曹立前 尹吉東

摘 要：我國正在快速步入深度老齡化階段，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求在深度和廣度上都呈現(xiàn)出不斷增加和擴大的趨勢。近年來，隨著供給側(cè)改革的不斷深入，國家陸續(xù)出臺了一系列旨在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策文件，以保障養(yǎng)老服務(wù)的供給。然而，隨著養(yǎng)老服務(wù)需求的持續(xù)擴大和增加，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域供需失衡的問題并沒有得到有效的解決，從而在一定程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。通過分析養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，梳理和揭示當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的各種問題，進(jìn)而提出供給側(cè)改革下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展路徑，以期實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡，切實滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)改革；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；供給；需求

中圖分類號：C913.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1005-6378（2018）01-0105-07

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.01.016

截至2016年底，我國60周歲及以上人口達(dá)到23 086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口15 003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%[1]。而且，根據(jù)第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結(jié)果，2015年我國失能、半失能老年人口大致有4 063萬人，占老年人口總數(shù)的18.3%。據(jù)測算，到2020年，我國的失能老年人將達(dá)到4 200萬[2]。不僅如此，預(yù)計到2020年，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右[3]。老年人口數(shù)量的不斷增加，尤其是生病、獨居、空巢、高齡等老年人口的迅速增長，為養(yǎng)老服務(wù)帶來了巨大的壓力。面對老年人對養(yǎng)老服務(wù)的巨大需求，必須加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

“十三五”期間，我國將大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了加速發(fā)展的重要機遇。在推進(jìn)供給側(cè)改革進(jìn)程中促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，實現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所樂和老有所安，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的重要內(nèi)容，也有利于人口老齡化問題及其帶來的諸多矛盾的良性解決。當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)總體上進(jìn)入了迅速發(fā)展的時期，但仍然面臨著不可忽視的發(fā)展瓶頸，其中最為突出的就是供給不足，因此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革的核心，在于提升、優(yōu)化和創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的供給，健全養(yǎng)老服務(wù)的項目，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，最大限度地滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，有效解決養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的問題。所以，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)改革，迫切需要集眾智，匯眾策，聚眾力。而發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不僅是解決人口老齡化難題的關(guān)鍵，也是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的新型產(chǎn)業(yè)和新興力量。由此可見， “十三五”時期必將成為我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“黃金時期”。

一、 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是以老年人為服務(wù)對象，以政府、企事業(yè)單位、社會組織等為主體，為滿足老年人多樣化

的養(yǎng)老服務(wù)需求、提供多種個性化服務(wù)與產(chǎn)品而發(fā)展起來的一種現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，涉及老年人的衣、食、住、行等多個方面，包括生活照料與關(guān)懷、醫(yī)療保健與康復(fù)護(hù)理、情感交流與文化娛樂、長期照護(hù)與人格尊重以及老年信息服務(wù)等，是一種既具有市場性又具有公共性和福利性的服務(wù)業(yè)。伴隨著人口老齡化的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求的急劇膨脹，黨和國家對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展也越發(fā)重視，一系列加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施相繼出臺，政策的支持力度不斷加大，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)開始步入了發(fā)展的“快車道”。

1.從推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策方面來看，2013年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，對未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展作出全面部署，提出了推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的目標(biāo)。不僅如此，國務(wù)院各相關(guān)部門也相繼出臺文件，提出了明確的發(fā)展支持措施：在鼓勵社會力量參與方面，民政部、教育部、國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》；在價格政策方面，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；在創(chuàng)新投融資方面，中國人民銀行、民政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》；在市場準(zhǔn)入方面，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》；在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)方面，教育部出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的意見》；在土地使用方面，國土資源部印發(fā)了《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》；在強化督促落實方面，國家發(fā)改委會同民政部、全國老齡辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》，指導(dǎo)各地進(jìn)一步做好加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的工作。上述各項政策的密集出臺，對推動和加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。首先，政策內(nèi)容綜合全面，既包含宏觀層面，也涉及微觀層面；其次，從政策發(fā)布來看，政府各部門之間通力合作，形成了“政策套餐”，有利于提升政策對推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“組合效應(yīng)”；再次，政策更加精準(zhǔn)，針對性更強，有利于市場主體獲得相應(yīng)的市場“份額蛋糕”；最后，進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，更加注重發(fā)揮市場的決定性作用，促進(jìn)民營資本的介入。目前，政策的積極效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

在“政策套餐”利好的帶動下，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展明顯增速。第一，養(yǎng)老床位和養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量不斷增多，截至2016年底，全國各類養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到730.2萬張，比上年增長8.6%；每千名老人擁有床位數(shù)達(dá)到31.6張，比上年增長4.3%[4]。作為養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容之一，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量也呈現(xiàn)出快速增長的勢頭。截至2016年底，全國共有各類提供住宿的社會服務(wù)機構(gòu)3.1萬個，其中養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位680.0萬張[5]。第二，各級資金投入持續(xù)增加，尤其是地方政府財政資金的投入，超過了政府財政資金投入總量的95%。以山東省為例，2014至2016年間，山東省財政兌付養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金共計24.74億元，帶動市縣和社會投入資金223億元。第三，投融資能力不斷加強，例如，湖北省設(shè)立了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)到6個億；福建省2016年也設(shè)立了總規(guī)模達(dá)60億元的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金。第四，在用地、降低準(zhǔn)入門檻等問題上，各地也采取了相應(yīng)措施。例如，針對制約養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的用地問題，上海于2017年啟用了首塊養(yǎng)老專項用地；《廣州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施布局規(guī)劃（2013-2020年）》規(guī)劃了53處養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)用地，并于2015年投放了首批社會福利用地，共11個地塊，總用地面積超過35萬平方米，將建設(shè)18 494個養(yǎng)老床位。第五，在人才培養(yǎng)方面，福建省頒布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》，由政府對文化程度較低、但有較強實際動手能力的“4050”護(hù)理人員提供資金免費培訓(xùn)，并將培訓(xùn)、取得職業(yè)資格證書與從業(yè)人員工資晉級相結(jié)合?？傊?，從中央到地方，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策體系已經(jīng)初步形成，政策的正向效應(yīng)業(yè)已初步呈現(xiàn)。

2.從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場投資來看，隨著政府政策扶持力度的加強和養(yǎng)老服務(wù)市場需求規(guī)模的擴大，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為市場投資的新亮點，包括保險資金、外資等在內(nèi)的國內(nèi)外多種資本紛紛投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，特別是民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性明顯提升。如在老年人用品方面，美國雅培制藥有限公司開始關(guān)注中國老年營養(yǎng)飲品研究，金佰利公司已開始挖掘國內(nèi)成人紙尿褲市場；在養(yǎng)老地產(chǎn)方面，泰康人壽保險股份有限公司在上海、三亞等地完成了醫(yī)養(yǎng)社區(qū)“七城聯(lián)動”布局之后，其第八個候鳥式連鎖醫(yī)養(yǎng)社區(qū)也已落戶杭州。此外，隨著養(yǎng)老市場的不斷擴大，養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)的逐漸成熟，專業(yè)性的養(yǎng)老服務(wù)運營機構(gòu)或企業(yè)也在不斷增多，如上海親和源、康樂年華等。

3.從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展趨勢來看，一是基于互聯(lián)網(wǎng)+、物聯(lián)網(wǎng)等智能化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的完善，移動醫(yī)療、電子健康等信息化養(yǎng)老服務(wù)項目的出現(xiàn)，智能化、網(wǎng)絡(luò)化成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)未來發(fā)展的重要方向?！度珖悄芑B(yǎng)老實驗基地建設(shè)規(guī)范》明確提出，力爭5年內(nèi)在全國建設(shè)100家“智能化養(yǎng)老實驗基地”。二是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐步向社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化拓展。政府引導(dǎo)鼓勵，社會各界力量共同參與，運用各自資源為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，而老年人需求的個性化與多元化，也為我國老年市場的發(fā)展提供了必要的條件。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化、老年社區(qū)服務(wù)、老年教育、老年旅游等得到很大發(fā)展，老齡產(chǎn)業(yè)將向縱深發(fā)展 [5]。目前，一些國外的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)已經(jīng)開始進(jìn)入中國的養(yǎng)老服務(wù)市場，品質(zhì)卓越的法國養(yǎng)老服務(wù)、細(xì)致高端的日本養(yǎng)老服務(wù)等都開始了對中國養(yǎng)老市場的角逐。此外，河南省老齡產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)通過與日本合德介護(hù)投資管理有限公司合作，從而引進(jìn)國外先進(jìn)的養(yǎng)老照護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與運營管理模式，進(jìn)而打造國際標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)管理體系。

然而，從養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)模來看，目前還相對比較弱小，明顯滯后于快速發(fā)展的人口老齡化形勢和經(jīng)濟發(fā)展形勢，特別是養(yǎng)老產(chǎn)品市場的發(fā)展比較緩慢。與發(fā)達(dá)國家相比，我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不僅發(fā)展規(guī)模小，而且至今尚未形成產(chǎn)業(yè)鏈。我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模目前僅為4.1萬億元，占GDP的比例低于7%，而美國養(yǎng)老服務(wù)消費占本國GDP的比例為22.3%，歐洲養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)占GDP的比例則達(dá)到28.5%[6]。誠然，隨著我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，這種情況將會逐漸改變。根據(jù)中國老齡工作委員會的預(yù)測，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)模到2020年將達(dá)到8萬億元，2030年將達(dá)到22萬億元，未來10-15年是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的黃金時期。此外，伴隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，一大批可以直接為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營、管理和培訓(xùn)等提供專業(yè)化服務(wù)的機構(gòu)與組織也會隨之產(chǎn)生，各類教育培訓(xùn)市場也將應(yīng)運而生，從而有利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的形成。

總之 “十二五”期間，在國家政策的引導(dǎo)和支持下，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到了比較迅速地發(fā)展，但從總體上來看，養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求仍然是不平衡的，老年人巨大的、多樣化的養(yǎng)老需求，與相對匱乏的養(yǎng)老服務(wù)供給不相匹配，從而在一定程度上影響和制約著整個養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

二、當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展面臨的問題梳理

我國老年人口基數(shù)大，增長速度快，老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升。資料顯示，2016年我國的老年撫養(yǎng)比達(dá)到15.1%。面對日益龐大的老年群體，處在發(fā)展中的我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的不足和短板顯而易見，養(yǎng)老服務(wù)的存量供給匱乏，養(yǎng)老服務(wù)供給效率低下的情況突出，而且短期內(nèi)尚無法得到迅速改變。此外，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)對象不能全覆蓋，服務(wù)項目不夠精細(xì)，服務(wù)功能單一，服務(wù)層次不高，致使養(yǎng)老服務(wù)的有效性降低，進(jìn)而加重了養(yǎng)老服務(wù)供給不足的局面；而另一方面則是老年人群體的巨大養(yǎng)老服務(wù)需求。供需失衡，成為我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的突出短板。

1.政策的可操作性不強，“碎片化”明顯。

近年來，國家相關(guān)部門和各級地方政府先后制定實施了一系列加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施，有力地促進(jìn)了我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。但是，一些政策在實施過程中也暴露出了不少問題：部分優(yōu)惠政策落實不到位，作用不明顯；有的政策比較宏觀籠統(tǒng)，可操作性不強，執(zhí)行難度較大；相關(guān)配套政策不全，政策的“碎片化”特征明顯，系統(tǒng)性不夠，尚未形成健全完善的政策體系；同時，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制機制不完善，管理缺乏有效性。此外，國家在頂層設(shè)計上尚未對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的界限做出明確界定，對公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)的準(zhǔn)入門檻及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也沒有做出明確規(guī)定。因此，隨著供給側(cè)改革的深入，必須進(jìn)一步加強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策供給，完善頂層設(shè)計，提高政策的可操作性，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康有序發(fā)展提供扎實的政策支撐。

2.財政投入不足，發(fā)展不平衡。

當(dāng)前，政府對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投入渠道主要有中央和地方的公共財政支出、彩票公益金收入等。從中央和地方投入的資金比重來看，地方政府投入超過了95%，基本負(fù)擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主要支出。2014年，財政社會保障支出超過15 000億元，占全部財政支出的比例超過10%。其中，用于支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的支出僅為82.3 億元?，F(xiàn)階段，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政投入絕大部分是用于養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)運營，而沒有將其作為一種主要的服務(wù)供給方式發(fā)揮其功能。不僅如此，受財政投入不足等經(jīng)濟因素的制約，發(fā)展不平衡也是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中存在的主要問題之一，這種不平衡主要是區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不平衡。長此以往，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距會越來越大。

3.服務(wù)人員素質(zhì)不高，缺少專業(yè)人才。

推進(jìn)供給側(cè)改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，離不開專業(yè)人才的支撐。根據(jù)測算，目前全國僅是養(yǎng)老機構(gòu)的老年人護(hù)理人員缺口就達(dá)到180萬[7]。而另一方面則是我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域從業(yè)人員的整體素質(zhì)普遍不高，整個從業(yè)人員隊伍波動性大，缺乏穩(wěn)定性。

目前，在我國的養(yǎng)老機構(gòu)中，一是護(hù)理人員年齡偏大，中年護(hù)理員是當(dāng)下養(yǎng)老護(hù)理員服務(wù)隊伍的主力軍，這部分人缺乏崗位專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并且多是“補償式培訓(xùn)”，專業(yè)知識缺乏，且持證比例不高。據(jù)山東英才學(xué)院2013年的調(diào)查，被訪的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，40歲以上的護(hù)理服務(wù)人員占到了64%，下崗職工和農(nóng)村務(wù)工人員占到了74%，有中級職稱的僅占1%，沒有職稱的高達(dá)79%[8]。二是年輕護(hù)理員缺乏，尤其是男性護(hù)理員更加缺乏，由于流動性比較大，養(yǎng)老護(hù)理員隊伍普遍處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。當(dāng)前，年輕人已經(jīng)開始涉足養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，但由于薪酬待遇、社會地位以及職業(yè)生涯發(fā)展等原因，大都不愿從事具體的護(hù)理工作，人員流失比較嚴(yán)重。三是管理人員缺乏專業(yè)性，專業(yè)儲備不足，管理理念落后，從而影響?zhàn)B老服務(wù)質(zhì)量的提升。

4.市場化程度低，競爭性不足。

長期以來，我國老年人所需的各種養(yǎng)老服務(wù)，主要是由公辦養(yǎng)老機構(gòu)或醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)來供給，由于我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展起步較晚，且發(fā)展時間較短，其市場化程度相對較低，競爭性不強。

首先，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，盈利空間不大。以養(yǎng)老機構(gòu)為例，在受訪的257家養(yǎng)老機構(gòu)中，48.1%的運營狀況屬基本持平，32.5%虧損，有盈余的僅占19.4%[9]?？梢?，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展基本上都是微利運營。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，大都是由政府出資建設(shè)，民營資本參與建設(shè)的相對較少。其次，養(yǎng)老服務(wù)的價格形成機制缺乏合理性。我國養(yǎng)老服務(wù)的市場還沒有科學(xué)的價格形成機制，其中較為突出的是市場在養(yǎng)老服務(wù)價格形成過程中所發(fā)揮的作用極其有限，特別是對公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，其所提供的養(yǎng)老服務(wù)的價格大都由政府決定。再次，我國的養(yǎng)老服務(wù)市場還缺乏充分競爭，沒有形成合理的市場競爭機制。公共資源在公辦養(yǎng)老機構(gòu)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)之間的配置不合理，不僅造成了養(yǎng)老服務(wù)市場競爭活力的缺失，阻礙了養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展完善，也不利于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

5.養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，缺乏明確性。

當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不健全，規(guī)范不明確，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)資質(zhì)等多方面的標(biāo)準(zhǔn)還有待完善。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一項高風(fēng)險行業(yè)，由于老年人發(fā)生意外的風(fēng)險較高，致使不少投資者不敢從事該行業(yè)。通過制定出臺明確的標(biāo)準(zhǔn)，一方面有助于解決養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量問題，提升養(yǎng)老服務(wù)的供給水平；另一方面也有利于養(yǎng)老機構(gòu)和服務(wù)人員規(guī)避風(fēng)險，而且也有利于更多的經(jīng)營主體投資和從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)?？傮w來看，目前我國還沒有完整的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，無法確保養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范運營和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范發(fā)展，養(yǎng)老機構(gòu)無法實現(xiàn)規(guī)?；⑦B鎖化的經(jīng)營。

6.數(shù)據(jù)供給缺乏共享性。

當(dāng)今時代是信息化時代，更是數(shù)據(jù)共享的時代，基于數(shù)據(jù)共享的智能化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)已經(jīng)廣泛運用到各個行業(yè)和領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展也需要數(shù)據(jù)共享的支撐。相比發(fā)達(dá)國家，目前我國在數(shù)據(jù)共享方面特別是數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較落后，智能化技術(shù)設(shè)備在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用相對有限，數(shù)據(jù)信息開放程度較差。同時，由于信息化程度低，缺乏合作交流平臺，相關(guān)部門在數(shù)據(jù)共享方面存在障礙，導(dǎo)致信息獲取不完整，數(shù)據(jù)分析力度不強，利用效率不高，支撐養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的力度相對薄弱，最終在一定程度上限制了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高效發(fā)展。

三、基于供給側(cè)改革的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展路徑

目前，從國家層面到各級地方政府，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展越來越受到重視，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展步伐持續(xù)加快。借力供給側(cè)改革，創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展和繁榮，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需求與供給的協(xié)調(diào)與平衡，這也是供給側(cè)改革下發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的必然要求和選擇。

1.加強頂層設(shè)計，完善政策供給。

薩繆爾森在《公共支出的純理論》中認(rèn)為，公共產(chǎn)品的供給與政府職能密切相關(guān)，在滿足一些條件的情況下，政府供給公共產(chǎn)品可以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)[10]。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，直接目的是向老年人群提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時也是政府向社會提供公共產(chǎn)品的路徑之一。在加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的有效供給方面，政府具有不可替代的作用。

伴隨供給側(cè)改革的深入，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，需要完善政策供給，主要有以下幾個方面：第一，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計，加強制度建設(shè)，彌補制度漏洞，形成有機銜接的高效制度體系；第二，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立長效管理體制，打破政策分立、管理分割的格局，同時要健全包括稅收政策等在內(nèi)的促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的配套政策，尤其是要完善土地政策，保障土地資源供給，建立統(tǒng)籌規(guī)劃、精準(zhǔn)支持、合理高效的政策體系；第三，健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，強化有效監(jiān)管，為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供法律保障，確保養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康和規(guī)范發(fā)展；第四，建立和健全養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)體系，既要獲得行業(yè)認(rèn)可，也需得到市場認(rèn)可，增強標(biāo)準(zhǔn)的通用性，這也是發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展實踐已經(jīng)證明了的成功經(jīng)驗。早在1966年，日本老年服務(wù)業(yè)的評價制度就已經(jīng)誕生，之后1988年《老人院的技能及服務(wù)評價》政策的出臺，成為機構(gòu)老年服務(wù)業(yè)走向標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的開端[11]。實踐證明，加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，對進(jìn)一步發(fā)展壯大我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，更好解決老齡化帶來的諸多矛盾具有重要意義。

2.激活社會資本，擴大市場供給規(guī)模。

隨著供給側(cè)改革的持續(xù)推進(jìn)，鼓勵社會資本積極投資發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、擴大市場供給規(guī)模已成為必然趨勢。《十三五規(guī)劃綱要》明確提出，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，通過購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給。

在一定條件下，市場也可以供給公共產(chǎn)品，實現(xiàn)多種供給機制[12]。社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，能夠提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的內(nèi)在活力和市場競爭力，促進(jìn)供給主體多元化，擴大市場供給規(guī)模，增加養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。通過供給側(cè)改革，進(jìn)一步激活社會資本，調(diào)動其投資發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，形成公平競爭的市場環(huán)境，將有助于擴大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場供給規(guī)模，延長養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)更加突出。另外，通過建立養(yǎng)老服務(wù)供需平臺，推動養(yǎng)老服務(wù)與老年人需求無縫對接等，可以降低養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的成本，更好的滿足老年人的養(yǎng)老需求，從而讓老年人群真正享受到供給側(cè)改革的紅利。

3.培養(yǎng)專業(yè)人才，提升服務(wù)供給水平。

培養(yǎng)一系列高素質(zhì)專業(yè)人才，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)供給水平，優(yōu)化從業(yè)人員的知識結(jié)構(gòu)，增強養(yǎng)老服務(wù)業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員的整體素質(zhì)和服務(wù)能力，是供給側(cè)改革下推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的必然要求。其一，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，加強人才培養(yǎng)的針對性；其二，鼓勵支持高等院校、中等職業(yè)院校等開設(shè)相關(guān)專業(yè)，規(guī)范專業(yè)課程設(shè)置，擴大專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)模，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理、心理和社會工作等方面的專門人才[13]，進(jìn)一步落實好各項支持政策，全力支持大中專院校相關(guān)專業(yè)畢業(yè)生在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，并建立和健全能夠留住專業(yè)人才的保障機制；其三，加強對養(yǎng)老機構(gòu)護(hù)理人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其專業(yè)知識水平和服務(wù)能力；其四，強化對養(yǎng)老機構(gòu)管理人員的定期培訓(xùn)，增強其運營管理能力。

另外，建立健全對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)各類從業(yè)人員的資格認(rèn)證、職稱評定體系，增強其職業(yè)穩(wěn)定性，保證其職業(yè)生涯正常順利發(fā)展，有效維護(hù)其崗位薪酬、福利待遇等合法權(quán)益，為從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，從而保障人才隊伍的穩(wěn)定性。有效保障人力資源供給，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，這也是供給側(cè)改革下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得以發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。

4.借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，轉(zhuǎn)變服務(wù)供給方式 。

如今，互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新科技手段日益應(yīng)用于社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”，動態(tài)掌握老年人群對養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品的需求變化，實時了解養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的有效性，進(jìn)而轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)供給方式，提高養(yǎng)老服務(wù)供給的針對性，是順應(yīng)信息化大潮的必要選擇，更是供給側(cè)改革下促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵抉擇。

數(shù)據(jù)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化以及云端化將是未來養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新方向，也將推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的顛覆性創(chuàng)新?；谖锫?lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等的發(fā)展，以及網(wǎng)絡(luò)化平臺的日益完善，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)的供給模式也在轉(zhuǎn)型，這既可以倒逼養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展與升級，也有助于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展走向智能化。要建立利用現(xiàn)代信息技術(shù)助推養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的新型機制，以科技支撐和提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平，發(fā)展智慧化養(yǎng)老服務(wù)供給新模式。

未來的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，其競爭的中心不僅僅是產(chǎn)品與服務(wù)的競爭，而且將逐漸升級為基于網(wǎng)絡(luò)化的養(yǎng)老服務(wù)大數(shù)據(jù)的競爭。通過“大數(shù)據(jù)”更精準(zhǔn)地對老年人群的養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行識別，通過物聯(lián)網(wǎng)及其各類創(chuàng)新應(yīng)用對養(yǎng)老服務(wù)資源精準(zhǔn)高效配置，通過移動信息、遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線服務(wù)與咨詢等互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)共享養(yǎng)老服務(wù)資源，提供網(wǎng)絡(luò)化配套服務(wù)，將逐漸成為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的“新常態(tài)”，也將積極推動養(yǎng)老服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變。不僅如此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”，便于老年人得到更為快捷高效的照顧，突破束縛養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)社會觀念，從而有助于挖掘養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

5.借鑒共享經(jīng)濟，提高服務(wù)供給效率。

作為一種極具發(fā)展?jié)摿Φ男陆?jīng)濟發(fā)展模式，共享經(jīng)濟的興起為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了千載難逢的發(fā)展機遇，特別是對當(dāng)下經(jīng)營比較困難的民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展具有重要借鑒意義，同時還有利于大幅提高養(yǎng)老服務(wù)的供給效率。

在共享經(jīng)濟下，民營養(yǎng)老機構(gòu)通過與政府、社會組織進(jìn)行合作，促進(jìn)自身發(fā)展。民營養(yǎng)老機構(gòu)可以通過出租的形式向有入住需求的老年人提供養(yǎng)老床位，同時根據(jù)需要招聘相應(yīng)的護(hù)理人員，由與養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行合作的社會組織負(fù)責(zé)對護(hù)理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，從而提高護(hù)理人員的專業(yè)素質(zhì)和服務(wù)水平，為老年人提供更加專業(yè)、針對性更強的服務(wù)。養(yǎng)老機構(gòu)將其各方面成本進(jìn)行核算后，向入住的老年人收取合理的費用，其差額部分由政府財政直接提供補助或通過轉(zhuǎn)移支付對其進(jìn)行補貼，以彌補養(yǎng)老機構(gòu)和社會組織的資源消耗、人力消耗等。

共享經(jīng)濟下，民營養(yǎng)老機構(gòu)以出租的形式向老年人提供養(yǎng)老床位，既可以滿足老年人的入住需求，解決老年人特別是經(jīng)濟困難的老年人“入住難”的問題，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，又能夠提高養(yǎng)老機構(gòu)床位的利用率，降低養(yǎng)老機構(gòu)的成本，還可以調(diào)動社會力量或民間資本興辦養(yǎng)老機構(gòu)、投資發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的積極性，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時也有利于促進(jìn)社會公平，維護(hù)社會穩(wěn)定。

6.健全保障體系，增強消費供給水平。

老年人群體，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的根本動力，要完善包括社會保障等諸多措施在內(nèi)的保障體系，增強老年人群的消費供給水平。要積極拓展養(yǎng)老金來源渠道，逐步提高養(yǎng)老金待遇，不斷增強老年人對養(yǎng)老服務(wù)消費的支付能力。目前。我國老年人群對養(yǎng)老服務(wù)及產(chǎn)品的消費供給水平還比較低。根據(jù)北京大學(xué)老齡健康與家庭研究中心測算，2011年我國老年消費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約為5.55%，2020年該比重將上升至14.64%，2050年預(yù)計達(dá)到28.97%[14]。因此，只有提升老年人的支付能力，才能增加老年人對養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的消費，而老年人群對養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品消費的上升，也會進(jìn)一步豐富養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和市場化產(chǎn)品，進(jìn)而增加老年人群的消費供給，提高消費供給水平。此外，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，社會保障體系的完善以及相關(guān)配套政策的健全，老年人的基本生活將得到更有力地保障，老年人的消費供給能力將得到進(jìn)一步提升，進(jìn)而擴大養(yǎng)老服務(wù)的有效需求，推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

7.發(fā)展養(yǎng)老金融，提高資本供給能力。

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一個涉及領(lǐng)域眾多的行業(yè)，包括養(yǎng)老金融、養(yǎng)老地產(chǎn)、老年旅游等。加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，保障養(yǎng)老服務(wù)的供給，需要金融服務(wù)的大力支持，尤其是養(yǎng)老金融的強大的資本供給能力。

發(fā)展養(yǎng)老金融，增強發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的資本供給水平，離不開商業(yè)銀行等金融主體。作為現(xiàn)代社會中一個重要的金融主體，商業(yè)銀行在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展方面大有作為，因此，要積極構(gòu)建以商業(yè)銀行為主體的養(yǎng)老金融服務(wù)體系和支撐體系。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)涉及諸多領(lǐng)域，投資要求高，且效益回報周期長，需要金融機構(gòu)強大的資本供給作為支撐。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)具有諸多方面的經(jīng)驗和長處，可以為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的投融資、設(shè)計與開發(fā)、運營與管理等提供一體化金融支持，可以為養(yǎng)老地產(chǎn)及老年旅游等提供有力的資金支持，并發(fā)揮在養(yǎng)老項目的選擇、評估與風(fēng)險管理等方面的優(yōu)勢，提高養(yǎng)老服務(wù)業(yè)經(jīng)營主體在項目建設(shè)和運營方面抵御風(fēng)險的能力，從而促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的穩(wěn)健運營，保證養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

我國是世界上老年人口最多的國家，也是世界上老年人口數(shù)量增長速度最快的國家之一，老齡化高齡化發(fā)展迅速，未富先老、未備先老、未城先老現(xiàn)象突出。根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，建立一種既符合老年人的生理與心理特點又具備養(yǎng)護(hù)功能的完善的多層次養(yǎng)老服務(wù)制度體系已經(jīng)成為政府和社會各界的共識，因此，這就需要加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的供給模式，拓寬養(yǎng)老服務(wù)的供給渠道，為老年人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，改善養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，減少低端和無效供給，最大限度地促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡。目前，隨著供給側(cè)改革的持續(xù)推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨著巨大的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展水平也將逐漸由低端向中高端邁進(jìn)，滿足老年人群多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求的能力也必將大幅提高。我們有理由相信，“十三五”時期將是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個嶄新的“春天”。

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The Research on Pension Service Industry Developmentunder the Supply-side Reform

CAO Li-qian1 ，YIN Ji-dong2

（1.School of Public Administration， Shandong Normal University， Jinan， Shandong 250014；

2.College of Philosophy， Shanghai Normal University， Law and Political Science，Shanghai 200234，China）

Abstract：China is rapidly entering the stage of deep aging， the needs of the elderly for pension service is presenting the trend of increasing and expanding in the depth and breadth constantly. In recent years， with the supply side reform deepening， the country has introduced a series of policies aimed at promoting the development of pension service industry in order to guarantee the supply of pension service. However， with the expanding and increasing of the pension service demand continuously， the problem of supply and demand imbalance in the field of pension service has not been effectively solved， thus the development of the pension service industry is restricted in a way. This paper analyzes the development situation of the pension service industry， teases and reveals the current problems faced by the development of the pension service industry， and then puts forward the development path of the pension service industry under the supply-side reform， so as to realize the balance between supply and demand of the pension service， and effectively meet the needs of the elderly pension services.

Key words： supply-side reform； pension service industry； supply； demand