魏培昌　宮飛行　閔茹蓮　李冬花　歐念香

摘 要： 在新的社會轉(zhuǎn)型時代背景之下，社會公共事務(wù)不斷豐富，我國政府的職能發(fā)生了大的變化，對于很多公共問題政府需要創(chuàng)新管理模式，通過第三方的介入幫助實行社會治理。在許多城市社區(qū)，社區(qū)治理需要非政府組織的參與，政府與非政府組織的“跨界”聯(lián)手將使社區(qū)問題的解決事半功倍，促使社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理取得良好發(fā)展。本文以上海市政府近幾年來與社區(qū)非政府組織合作解決小學(xué)生暑假看護難問題實施的實事項目愛心暑托班為例，探討社區(qū)管理模式，并提出完善的對策。

關(guān)鍵詞： 社區(qū)管理 政府 非政府組織

2017年暑假期間，我們在上海市浦東新區(qū)濰坊街道參加了社會實踐活動，在為期一個月的實習(xí)中，我們對如何解決上海市暑假時期小學(xué)生看護難問題進行了調(diào)查和認(rèn)真思考，認(rèn)為職工家庭暑假期間看護難問題的解決，一方面政府的引導(dǎo)與扶持至關(guān)重要，要健全教育機制、完善監(jiān)督。另一方面需要非政府組織負(fù)責(zé)承包的各個暑托班辦班點完善運作方式，現(xiàn)將我們思考的結(jié)果加以梳理。

一、社區(qū)管理的定義和特征

在我國，社區(qū)管理理念是在計劃經(jīng)濟結(jié)束，繼而迎來市場經(jīng)濟及改革不斷深化的大背景下，為適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)，滿足人的生活方式、行為方式及精神文化等方面的轉(zhuǎn)變而提出來的。

社區(qū)是社會學(xué)的基本概念，“共同體”一詞來源于拉丁文，意思是“共同事物”和“親密伙伴”。社區(qū)的現(xiàn)代概念最早被工業(yè)化和城市化較早發(fā)展的西方社會所運用，指的是聚居在一定區(qū)域中的具有共同意識和共同利益的人類生活共同體。

管理是指在特定的環(huán)境條件下，以人為本的規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制和創(chuàng)新，對掌握的人力、物力、財力和信息資源進行有效的決策、規(guī)劃、組織和領(lǐng)導(dǎo)。它控制過程實現(xiàn)既定的組織目標(biāo)，具有較高的效率。

所謂社區(qū)管理，不僅能保證社區(qū)安全，維護社區(qū)秩序，促進社區(qū)全方位的發(fā)展，還是社區(qū)管理的一大重要作用。社區(qū)管理是為滿足居民的物質(zhì)需求與文化需求而開展的一項社區(qū)成員自我管理的活動，具有行政意義。從社區(qū)管理的意義來看，社區(qū)管理具有以下特征：（一）社區(qū)管理的地理位置與社區(qū)內(nèi)的人口相對固定，社區(qū)管理范圍是某個確定的地域空間及生活在該社區(qū)區(qū)域的居民。（二）社區(qū)管理的組織形式具有多樣性的特點，但其主體是社區(qū)居民委員會及政府等其他組織。（三）社區(qū)管理的本質(zhì)是居民主動參與，并進行自我管理和自我服務(wù)的活動。

二、當(dāng)今社會管理創(chuàng)新的基本要求

政府是社會管理的主體，良好的社區(qū)管理需要政府發(fā)揮其服務(wù)性職能。隨著中國改革開放的深入，尤其是市場經(jīng)濟體制的確立，社會面貌煥然一新，原有的社會管理體制需要進行調(diào)整、改進和加強。和諧社會的建設(shè)需要加強社會管理，十九大報告進一步發(fā)展新時代下的社會治理相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)容，提出要建立共建共治共享的社會治理格局，加快社會治理的制度建設(shè)，提高“四化”水平。

社區(qū)居民、社會團體與社會自治等方面仍存在一些無法解決的社會事務(wù)管理問題。這些事務(wù)管理問題的解決惠及整個社會的公共利益，因此亟待國家與政府的宏觀力量。但是由于政府的專業(yè)化能力的限制，政府對于許多具體問題沒有足夠時間和能力做好，這就需要政府在解決問題的時候與擁有專業(yè)化知識與能力的非政府組織合作，讓這些組織幫忙把項目做好。

非政府組織具有多元性，在不嚴(yán)格意義上也被稱為非營利性組織、第三部門、公民社會等。20世紀(jì)90年代，美國約翰-霍金斯大學(xué)提出了五種代表性的非政府組織標(biāo)準(zhǔn)，即組織、民間、非營利、自治和志愿服務(wù)?！胺钦M織”由公眾創(chuàng)辦，具有自治性及依靠社會資本的非營利性、服務(wù)于弱勢社會群體的公益性、強調(diào)公眾的參與和志愿等特性，代表了一種不同于政府，有區(qū)別于市場的機制，是政府與市場之外越來越受關(guān)注的社會力量，并且能夠在社會治理中發(fā)揮重要作用。

在社會管理創(chuàng)新的時代背景之下，政府加強與具有漫長服務(wù)經(jīng)驗和專業(yè)化能力的非政府組織合作成為必然要求。在當(dāng)前背景下，政府與非政府組織的合作需要遵循以下基本原則：政府進行管理與規(guī)制，相互合作，政府落實對工作項目的監(jiān)督與評估。這樣才使得社會管理達到良好的治理效果。

三、上海市社區(qū)暑期看護難問題的解決現(xiàn)狀

近年來，在上海經(jīng)濟高度發(fā)展的情況下，社區(qū)兒童看護難成為一個社會問題。為幫助社區(qū)居民解決暑假工作與孩子的矛盾問題，黨委協(xié)同各大相關(guān)單位與組織（市文明辦、市教委、婦聯(lián)、市慈善基金會等）主辦愛心暑托班。愛心暑托班是政府在社區(qū)管理實踐中的一種創(chuàng)新模式，它是通過政府與非政府組織的合作，讓社區(qū)的非政府組織負(fù)責(zé)暑托班的運營，政府用資金購買其提供的社區(qū)服務(wù)，為社區(qū)居民解決暑期看護難題，進行社會管理。

在招生數(shù)額上，愛心暑托班在保證兒童安全與教學(xué)資源充足的條件下，逐年擴大暑托班規(guī)模，更大程度上緩解暑期眾多家長難以看護孩子這一緊張局面。到2018年夏天，全市經(jīng)營點數(shù)將達到500個，5萬多兒童入學(xué)，覆蓋全市所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。辦班時間得到延長，從之前的3周延長到4周。暑托班規(guī)模的擴大，學(xué)生數(shù)量的增加，將進一步有效緩解看護難這一問題。

在志愿者教師招募上，各區(qū)團區(qū)委采取就近取才、點對點的原則與各中學(xué)、高校對接，招募大量高中生與大學(xué)生志愿教師，解決了暑托班的人力問題。為了確保教師人才的質(zhì)量及減少安全隱患，團區(qū)委通過學(xué)校統(tǒng)一推薦的方式，“引進”高中志愿者。在招募大學(xué)志愿教師時，各街鎮(zhèn)與多所高校進行聯(lián)系，結(jié)合學(xué)生自主報名與學(xué)校推薦，招收大批盡職盡責(zé)的優(yōu)秀大學(xué)生志愿者。除此之外，上海的許多志愿者公益團隊及其他組織也前來參加暑托班志愿活動，根據(jù)自身能力、特長豐富了暑托班課程。

在課程安排上，暑托班大都采用規(guī)定課程與自選課程相結(jié)合的安排方式，為孩子開展多種課程。其中，既有市、區(qū)級層面為了減輕社區(qū)非政府組織資金壓力而提供的課程服務(wù)，又有各辦班點推出的具有自身特色的個性化自選課程。團市委購買的紅色經(jīng)典、環(huán)境保護、身心健康和成長導(dǎo)航與超過100家單位、社會組織為暑托班提供小小銀行家、禁毒小知識、急救護理知識等公益課程，豐富了孩子的知識。

在辦班過程中，實行政府監(jiān)督檢查的機制，通過對暑托班辦班前期、中期、后期工作的監(jiān)督、考評，有效保證了愛心暑托班的辦班質(zhì)量和效果。由于暑托班開設(shè)的課程豐富多樣，服務(wù)態(tài)度良好，因此孩子們在暑托班里能夠?qū)W到很多內(nèi)容，并且玩得開心，并且家長們也感到很滿意。

四、社區(qū)管理視角下暑托班項目存在的問題

（一）政府對社會組織缺乏完善的扶持政策。目前，政府在許多方面已經(jīng)給予了承辦暑托班的社區(qū)非政府組織大量政策扶持，但還不夠完善。政府給予的扶持主要包括財稅方面的支持，即在公共財政預(yù)算中撥付一定的資金專門資助社區(qū)社會組織，其方式有直接補貼、購買服務(wù)、減免稅收等；人力資源政策的支持，即培訓(xùn)現(xiàn)有工作人員、吸納專業(yè)人員進入、加強志愿者隊伍建設(shè)，建立健全大學(xué)生社會實踐學(xué)分制度；其他公共資源支持，包括給予場地、器材、社區(qū)服務(wù)援助等支持。在扶持暑托班的辦班過程中，政府應(yīng)當(dāng)給予足夠的幫助。

（二）資金的缺乏是發(fā)展的最大瓶頸。非政府組織組織由于本身的草根性，在發(fā)展過程中會受制于人力、財力、物力的制約，必然遇到很多發(fā)展中的瓶頸。據(jù)有關(guān)調(diào)研顯示，在眾多影響因素中，經(jīng)費不足是制約社會組織發(fā)展的最大障礙。愛心暑托班也不例外，負(fù)責(zé)暑托班項目的非營利組織，所獲得的資金支持主要通過政府財政支出的形式提供，自身籌集資金的能力缺乏，獲取資金的渠道較少，活動能力有限，受到資金限制的影響很大。政府財政開支受到各方面的限制，每年投入經(jīng)費有限，導(dǎo)致暑托班不能滿足市民的需求。

（三）社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性不夠。愛心暑托班提供的是社區(qū)服務(wù)，它的基本屬性與市場服務(wù)、公共或法定服務(wù)不同。市場服務(wù)以企業(yè)經(jīng)營方式進行，注重營利性；公共或法定服務(wù)是遵照國家法律法規(guī)政策提供的，屬于政治行為，具有純粹的福利性質(zhì)。社區(qū)服務(wù)與以上兩者不同，它是非盈利的、自愿的、公益的服務(wù)，想要獲得長久的發(fā)展需走專業(yè)化道路。具體的專業(yè)化內(nèi)容包括：運作方式專業(yè)化，人員專業(yè)化，服務(wù)內(nèi)容與形式的專業(yè)化。目前暑托班專業(yè)性普遍缺乏，需要愛心暑托班以后在辦班過程中進一步克服與改善。

（四）服務(wù)規(guī)模有限，看護難問題依然存在。由于政府資金投入的局限，以及社區(qū)社會組織資金、自身人手、能力的限制，暑托班擴招所解決的看護難問題還是有限的。以2017年為例，浦東愛心暑托班共有432個經(jīng)營點，服務(wù)小學(xué)生約5萬人次，招募志愿者1萬余人。在7個-8個月的時間內(nèi)，每個辦班點設(shè)置兩期，每一個時段從三周延長到四周，布局覆蓋整個城市范圍。但是幫助的人數(shù)與上海市眾多職工家庭人口相比，依然存在供不應(yīng)求的現(xiàn)象，大量小學(xué)生家長在暑托班報名結(jié)束后依然前往各街道詢問報名。

（五）社區(qū)非政府組織內(nèi)部的管理制度不健全。制度是促進一個組織健康發(fā)展的重要保障。社會組織建立起一套適合自身發(fā)展的制度規(guī)范，進行自我管理，對于增強其整體運作功能，持續(xù)健康發(fā)展具有重要作用。目前許多愛心暑托班由于剛剛建立不久，或者由于組織負(fù)責(zé)人缺乏相關(guān)理念，還沒有建立起完善的章程制度，對于大學(xué)生、高中生志愿者缺乏相關(guān)的管理制度，導(dǎo)致運行機制乏力。

五、社區(qū)暑托班的完善對策

（一）加強政府的政策扶持和引導(dǎo)。愛心暑托班作為上海市政府的重要實事項目，需要在政府與社區(qū)非政府組織合作的基礎(chǔ)上，進一步加大市政府的政策扶持與引導(dǎo)力度。市政府應(yīng)總結(jié)近幾年上海暑托班的辦班經(jīng)驗，利用政府的社會管理職能，對市暑托班教育資源進行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)職工家庭的需求，合理規(guī)劃辦班點布局，給予社區(qū)非政府組織以資金、場地、人力等資源完善的整套扶持，規(guī)范暑托班的辦班條件，制訂和完善暑托班應(yīng)急機制，認(rèn)真落實監(jiān)督評估工作，提高暑托班的整體水平。

（二）加大資金投入。政府應(yīng)當(dāng)在社會暑期看護難的需求基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大對社區(qū)負(fù)責(zé)暑托班的非政府組織資金投入。政府通過財稅方面的直接支持與間接支持，包括直接補貼，對某些能夠減免政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)或行政管理成本的社區(qū)社會組織直接撥付資金，設(shè)立發(fā)展專項基金，購買暑托班的服務(wù)，通過直接減免稅收，減免行政性收費和公共事業(yè)費用等方式給予社區(qū)社會組織資金扶持。

（三）推行暑托班服務(wù)的專業(yè)化。目前上海市暑托班辦班四年獲得了一定的成績，但是暑托班的服務(wù)離專業(yè)化還是有差距的。愛心暑托班未來需要改進的地方包括：實現(xiàn)運作方式的專業(yè)化，讓暑托班的內(nèi)部管理人員和大學(xué)生、高中生志愿者按照一套規(guī)范的方式進行工作；實現(xiàn)人員專業(yè)化，讓授課老師、志愿者經(jīng)過一定的培訓(xùn)，熟悉崗位職責(zé)；實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容與形式的專業(yè)化，授課課程要有趣味、符合小學(xué)生的特點，授課要注意技巧和方法，志愿者服務(wù)要有標(biāo)準(zhǔn)、有質(zhì)量。

（四）擴大暑托班的規(guī)模，實行產(chǎn)業(yè)化服務(wù)。為了緩解暑托班供不應(yīng)求的需求，進一步解決上海市職工家庭子女看護難問題，政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃布局，加大對暑托班的扶持力度。通過在社區(qū)電視、廣播、報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等多種傳媒宣傳作用發(fā)揮良好的暑托班組織，擴大愛心暑托班的影響力，樹立品牌組織，并出臺鼓勵措施，擴大暑托班的辦班規(guī)模，規(guī)范暑托班辦班建設(shè)，實施社區(qū)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)，為更多的職工家庭提供幫助。

（五）完善暑托班內(nèi)部管理機制。目前不少暑托班還沒有建立起一套完整的內(nèi)部管理規(guī)章制度，日常管理松散，章程意識不強，部分志愿者責(zé)任意識薄弱。政府在監(jiān)督、評估暑托班辦班效果時，可以把暑托班辦班組織的內(nèi)部管理機制作為考核內(nèi)容，讓其確立一套完善的內(nèi)部管理機制，促進暑托班實現(xiàn)自我管理和長久發(fā)展。

多年來，市政府一直高度重視小學(xué)生暑假看護難問題，將解決暑期看護難當(dāng)作一件大事來抓。要使暑托班問題得到更好的發(fā)展，僅靠暑托班辦班點的努力是不夠的，必須通過政府與多方力量的共同努力。我們需要解決全面落實愛心暑托班項目的問題，共同營造安全、快樂的環(huán)境，為解決市民看護難問題、構(gòu)建和諧社會貢獻力量。

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