黃 麗 ，羅 鋒 ，陸永松

（1.佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，廣東佛山528000；2.廣東省農(nóng)業(yè)廳發(fā)展計(jì)劃處，廣東廣州510500）

一、引言

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要制度性措施。然而由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性和弱可保性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府扶持和補(bǔ)貼（世界銀行，2010）。我國2004-2017的中央1號(hào)文件（2011年除外）都對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提出了指導(dǎo)意見，公共財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度不斷加大。按照中央文件精神指引，廣東省自2007年開始試點(diǎn)由財(cái)政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，2016年全省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入達(dá)到10.63億元（不含深圳），為2007年（1278萬元）的83倍多，較2015年同比增長(zhǎng)19.09%，比全國平均增速高出7.61個(gè)百分點(diǎn)，為1148萬農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了501億元的風(fēng)險(xiǎn)保障，開辦農(nóng)險(xiǎn)區(qū)域覆蓋全省所有地市。然而，截至2016年，廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)深度（保費(fèi)收入占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例）僅為0.29，遠(yuǎn)低于全國0.60的平均水平，與廣東省作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和農(nóng)業(yè)大省的地位嚴(yán)重不符。本文主要對(duì)廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上探討未來創(chuàng)新發(fā)展思路。

二、廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)險(xiǎn)種基本情況

按照中央文件精神指引，廣東省自2007年開始啟動(dòng)由財(cái)政補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，首先開辦的險(xiǎn)種是能繁母豬保險(xiǎn)，2009年和2010年陸續(xù)設(shè)立農(nóng)房保險(xiǎn)、水稻種植保險(xiǎn)；2013年開辦蔬菜險(xiǎn)和森林險(xiǎn)；2014年后險(xiǎn)種推進(jìn)速度顯著加快，截至2017年底已逐步形成包括基本項(xiàng)目（6個(gè)險(xiǎn)種）、補(bǔ)充項(xiàng)目（5個(gè)險(xiǎn)種）、創(chuàng)新項(xiàng)目（7個(gè)險(xiǎn)種）三大類在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系（見表1）。

表1 廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)試點(diǎn)險(xiǎn)種（截至2017年12月）

（二）廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入和賠付情況

1.總體來看，近十年來廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入增長(zhǎng)迅速，但年增長(zhǎng)率呈現(xiàn)較大波動(dòng) 2007年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為1278萬元，較2006年下降17.92%，引入政府財(cái)政補(bǔ)貼后，2008年出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，年增長(zhǎng)率達(dá)到1192.64%，為16520元，但是隨后的2009年又下降了34.35%。之后2011年-2013年增長(zhǎng)十分強(qiáng)勁，增速分別達(dá)到76.17%、127.99%和50.36%。2014年到2016年增速又有所減緩。和2010年均出現(xiàn)一定比例的下降（具體情況見表2）。這說明相關(guān)政策制定對(duì)廣東農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展影響十分顯著，部分地區(qū)存在運(yùn)動(dòng)式推廣現(xiàn)象。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率趨于穩(wěn)定 2007-2010年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率除2008年為65.01%，其余年份均超過了90%，其中2009年高達(dá)102.42%。但2010年以后，賠付率一直穩(wěn)定在40%—60%這一區(qū)間（具體情況見表2）。這說明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種精算科學(xué)性有待進(jìn)一步提高。

表2 廣東（不含深圳）政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入和政府補(bǔ)貼情況單位（萬元）

3.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼金額逐年增長(zhǎng)，目前各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例超過了80%

目前廣東省包含中央財(cái)政補(bǔ)貼在內(nèi)的四級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種有9個(gè)，即水稻、森林、能繁母豬、生豬和3個(gè)涉農(nóng)補(bǔ)充險(xiǎn)種，其余險(xiǎn)種由省、市、縣三級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。

2016年廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入1063881萬元中，農(nóng)民自繳保費(fèi)20005.1萬元，占比18.80%，其余均為各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，占比81.20%（見圖1）。

圖1 廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入構(gòu)成（萬元）

三、廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展存在的問題

（一）創(chuàng)新險(xiǎn)種較少，且多數(shù)險(xiǎn)種覆蓋率不高

目前，廣東省目前開辦的省級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種僅18個(gè)，只覆蓋了最基本的農(nóng)作物，且除了水稻種植險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到87%以外，其余險(xiǎn)種覆蓋率均較低，生豬、家禽保險(xiǎn)覆蓋率分別為12%和15%（見表3）。

表3 2016年主要農(nóng)險(xiǎn)品種承保情況

（二）各險(xiǎn)種保險(xiǎn)金額普遍較低，難以滿足農(nóng)戶特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的保障需求

從表4的情況可以看出，與江蘇、浙江、福建和山東這幾個(gè)發(fā)達(dá)省份相比，廣東主要農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的保障金額處于最低水平，難以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物化成本投入。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，大量新型農(nóng)業(yè)主體不斷涌現(xiàn)，不僅需要對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范規(guī)避，也需要對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。

表4 2016年主要農(nóng)險(xiǎn)品種保障金額（元）

（三）各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展極不均衡

從2015年廣東省情況來看，全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度（農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入占農(nóng)業(yè)增加值的比重）平均為0.27%，排名前五的區(qū)域分別為河源（0.71）、清遠(yuǎn)（0.66）、韶關(guān)（0.53）、湛江（0.46）、梅州（0.43）；而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠三角城市中山、肇慶、東莞三市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)深度最低，則僅為0.01%左右，佛山、廣州、珠海分別為0.04%、0.10%和0.13%（見表5）。這說明廣東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度關(guān)系并不密切，甚至經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的珠三角城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展反而滯后于經(jīng)濟(jì)落后的粵西粵北地區(qū)。

表5 2015年廣東省各地市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展情況（不含深圳）

（四）參與市場(chǎng)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)較少，存在高度壟斷現(xiàn)象

截至2016年底，在全國范圍內(nèi)開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共31家，但在廣東省經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅9家，多數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)包括在國內(nèi)農(nóng)險(xiǎn)市場(chǎng)份額排名前15的國元農(nóng)業(yè)、安華農(nóng)業(yè)、中航安盟、安信農(nóng)業(yè)、中原農(nóng)業(yè)、錦泰財(cái)產(chǎn)等均未在廣東設(shè)立分支機(jī)構(gòu)（見表6）。其中，在廣東開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)中，人保股份占據(jù)絕對(duì)壟斷地位，2016年其在廣東省的市場(chǎng)份額高達(dá)71.84%，而在全國范圍內(nèi)該機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額為46.40%；其次為陽光農(nóng)業(yè)和中華聯(lián)合，2016年分別占廣東省的市場(chǎng)份額的13.93%和9.84%，其余6家市場(chǎng)份額均極低（見表7）。高度的市場(chǎng)壟斷使得保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺少業(yè)務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力和熱情。

表6 各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在全國及廣東農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入統(tǒng)計(jì)（2014-2016年）（單位：萬元）

（續(xù)上表）

表7 各保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在廣東及全國的市場(chǎng)份額對(duì)比

四、廣東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)創(chuàng)新策略探討

（一）開設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新品種，并提供可供選擇的多層次保障水平

目前廣東省農(nóng)業(yè)正處于向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的高速發(fā)展時(shí)期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷分化，小規(guī)模農(nóng)戶和大量規(guī)?；男滦徒?jīng)營主體同時(shí)并存。與小農(nóng)經(jīng)營不同，新型農(nóng)業(yè)主體不僅經(jīng)營農(nóng)作物品種多樣化，而且對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)也有較大規(guī)避需求。因此，廣東省必須盡快增設(shè)新的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，并提高相應(yīng)的保障水平。具體做法一是從省級(jí)層面統(tǒng)一增設(shè)新險(xiǎn)種，并借鑒國外和江浙地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)價(jià)格保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)，提供多層次的保障水平供不同類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行選擇。二是鼓勵(lì)各地市創(chuàng)新具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，擴(kuò)大農(nóng)作物覆蓋率。三是對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的保費(fèi)和保障水平進(jìn)行科學(xué)匹配。2010年以來，廣東省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)綜合賠付率水平一直在50%左右，因此有空間適當(dāng)下調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。

（二）加大對(duì)新增地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的省級(jí)補(bǔ)貼力度

由于農(nóng)業(yè)的比較收益相對(duì)低下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值較高的縣市往往是經(jīng)濟(jì)和政府財(cái)政收入較低的地區(qū)。因而對(duì)于地方性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種如果縣市級(jí)政府承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼比例過大，會(huì)給其帶來較大的財(cái)政壓力，反過來又制約了其推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。在中央政府僅對(duì)基本農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)貼的情況下，省級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的主要責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平，也有利于地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的推廣。

（三）組織統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

按我國2012年制定的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，第四條規(guī)定“國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。國務(wù)院財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、民政等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推進(jìn)、管理工作?！钡?，目前國務(wù)院并沒有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)財(cái)政、保險(xiǎn)監(jiān)督管理、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣象相關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的管理工作，因此省級(jí)政府應(yīng)盡快組建一個(gè)職能部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃，并實(shí)現(xiàn)多部門信息共享。

（四）由多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)共同組建“共保體”保證市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)

我國《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》提出“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營結(jié)構(gòu)。廣東目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)已經(jīng)有9家商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與運(yùn)營，但是人保股份一家市場(chǎng)份額高達(dá)70%以上。為了保證市場(chǎng)有序發(fā)展，比較適宜的模式是借鑒浙江省的經(jīng)驗(yàn)，通過公開招標(biāo)的方式組建多家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與的“共保體”聯(lián)合經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

（五）建立對(duì)基層政府和保險(xiǎn)公司的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既需要頂層設(shè)計(jì)，也離不開基層組織和市場(chǎng)經(jīng)營主體的配合，因此必須構(gòu)建針對(duì)基層組織和市場(chǎng)經(jīng)營主體的約束激勵(lì)機(jī)制。較為可行的做法是組織第三方公司（中介機(jī)構(gòu)）對(duì)承保機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營業(yè)績(jī)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)管理、合規(guī)經(jīng)營、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、理賠效率等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)市縣級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率、保險(xiǎn)深度的年度考核工作，保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利推行。

（六）建立省級(jí)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度

黨的十八屆三中全會(huì)和2014年中央政府工作報(bào)告中明確提出建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，目前全國已有十余個(gè)省份開始試點(diǎn)專門的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，但是廣東省并未把農(nóng)業(yè)巨災(zāi)與其他災(zāi)害分離承保，一方面在出現(xiàn)大范圍的干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)天氣時(shí)引致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)時(shí)難以及時(shí)對(duì)受損農(nóng)戶進(jìn)行足額救助，無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營者特別是規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)保障需求；另一方面，各國實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率的離散系數(shù)是一般農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的10倍左右，如果沒有完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，保險(xiǎn)公司就有可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。目前江蘇省的作法是建立省市縣三級(jí)“大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”，當(dāng)某地出現(xiàn)大災(zāi)不足以進(jìn)行賠付時(shí)，可以向上一級(jí)資金池申請(qǐng)資金融通，十分值得借鑒。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，當(dāng)資金池的資金也不足以賠付時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，至少應(yīng)設(shè)計(jì)一種融資機(jī)制，允許保險(xiǎn)公司及時(shí)向其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金融通，共渡難關(guān)。