摘 要：黨的十八大以來，依法治軍進(jìn)入“快車道”，治軍方式發(fā)生了一場(chǎng)深刻變革，廣大官兵法律意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力進(jìn)一步增強(qiáng)，這些都為軍事行政訴訟制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的法治思想基礎(chǔ)。本文主要從軍事行政訴訟制度的概念意義、存在問題、對(duì)策建議等方面進(jìn)行分析了探討，希望對(duì)推進(jìn)軍事行政訴訟制度的建立有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：軍事行政訴訟；依法治軍；法治思維

一、軍事行政訴訟和解機(jī)制的概念和意義

在軍事法規(guī)還未出臺(tái)的情況下，構(gòu)建軍事行政訴訟制度需要參考借鑒地方行政訴訟和解機(jī)制的有關(guān)內(nèi)容，厘清軍事行政訴訟和解機(jī)制的概念和意義。

（一）軍事行政訴訟和解機(jī)制的概念

軍事行政訴訟是指軍人、軍事組織及其人員，認(rèn)為軍事行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，致使合法權(quán)益受到損害，而向軍事法院提起訴訟，由軍事法院對(duì)軍事行政行為的合法性作出判定的一種訴訟制度。

（二）軍事行政訴訟和解的意義

軍事行政訴訟和解機(jī)制作為一種客觀、有效的外部救濟(jì)和監(jiān)督機(jī)制，能夠以和平、理性的方式處理軍內(nèi)行政爭(zhēng)議，既可以最大程度地化解糾紛、消解矛盾，還能以公正透明的司法程序保障軍事利益的實(shí)現(xiàn)，是符合法治思維和法治方式的維權(quán)與監(jiān)督制度，在實(shí)踐中具有重要的意義。

一是和解有助于發(fā)揮司法監(jiān)督的效果。軍事行政訴訟和解機(jī)制的功能不僅在于救濟(jì)軍人權(quán)利，而且能激活軍人監(jiān)督軍事權(quán)力的意識(shí)，促使各級(jí)軍事首長(zhǎng)和機(jī)關(guān)不斷提高法治觀念和依法辦事能力；完善軍事權(quán)責(zé)配置，厘清軍事機(jī)關(guān)之間的權(quán)責(zé)和執(zhí)法行為；另外還能以司法的權(quán)威方式保障軍內(nèi)法律秩序，確保軍事機(jī)關(guān)嚴(yán)格全面貫徹落實(shí)軍事法律法規(guī)。二是和解可以降低訴訟成本，實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)。審判是高成本的，需要當(dāng)事人耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力、財(cái)力。而訴訟周期的延長(zhǎng)及上訴、申訴比例的上升，又增加了軍隊(duì)司法資源的消耗，導(dǎo)致雙重的高成本。和解制度的設(shè)立，則打破了這一尷尬局面，使當(dāng)事人有可能以最小訴訟代價(jià)獲得最大的訴訟效益，并能有效節(jié)約司法資源。三是和解具有很大的靈活性。設(shè)立和解制度便于法院審判和當(dāng)事人參與訴訟，同時(shí)還體現(xiàn)了法律范圍內(nèi)原則性與靈活性的方便運(yùn)用。在和解過程中，當(dāng)事人可以不拘泥于庭審時(shí)的威嚴(yán)聲勢(shì)，在平等對(duì)話、意見交流中實(shí)現(xiàn)事實(shí)與證據(jù)的確認(rèn)，共同尋求一條解決問題的途徑。

二、軍事行政訴訟和解機(jī)制面臨的法律問題

法律的生命在于實(shí)踐，法律規(guī)則的效果是需要實(shí)踐來檢驗(yàn)的。隨著行政審判實(shí)務(wù)中協(xié)調(diào)和解的漸次推進(jìn)，學(xué)術(shù)界更是呼吁將行政訴訟和解制度化、規(guī)范化。

（一）行政訴訟和解機(jī)制缺乏法理支撐

一是行政訴訟和解機(jī)制存在理論缺失。一方面依據(jù)依法行政的觀念，行政權(quán)必須嚴(yán)格受制于法律規(guī)定，而不得自由處分，構(gòu)建行政訴訟和解制度與“公權(quán)力不可處分”在一定程度上存在不可調(diào)和的沖突；另一方面，在行政訴訟過程中，法院應(yīng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行的合法性進(jìn)行審查，而和解制度的存在有效地回避了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查程序，導(dǎo)致司法監(jiān)督的效果大打折扣，行政訴訟和解機(jī)制受到一些學(xué)者的批判。二是行政訴訟和解機(jī)制沒有明確的法律依據(jù)。我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解；司法實(shí)踐中雖然允許和解，但對(duì)和解的程序、范圍、效力沒有具體的法律條文進(jìn)行規(guī)定，由于“調(diào)解”與“和解”詞義的相近，使法院在行政訴訟審判實(shí)踐中也面臨很多困難。

（二）行政訴訟和解程序還不明晰

從當(dāng)前地方行政訴訟司法實(shí)踐來看，和解程序還不是很明晰，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面，和解案件的范圍不明確。各地方法院除對(duì)行政行為存在瑕疵，存在合理性以及群體性的行政案件均采用協(xié)調(diào)方式外，對(duì)于其他的案件各個(gè)法院沒有統(tǒng)一的做法。這造成同一案件在不同法院或在同一法院由不同審判人員辦理，是否采用協(xié)調(diào)和解機(jī)制做法不統(tǒng)一，使當(dāng)事人產(chǎn)生法院不平等對(duì)待的合理懷疑。有些行政案件的結(jié)果往往牽連到許多其他行政案件或涉及民事案件，原告要通過訴訟得到一個(gè)“說法”，起到示范作用，如原告堅(jiān)持訴訟請(qǐng)求，則沒有協(xié)調(diào)的可能性。

另一方面，協(xié)調(diào)和解運(yùn)作方式不統(tǒng)一。由于行政訴訟法沒有規(guī)定行政訴訟和解工作的制度，對(duì)于協(xié)調(diào)和解工作沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，造成審判人員開展該項(xiàng)工作時(shí)理論準(zhǔn)備不足，手段缺乏，底氣不足。由于制度的缺乏，如遇到行政機(jī)關(guān)不配合的情形，審判人員往往無計(jì)可施。有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為一經(jīng)作出，不能變更，否則難以樹立行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，無法開展協(xié)調(diào)工作。有些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，而其委托代理人無法拍板，給協(xié)調(diào)工作構(gòu)成障礙。盡管各地政府將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入考核，但大多數(shù)都是開庭走過場(chǎng)，而且害怕承擔(dān)責(zé)任，對(duì)協(xié)調(diào)常常是避之唯恐不及。對(duì)涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)工作，只要一個(gè)行政機(jī)關(guān)不配合，問題就不能解決。

（三）軍事行政訴訟和解結(jié)案方式的效力不穩(wěn)定

從訴訟法程序角度來講，我國(guó)行政訴訟法只規(guī)定了判決、裁定兩種結(jié)案方式，并沒有規(guī)定和解結(jié)案方式。最高法院在2008年發(fā)布《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》后，發(fā)出通知要求各級(jí)人民法院要通過認(rèn)真執(zhí)行撤訴規(guī)定，積極探索協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的新機(jī)制，提倡和鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商，在妥善解決爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上通過撤訴的方式結(jié)案。但如何規(guī)范行政訴訟協(xié)調(diào)程序并沒有明確的規(guī)則，因此司法實(shí)踐中各地法院進(jìn)行的協(xié)調(diào)都是在各自為政，并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善軍事行政訴訟和解機(jī)制的幾點(diǎn)思考

建立和規(guī)范行政協(xié)調(diào)和解機(jī)制已經(jīng)成為司法實(shí)務(wù)界與理論界的共識(shí)。行政訴訟對(duì)軍隊(duì)來講還是新鮮事物，在軍事行政訴訟中貫穿協(xié)調(diào)和解機(jī)制，更需要有一套完備可行的制度保障。

（一）確立軍事行政訴訟和解機(jī)制的法律地位。建議軍委職能部門結(jié)合軍事行政訴訟試點(diǎn)推進(jìn)情況，及時(shí)總結(jié)協(xié)調(diào)和解工作經(jīng)驗(yàn)，在不違反、不違背國(guó)防和軍事利益，不侵犯軍人和軍事組織合法權(quán)益的前提下，對(duì)軍事行政案件協(xié)調(diào)和解的具體規(guī)則作出規(guī)定。

（二）合理設(shè)置軍事行政訴訟協(xié)調(diào)和解的范圍。最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》明確了協(xié)調(diào)和解案件的大致范圍。軍事行政訴訟協(xié)調(diào)和解的范圍應(yīng)當(dāng)依據(jù)上述文件，結(jié)合軍隊(duì)工作實(shí)際，科學(xué)合理確定。

（三）健全完善軍事行政訴訟協(xié)調(diào)和解的程序規(guī)則。首先，建立以當(dāng)事人申請(qǐng)為主的啟動(dòng)機(jī)制。其次，建立相對(duì)調(diào)審分離的程序。相對(duì)的調(diào)審分離，就是把庭前協(xié)調(diào)程序與審判程序相分離，確定不同的協(xié)調(diào)和解主持人及法官分別進(jìn)行協(xié)調(diào)。第三，建立圓桌審判的審判環(huán)境。

作者簡(jiǎn)介：

李坤，國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院教研保障中心，上尉，正連。

（作者單位：國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院）