張晶

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市遭到災(zāi)害破壞的可能性亦在不斷提高。如何利用人防資源為災(zāi)時(shí)服務(wù)愈來(lái)愈受到人們的關(guān)注。人防工程作為人防資源的重要組成部分，面對(duì)城市平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)，能否用，如何用，已成為迫切需要解決的問(wèn)題。有效發(fā)揮人防工程在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，造福社會(huì)，造福人類。

關(guān)鍵詞：人防工程；防災(zāi)減災(zāi)；現(xiàn)狀

1 人防工程在防災(zāi)減災(zāi)中的現(xiàn)狀

越來(lái)越受到重視。第六次全國(guó)人防會(huì)議上溫家寶總理提出把人民防空作為應(yīng)急管理的重要力量，要充分利用人民防空資源為應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)公共事件、搶險(xiǎn)救災(zāi)和應(yīng)急救援服務(wù)?！墩憬”転?zāi)安置場(chǎng)所建設(shè)和管理辦法（試行）》規(guī)定人防等部門做好避災(zāi)安置場(chǎng)所建設(shè)、管理、運(yùn)行保障等工作?！掇k法》指出應(yīng)避災(zāi)安置場(chǎng)所布局要優(yōu)先確認(rèn)現(xiàn)有人防工程作為避災(zāi)安置場(chǎng)所。省人防辦聯(lián)合省民政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急避災(zāi)疏散場(chǎng)所建設(shè)的意見(jiàn)》的頒布，從制度上保障了應(yīng)急避災(zāi)疏散場(chǎng)所的建設(shè)。

優(yōu)勢(shì)越來(lái)越明顯。（1）城市面臨的災(zāi)害主要有兩種，即自然災(zāi)害和人為災(zāi)害。前者包括地震、洪水、風(fēng)暴、海嘯、高溫等；后者包括火災(zāi)、交通事故、恐怖襲擊、戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害等，除部分災(zāi)害之外，人防工程對(duì)上述其它各類災(zāi)害的防御能力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地面建筑。（2）隨著這些年來(lái)建設(shè)大發(fā)展，種類配套、布局合理和功能完善的人民防空工程體系已基本形成。人防工程在維持城市戰(zhàn)時(shí)基本功能的運(yùn)轉(zhuǎn)、保存城市有生力量、減少戰(zhàn)爭(zhēng)損失的有機(jī)系統(tǒng)工程在災(zāi)時(shí)同樣發(fā)揮作用。

經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富。近年來(lái)，當(dāng)大眾都承認(rèn)高溫也是一種災(zāi)害的同時(shí)，2003年的夏季，杭城持續(xù)高溫，同時(shí)由于電力緊張而拉閘限電，使廣大市民倍受酷暑煎熬。值此危機(jī)時(shí)期，杭州市人防辦緊急開(kāi)放防空洞為市民送上一份清涼。這在全國(guó)首創(chuàng)的舉措，當(dāng)時(shí)只是緊急情況下開(kāi)放，如今開(kāi)放防空洞已經(jīng)有了健全的管理制度和應(yīng)急措施，配置了相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施，建立了系統(tǒng)的活動(dòng)程序和方案，杭州人防工程自2003年開(kāi)放以來(lái)至2010年，累計(jì)接待納涼市民超過(guò)100萬(wàn)人次，如今，浙江省省11個(gè)地市全部開(kāi)放了防空洞。同時(shí)，人防部門在地面人口疏散基地建設(shè)通過(guò)試點(diǎn)、研討、推廣等形式形成了體系，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)利用人防工程防災(zāi)減災(zāi)有不少指導(dǎo)意義。

2 人防工程在防災(zāi)減災(zāi)中的問(wèn)題

2.1 目前人防工程用于防災(zāi)減災(zāi)的災(zāi)情單一

目前，從城市應(yīng)對(duì)災(zāi)情來(lái)看，人防工程用于防災(zāi)功能更多的被認(rèn)同的是夏季防空洞里的那一絲絲清涼，然而應(yīng)對(duì)其它各類災(zāi)害，鮮有人防工程發(fā)揮作用的。這對(duì)花了大量資金建造的人防工程，在平時(shí)防災(zāi)中產(chǎn)生的作用并未有發(fā)揮出來(lái)。從新一輪機(jī)構(gòu)改革政府賦予人防部門的職責(zé)來(lái)看，雖也有涉及到人防設(shè)施為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)，但更多的體現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”當(dāng)中的平時(shí)開(kāi)發(fā)利用中為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的服務(wù)，對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)作用還未能顯現(xiàn)體現(xiàn)。

2.2 權(quán)屬問(wèn)題阻礙了“結(jié)建”人防工程防災(zāi)減災(zāi)

目前，由于結(jié)建人防工程權(quán)屬問(wèn)題國(guó)家未有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致結(jié)建人防工程平時(shí)管理權(quán)限問(wèn)題人防主管部門無(wú)法干預(yù)太多，無(wú)論是“讓洞于民、避暑納涼”的人防工程，還是人防指揮所開(kāi)通實(shí)施有效指揮，這些工程都是人防部門的自己投資建設(shè)的人防工程，也叫公用人防工程。而對(duì)于企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資金投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的人防工程，由于“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，投資者往往考慮較多的是經(jīng)濟(jì)效益，忽略了戰(zhàn)時(shí)和災(zāi)時(shí)功能的發(fā)揮，致使布局不夠合理，功能配套不健全，如為了節(jié)約建設(shè)資金，應(yīng)安裝的設(shè)施未安裝到位，在平時(shí)災(zāi)害來(lái)臨時(shí)人防工程難以及時(shí)發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用。

2.3 民眾對(duì)人防工程的防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知度不高

雖然在1976年唐山大地震中沒(méi)有一處人防工程發(fā)生垮塌，人防工程內(nèi)的人員無(wú)一傷亡。2008年汶川大地震發(fā)生后，成都市人防辦對(duì)所轄的10區(qū)5縣2市內(nèi)的400余項(xiàng)人防工程進(jìn)行了普查，工程主體結(jié)構(gòu)均未受損。在汶川地震，玉樹(shù)地震，未有一處避難所是地下人防工程。在發(fā)生地震時(shí)叫老百姓往地下鉆，去人防工程內(nèi)避難，有些人開(kāi)玩笑說(shuō)“天曉得是讓人去找死還是尋活”，很多人在心理上還是邁不開(kāi)這個(gè)坎。同樣，防洪、防火等災(zāi)害的時(shí)候很多人對(duì)人防工程的防災(zāi)減災(zāi)作用還是持懷疑的觀點(diǎn)。

3 對(duì)人防工程防災(zāi)減災(zāi)的一些思考

3.1 科學(xué)界定各類人防工程防災(zāi)減災(zāi)功能

為確保人防工程能更好的應(yīng)用于平時(shí)防災(zāi)，科學(xué)界定各類人防工程防災(zāi)減災(zāi)功能十分重要。各類災(zāi)害的破壞方式不同，防災(zāi)救災(zāi)亦不相同，應(yīng)根據(jù)各人防工程不同的防災(zāi)減災(zāi)功能，有選擇性的應(yīng)用。比如：指揮工程災(zāi)時(shí)作為綜合防災(zāi)指揮中心；醫(yī)療救護(hù)工程在地震、風(fēng)災(zāi)、冰雹災(zāi)害時(shí)作為應(yīng)急救護(hù)場(chǎng)所；人員掩蔽工程在地震、風(fēng)災(zāi)、冰雪災(zāi)害和人為災(zāi)害時(shí)作為人員避難場(chǎng)所和物資儲(chǔ)備場(chǎng)所等。

對(duì)符合開(kāi)設(shè)條件的人防工程，制作人防工程兼作城市應(yīng)急避難場(chǎng)所平面示意圖；合理劃分人員生活區(qū)、服務(wù)保障區(qū)、指揮管理區(qū)等功能區(qū)；完善應(yīng)急救護(hù)、應(yīng)急防疫、應(yīng)急供水、應(yīng)急供電、應(yīng)急排污、應(yīng)急廁所、應(yīng)急垃圾儲(chǔ)運(yùn)、應(yīng)急通道、應(yīng)急消防、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、應(yīng)急指揮管理、應(yīng)急通風(fēng)等設(shè)施；在人防工程出入口、疏散通道、內(nèi)部各功能區(qū)、重要設(shè)施部位設(shè)置明顯的應(yīng)急指示標(biāo)牌；按照組織領(lǐng)導(dǎo)、人員分工、功能區(qū)劃分、疏散路線、服務(wù)保障等內(nèi)容制定開(kāi)設(shè)人防工程防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案。

3.2 探索利用人防工程在防災(zāi)減災(zāi)作示范

到目前為止，全國(guó)還未有一套關(guān)于人防工程平時(shí)防災(zāi)減災(zāi)的有關(guān)轉(zhuǎn)換成熟的方案和指導(dǎo)，我省人防建設(shè)一直走在全國(guó)前列，可以在利用人防工程平災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善相關(guān)政策，科學(xué)制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，示范項(xiàng)目建設(shè)上作探索嘗試。通過(guò)一系列法律法規(guī)和政策的出臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)“結(jié)建”人防工程實(shí)行平時(shí)和災(zāi)時(shí)使用權(quán)分離，對(duì)“結(jié)建”人防工程平時(shí)使用，明確在當(dāng)?shù)厝朔乐鞴懿块T的統(tǒng)一管理之下，進(jìn)行合理的使用和開(kāi)發(fā)，建立健全結(jié)建讓人防工程使用登記制度。

同時(shí)，加強(qiáng)平時(shí)使用過(guò)程中應(yīng)對(duì)災(zāi)害的各項(xiàng)準(zhǔn)備，作為防災(zāi)減災(zāi)的人防工程應(yīng)保證災(zāi)時(shí)立即可以及時(shí)投入使用。災(zāi)時(shí)，對(duì)人防部門可以對(duì)工程有支配使用權(quán)，提高人防主管部門的法律地位，從而更加有力地規(guī)范。探索結(jié)合人防工程的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換方案制定平災(zāi)轉(zhuǎn)換方案，遇到災(zāi)害時(shí)，根據(jù)方案立即啟用相應(yīng)類別的人防工程用于防災(zāi)減災(zāi)。各設(shè)區(qū)市人防辦負(fù)責(zé)人防工程防災(zāi)減災(zāi)的具體實(shí)施工作，與政府應(yīng)急辦、民政、交通、建設(shè)、規(guī)劃、城建等部門搞好溝通協(xié)調(diào)，涉及部門單位廣泛參與，統(tǒng)籌利用各方資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)保障，使人防工程在災(zāi)時(shí)應(yīng)用過(guò)程中有章可循，真正推進(jìn)人防工程在防災(zāi)減災(zāi)中的作用發(fā)揮。

3.3 加大對(duì)市民的宣傳和演練

通過(guò)報(bào)刊、電視、廣播等大眾傳媒和設(shè)置應(yīng)急標(biāo)識(shí)標(biāo)牌，向社會(huì)發(fā)放應(yīng)急避難手冊(cè)，加強(qiáng)利用人防工程進(jìn)行防災(zāi)避難知識(shí)的宣傳和技能培訓(xùn)，具體告知哪些災(zāi)難應(yīng)躲到人防工程內(nèi)，做到家喻戶曉、婦孺皆知。同時(shí)利用防災(zāi)減災(zāi)日，進(jìn)行應(yīng)急避難演練，根據(jù)不同的災(zāi)難情形，確定不同的疏散方案，通過(guò)演練，一方面強(qiáng)化群眾利用人防工程應(yīng)急避難意識(shí)，掌握利用人防工程避難的使用方法和要求；另一方面人防部門應(yīng)不斷調(diào)整人防工程防災(zāi)減災(zāi)所保障方案，不斷提高組織指揮能力和快速反應(yīng)能力。