以注冊(cè)，沒(méi)有具體資金和人數(shù)的要求。同時(shí)，政府很少限制同類型社會(huì)組織的登記注冊(cè)，而是讓同類型社會(huì)組織充分形成一種多元化、差別化的競(jìng)爭(zhēng)格局。當(dāng)然，實(shí)行這種政策必然還有其理論依據(jù)。美國(guó)奉行多元主義理論，多元主義理論假定權(quán)力的分布是多元分散的、非單一集團(tuán)控制的，即權(quán)力主體是多元而非一元的。因此，美國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行一種側(cè)重于“寬進(jìn)嚴(yán)出”的準(zhǔn)入政策，注重“過(guò)程監(jiān)管”而非“入口監(jiān)控”[4]。

2.優(yōu)惠的稅收支持政策

美國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行稅收減免優(yōu)惠政策，但其前提是社會(huì)組織必須登記注冊(cè)并取得合法資格。一直以來(lái)，美國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行稅收優(yōu)惠支持政策對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展起到非常重要的作用。在美國(guó)，稅收優(yōu)惠政策主要是通過(guò)兩個(gè)方式實(shí)施：一是對(duì)社會(huì)組織本身與宗旨相關(guān)的活動(dòng)予以免稅；二是對(duì)向特定社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)的個(gè)人或組織予以減稅。美國(guó)稅法規(guī)定，符合501、527、4947（a）、120、4976條款的組織，經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)稅局審核后，均可享有免稅資格。一旦組織獲得免稅資格，其與組織宗旨相關(guān)的收入（包括社會(huì)捐贈(zèng)、政府撥款、服務(wù)收費(fèi)等）均免收聯(lián)邦所得稅，但若組織從事與宗旨無(wú)關(guān)的、以營(yíng)利為目的的商業(yè)活動(dòng)，則這部分收入仍然需要繳稅[5]。美國(guó)稅法規(guī)定，個(gè)人捐贈(zèng)可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的50%，公司法人捐贈(zèng)可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達(dá)當(dāng)年稅前收入的10%，對(duì)超過(guò)當(dāng)年扣除額的捐贈(zèng)部分可以在以后的會(huì)計(jì)年度中順延抵扣，最長(zhǎng)可延至5年[6]。

3.綜合的監(jiān)管政策

美國(guó)社會(huì)組織的自律性是比較強(qiáng)的，這當(dāng)然與美國(guó)實(shí)施綜合而嚴(yán)格的監(jiān)管政策息息相關(guān)。美國(guó)對(duì)社會(huì)組織的培育支持力度很大，但是這不等于放縱社會(huì)組織，相反美國(guó)非常注重對(duì)社會(huì)組織的過(guò)程監(jiān)控，以保證社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)范性。它主要做法包括[7]：一是政府監(jiān)管。美國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管主要體現(xiàn)在對(duì)其非營(yíng)利性的審查及對(duì)其財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督上，以防詐騙現(xiàn)象和保證善款依法依規(guī)使用。社會(huì)組織必須每年向稅務(wù)局遞交“990表”以供審查，一旦出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象就會(huì)被取消免稅資格。如果社會(huì)組織3年內(nèi)都不給稅務(wù)部門報(bào)送“990表”，則同樣取消免稅資格。二是公眾監(jiān)督。美國(guó)法律規(guī)定無(wú)論是誰(shuí)都有權(quán)查閱獲得免稅資格的社會(huì)組織的原始申請(qǐng)文件及“990表”等資料，以了解其財(cái)務(wù)情況和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。因此，社會(huì)組織的“990表”等資料必須在美國(guó)的Guidestar（www.guidestar.org）和基金會(huì)中心（www.foundationcenter.org）網(wǎng)站上公示，以供公眾查閱和監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。美國(guó)每個(gè)州都設(shè)有專門負(fù)責(zé)社會(huì)組織監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)相關(guān)違法行為進(jìn)行調(diào)查、起訴。四是行業(yè)內(nèi)監(jiān)督。行業(yè)內(nèi)任何社會(huì)組織都有權(quán)利監(jiān)督其他同行，通過(guò)行業(yè)內(nèi)監(jiān)督能夠促進(jìn)行業(yè)自律。

二、對(duì)我國(guó)社會(huì)組織培育的啟示

第一，完善法制，提供法律保障。沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。在社會(huì)組織培育的諸多環(huán)節(jié)之中，首要的是立規(guī)矩，即制定和完善相關(guān)法制。這樣才能夠讓社會(huì)組織從一開始就在法制軌道上去發(fā)展，為減少將來(lái)違規(guī)現(xiàn)象奠定法律基礎(chǔ)。立法需要強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性和實(shí)效性，必須制定出良法，而不僅僅是為了有法可依。另外，法律在實(shí)施的過(guò)程中，也要進(jìn)行適時(shí)調(diào)適，以及對(duì)其他相關(guān)的法制進(jìn)行修訂或者廢除，而非一勞永逸。例如，《中國(guó)慈善法》已經(jīng)實(shí)施一年了，應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐中反饋出來(lái)的各種問(wèn)題進(jìn)行反思與總結(jié)，制定一些配套的法制，以便更好地服務(wù)于慈善組織的培育與發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)《中國(guó)慈善法》實(shí)施之前的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進(jìn)行修訂，避免不同法律之間的矛盾。只有這樣才能夠?yàn)樯鐣?huì)組織培育提供有效的法律保障。

第二，加大政府對(duì)社會(huì)組織培育的支持力度。政府對(duì)社會(huì)組織培育的支持不僅僅是政策資源方面，更重要的是經(jīng)濟(jì)資源方面。政策資源主要解決社會(huì)組織合法性問(wèn)題，而經(jīng)濟(jì)資源則是解決社會(huì)組織成長(zhǎng)問(wèn)題，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織培育的短板主要是后者。因此，政府需要在如下兩個(gè)方面加大支持力度。一是加大對(duì)社會(huì)組織的孵化力度。孵化社會(huì)組織不僅僅是增加經(jīng)濟(jì)資源，更重要的是增強(qiáng)社會(huì)組織的內(nèi)生能力，形成自我造血功能，并最終實(shí)現(xiàn)自立。二是加大政府對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購(gòu)買力度。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)理應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)，但是考慮到正在接受培育的社會(huì)組織各方面發(fā)展尚未成熟，競(jìng)爭(zhēng)能力有限，政府可以考慮在一定程度和范圍內(nèi)向他們傾斜，或者優(yōu)先與他們簽訂購(gòu)買協(xié)議。

第三，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管和提升服務(wù)能力。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例進(jìn)行了深刻的改革，實(shí)行直接登記制度，即行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織，可以依法直接向民政部門申請(qǐng)登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理?？梢?jiàn)，社會(huì)組織登記的門檻降低了，程序便捷了，“入口監(jiān)控”放松了。必須強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的“寬進(jìn)”不等于對(duì)社會(huì)組織放任自流，恰恰相反，需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的過(guò)程監(jiān)管和服務(wù)。但是，政府對(duì)社會(huì)組織的“過(guò)程監(jiān)管”和服務(wù)還是相當(dāng)欠缺的，需要強(qiáng)化。對(duì)社會(huì)組織的“過(guò)程監(jiān)管”應(yīng)該是多部門協(xié)同、全方位、多層次、立體式的監(jiān)管。對(duì)于社會(huì)組織培育而言，服務(wù)比管理更為重要。我國(guó)社會(huì)組織專業(yè)人才匱乏，專業(yè)水平低是不爭(zhēng)的事實(shí)。在這種情況之下，只有通過(guò)專業(yè)服務(wù)才能夠較快地提升社會(huì)組織專業(yè)水平。遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)這方面的專業(yè)服務(wù)供給極其有限。因此，政府應(yīng)該在這方面著力。民政系統(tǒng)都設(shè)置了社會(huì)組織服務(wù)中心，要充分發(fā)揮這個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。加大培養(yǎng)專業(yè)人才的力度，定期舉辦社會(huì)組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，通過(guò)傳幫帶方式逐漸提高社會(huì)組織專業(yè)化水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)[EB/OL].[2017-08-01].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-08/21/content_5101125.htm.

[2]張婷婷.英國(guó)社會(huì)公益組織掃描[N].聯(lián)合時(shí)報(bào)，2014-05-23.

[3]胡琳琳，郝福慶.英國(guó)公共服務(wù)類非營(yíng)利組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）.

[4]齊久恒.中美社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐的差異考量[J].東疆學(xué)刊，2014（1）.

[5]鄭琦.美國(guó)如何培育社會(huì)組織[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-09-03.

[6]王勁穎.美國(guó)非營(yíng)利組織運(yùn)作和管理的啟示與思考——民政部赴美國(guó)代表團(tuán)學(xué)習(xí)考察報(bào)告[J].社團(tuán)管理研究，2011（3）.

[7]曾岳雄.美國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)[J].特區(qū)實(shí)踐與理論，2013（2）.