唐宏飛

摘 要：國內(nèi)外反洗錢、反恐怖融資形勢發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化。本文論述國外反洗錢監(jiān)管變革情況，深入分析境外中資金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)問題，對于中資境外金融機(jī)構(gòu)防范洗錢風(fēng)險(xiǎn)提出了建議。

關(guān)鍵詞：反洗錢；金融監(jiān)管；國際經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0017-2018（6）-0060-03

受國際政治經(jīng)濟(jì)等多重因素的影響，國內(nèi)外反洗錢、反恐怖融資形勢發(fā)生了深刻而復(fù)雜的變化。探討反洗錢、反恐怖融資和金融制裁離不開國際社會(huì)政治、監(jiān)管環(huán)境發(fā)展變化的大趨勢。近年，美英等國頒布多部反洗錢相關(guān)法案，對違反當(dāng)?shù)匾?guī)則的金融機(jī)構(gòu)采取非常嚴(yán)厲的執(zhí)法行動(dòng)，并處以巨額罰款，境外中資金融機(jī)構(gòu)將面臨更大挑戰(zhàn)。全面掌握國外反洗錢監(jiān)管變革情況，對境外中資金融機(jī)構(gòu)有效履行反洗錢義務(wù)尤為重要。

一、國外反洗錢監(jiān)管變革情況

（一）國外反洗錢監(jiān)管呈現(xiàn)法律法規(guī)更完善、處罰更嚴(yán)厲態(tài)勢

1.反洗錢法律法規(guī)日趨完善。隨著反洗錢和反恐怖融資形勢的日益嚴(yán)峻，主要發(fā)達(dá)國家反洗錢法律法規(guī)日趨完善。美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布一系列配套行政法規(guī)和操作性規(guī)范，對反洗錢要求和處罰規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。2013年3月，美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（Fin CEN）發(fā)布《監(jiān)管規(guī)定適用于管理、交換和使用虛擬貨幣的說明》，將虛擬貨幣定義為“目前還不具有法定貨幣的地位，但在某些情況下能扮演貨幣功能的交換媒介”，2014年10月，F(xiàn)in CEN進(jìn)一步明確比特幣等虛擬貨幣交易平臺(tái)屬于資金轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，必須遵守金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)的各種規(guī)定，包括但不限于反洗錢政策和程序，以及記錄保留、報(bào)告和交易監(jiān)管。2015年6月，美國紐約州在傳統(tǒng)的貨幣轉(zhuǎn)移法的基礎(chǔ)上出臺(tái)《虛擬貨幣監(jiān)管法案》，將監(jiān)管力度集中于比特幣發(fā)行、儲(chǔ)存和兌換環(huán)節(jié)，不包括消費(fèi)、支付環(huán)節(jié)。2016年3月，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同頒布針對預(yù)付卡持有人的《客戶身份識(shí)別程序指南》，2016年5月，金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)（FinCEN）頒布《金融機(jī)構(gòu)客戶盡職調(diào)查要求》，增加一項(xiàng)客戶盡職調(diào)查領(lǐng)域的新要求（對最終受益人進(jìn)行調(diào)查并收集相關(guān)信息）。至此，美國形成了一套以反洗錢法案為基礎(chǔ)，相關(guān)行政法規(guī)、行業(yè)準(zhǔn)則為補(bǔ)充的，相對完善的反洗錢法律體系。歐盟方面，各成員國也開展針對歐盟反洗錢4號(hào)令（Directive 2015/849）的修訂工作，將歐洲理事會(huì)相關(guān)反洗錢法令的精神融入本國法律體系，同時(shí)，考慮金融行動(dòng)特別工作組（FATF）所頒布的新40項(xiàng)建議。2016年3月4日，瑞士聯(lián)邦委員會(huì)通過了《關(guān)于自動(dòng)更新聯(lián)合國安全理事會(huì)制裁名單的條例》，同步更新打擊恐怖主義和大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的制裁名單，最大程度滿足FATF“毫不遲疑”的要求，授權(quán)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施定向金融制裁，配套的除名、解凍和資金豁免等規(guī)定非常清晰。2017年10月6日，比利時(shí)防止洗錢、恐怖融資及現(xiàn)金使用限制的法令生效，該法令取代1993年的反洗錢條例，進(jìn)一步擴(kuò)展了受益所有人的范圍、完善了違規(guī)處罰和處罰公示機(jī)制。

2.反洗錢處罰更重、罰單屢創(chuàng)新高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2012年8月至2017年1月期間，美國監(jiān)管部門對渣打銀行、匯豐銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、德意志銀行等11家國際金融機(jī)構(gòu)因反洗錢監(jiān)管不力進(jìn)行處罰，罰金（折算匯率為當(dāng)時(shí)匯率）共計(jì)約164.40億美元；2015年11月、2017年1月，英國監(jiān)管部門分別對克巴萊銀行、德意志銀行等2家國際金融機(jī)構(gòu)因反洗錢監(jiān)管不力而被罰，罰金（折算匯率為當(dāng)時(shí)匯率）共計(jì)約3.13億美元。2016年10月，新加坡監(jiān)管部門分別對星展銀行、瑞士聯(lián)合銀行集團(tuán)（瑞銀集團(tuán)）因反洗錢監(jiān)管不力而被罰，罰金（折算匯率為當(dāng)時(shí)匯率）分別為約72.61、96.64萬美元。2017年9月7日，美國紐約州金融服務(wù)局NYDFS宣布，以未能遵守該州有關(guān)洗錢的法律和法規(guī)為由對巴基斯坦哈比卜銀行處以2.25億美元罰款，除支付2.25億美元罰款，該行還同意放棄紐約分行的牌照。

（二）加大對金融機(jī)構(gòu)首席合規(guī)官（Chief Compliance Officer，簡稱“CCO”）個(gè)人責(zé)任的追究力度

近年來，美英等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加強(qiáng)調(diào)高級管理人員的履職與勤勉，通過追究CCO的個(gè)人責(zé)任，促使CCO在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合規(guī)管理中不敢有任何放松，以倒逼金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面有效的合規(guī)管理。根據(jù)美國紐約州金融服務(wù)管理局NYDFS于2016年6月30日頒布的《銀行部門交易監(jiān)測與過濾程序要求及承諾書管理規(guī)則》（于2017年1月生效）規(guī)定：所有受NYDFS監(jiān)管的紐約金融機(jī)構(gòu)必須建立和改進(jìn)一套交易監(jiān)控系統(tǒng)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)有可能違反反洗錢法規(guī)的可疑活動(dòng)；所有受NYDFS監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的CCO每年4月15日前要做一次保證，保證的內(nèi)容是：該金融機(jī)構(gòu)的交易監(jiān)控和過濾系統(tǒng)完全符合上述法規(guī)的要求，如做出虛假或錯(cuò)誤的保證，CCO個(gè)人可能要承擔(dān)刑事責(zé)任。2016年3月7日，英國金融市場行為監(jiān)管局（2013年起設(shè)立）宣布施行的《高級管理人員認(rèn)證制度（Senior Managers and Certification Regime，SMRC》中規(guī)定，上至董事會(huì)和高級管理，下至各級合規(guī)及業(yè)務(wù)人員，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的合規(guī)管理職能或高級管理職能，否則都將承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，并且特別強(qiáng)調(diào)被指派的“高級管理人員”提交年度合規(guī)證明。2017年7月，英國金融市場行為監(jiān)管局發(fā)布了將該高級管理人員認(rèn)證制度（SMRC）擴(kuò)展到幾乎所有受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議，目前正在審核新制度擴(kuò)展范圍和實(shí)施日期，預(yù)計(jì)將在2018年起正式實(shí)施。在實(shí)踐中，英國金融市場行為監(jiān)管局于2016年10月12日宣布，因反洗錢控制不力，針對孟加拉國索那利銀行的英國子公司處以罰款約325萬英鎊，同時(shí)暫停該行辦理存款業(yè)務(wù)168天，對時(shí)任該行合規(guī)負(fù)責(zé)人Steven Smith處以罰款并禁止他繼續(xù)從事反洗錢報(bào)告主任以及合規(guī)事務(wù)方面的工作。對機(jī)構(gòu)和高管人員的雙罰結(jié)果，折射出英國金融業(yè)反洗錢反恐怖融資的監(jiān)管期望和執(zhí)法趨勢。

（三）通過“潛在苛刻條款和要求的和解制度”解決洗錢案件

近年來，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于要求被監(jiān)管對象對其合規(guī)制度進(jìn)行整改，以作為免除進(jìn)一步處罰甚至起訴的條件，且大部分洗錢案件以和解方式結(jié)案。但和解只是處罰洗錢案件的開始，如不能有效地對合規(guī)制度上的瑕疵進(jìn)行整改以讓金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)滿意，將面臨更大力度的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。境外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在案件中采取的執(zhí)法手段包括和解條件。

（四）更多基于以原則性作為監(jiān)管處罰依據(jù)

隨著處罰理念的變化，更加注重和強(qiáng)調(diào)處罰效果，因而監(jiān)管處罰依據(jù)逐漸從單一的規(guī)則性轉(zhuǎn)向規(guī)則性與原則性相結(jié)合。與規(guī)則性監(jiān)管相比，原則性監(jiān)管內(nèi)容較為靈活，原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，持續(xù)進(jìn)行原則和規(guī)則間的不斷平衡。以原則性作為監(jiān)管處罰依據(jù)已被美國、英國、日本、加拿大、新加坡等國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所采用。以英國為例，英國金融服務(wù)管理局制定11條基本的監(jiān)管原則，涵蓋遵紀(jì)守法、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理、誠實(shí)經(jīng)營、保護(hù)客戶利益及配合監(jiān)管等諸多方面。近44%的英國監(jiān)管處罰是依據(jù)金融機(jī)構(gòu)是否違反上述原則做出的。此外，依據(jù)這些監(jiān)管原則，還可給予金融機(jī)構(gòu)正向激勵(lì)。

二、境外中資金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）境外中資金融機(jī)構(gòu)履職能力不足，反洗錢合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)上升

反洗錢合規(guī)是近年來國際化銀行面臨的重要問題。金融機(jī)構(gòu)的國際化并非僅指開設(shè)境外機(jī)構(gòu)，依法合規(guī)不限于制度、辦法、系統(tǒng)、人員等方面，更重要的是戰(zhàn)略、意識(shí)和文化，并轉(zhuǎn)化為自覺的行為等方面。在反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)趨嚴(yán)的背景下，中國反洗錢工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，境外中資金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作也面臨巨大壓力。一些境外中資金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理能力沒能與快速業(yè)務(wù)擴(kuò)張相匹配，反洗錢內(nèi)控出現(xiàn)漏洞，監(jiān)測系統(tǒng)不完善，部分歷史和敏感業(yè)務(wù)存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)隱患，反洗錢等問題的盡職調(diào)查難度較大，與有效防范和打擊洗錢犯罪的現(xiàn)實(shí)需求存在差距，中資金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的壓力不斷上升。

（二）CCO正受到與日俱增的關(guān)注，加大了其個(gè)人問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)

高級管理層在反洗錢合規(guī)方面的個(gè)人問責(zé)正受到與日俱增的關(guān)注。美國反洗錢法規(guī)規(guī)定，CCO如做出虛假保證等行為，可能要承擔(dān)刑事責(zé)任，這將對中資金融機(jī)構(gòu)如何監(jiān)督境外分支機(jī)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。因此，負(fù)責(zé)反洗錢合規(guī)的CCO將面臨如下處境：若反洗錢合規(guī)確實(shí)存在瑕疵，CCO無法勤勉盡責(zé)地為其合規(guī)體系背書，也沒有得到高級管理層的支持來改進(jìn)問題，只能選擇離職，或向金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)。所以，高級管理層在處理與合規(guī)有關(guān)的工作時(shí)，要理解合規(guī)部門面臨的外部監(jiān)管壓力，理解金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)傾向于CCO能夠扮演中立于高級管理層的角色。若高級管理層不能認(rèn)同合規(guī)部門的意見，但要避免簡單的將合規(guī)部門當(dāng)作普通下屬部門，忽略或壓制合規(guī)部門的意見，這很容易使CCO尋求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的支持，向其反映問題。

（三）反洗錢高質(zhì)量的專業(yè)人才缺失，人員素質(zhì)難以適應(yīng)反洗錢履職要求

反洗錢工作需要專業(yè)且有經(jīng)驗(yàn)的人員參與，需要大批精通金融、計(jì)算機(jī)、稅務(wù)、海關(guān)、結(jié)算等專業(yè)知識(shí)的專業(yè)人才，需要懂得偵查、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、法律、英語等綜合技能的復(fù)合型人才，目前中資金融機(jī)構(gòu)反洗錢高質(zhì)量人才匱乏，面對全球政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化，反洗錢工作難度日益增大。

三、有關(guān)啟示

（一）境外金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)合規(guī)管理，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的反洗錢管理體系

金融機(jī)構(gòu)要科學(xué)合規(guī)制定境外發(fā)展規(guī)劃，確保合規(guī)管理能力與業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)特征和監(jiān)管要求相適應(yīng)。從高級管理層塑造和培育風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從高級管理層推動(dòng)和構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理模式，自上而下設(shè)計(jì)和完善風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)制，參照全球最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)和國際最佳實(shí)踐建立境外洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理框架、政策和流程。加大金融科技在反洗錢中的應(yīng)用力度，強(qiáng)化在客戶開立賬戶、金融犯罪、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分析和交易監(jiān)控方面的流程合規(guī)，構(gòu)建反洗錢合規(guī)目標(biāo)運(yùn)營模型，提高反洗錢工作的有效性。建立定向金融制裁名單的認(rèn)定發(fā)布制度，完善洗錢“黑名單”管理機(jī)制。推行建設(shè)洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理文化，促進(jìn)全體員工形成洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理理念、價(jià)值準(zhǔn)則、職業(yè)操守，提升全體員工反洗錢意識(shí)。

（二）增強(qiáng)合規(guī)部門的履職能力，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)CCO的職責(zé)、權(quán)限與責(zé)任擔(dān)當(dāng)

進(jìn)一步增強(qiáng)合規(guī)部門在預(yù)計(jì)、評估和監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)承受洗錢的能力及遭受洗錢沖擊后的損失彌補(bǔ)及秩序恢復(fù)的能力，發(fā)揮其在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部反洗錢預(yù)防和監(jiān)控機(jī)制的作用。明確規(guī)定CCO的職業(yè)操守和專業(yè)素養(yǎng)，參照國際慣例設(shè)置CCO具體職能，賦予CCO充分的職權(quán)，如確保機(jī)構(gòu)遵守有關(guān)反洗錢法律法規(guī)，能及時(shí)終止構(gòu)成欺詐高風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)，并采取法令明確要求的其他行動(dòng)，使得犯罪分子無機(jī)會(huì)利用有關(guān)平臺(tái)詐騙無辜的消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)向機(jī)構(gòu)總經(jīng)理、董事會(huì)和機(jī)構(gòu)住所地派出金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理行為的合法合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況，以及對機(jī)構(gòu)有關(guān)問題進(jìn)行核查、履行經(jīng)營管理中可能發(fā)生的違規(guī)事項(xiàng)和可能存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行質(zhì)詢和調(diào)查等。明確其權(quán)力與責(zé)任，消除各類潛規(guī)則，使CCO制度市場化、透明化運(yùn)作。在激勵(lì)機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，確保CCO高效履職。落實(shí)責(zé)任追究制度。

（三）創(chuàng)新培訓(xùn)模式，加快培養(yǎng)復(fù)合型國際化管理的反洗錢人才隊(duì)伍

不斷創(chuàng)新反洗錢人員的培訓(xùn)模式，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的反洗錢培訓(xùn)，提高綜合知識(shí)和專業(yè)知識(shí)水平。加快培養(yǎng)既精通金融業(yè)務(wù)，又熟悉境外法律、貿(mào)易、稅務(wù)、金融監(jiān)管制度等內(nèi)容的復(fù)合型國際化管理的反洗錢人才隊(duì)伍。探索研究有關(guān)部門組織反洗錢人員開展國際公認(rèn)反洗錢師（CAMS）資格認(rèn)證工作。加大反洗錢專職合規(guī)人員的配備力度。加快構(gòu)建反洗錢正向引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)積極性，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將優(yōu)秀的人力資源向反洗錢崗位傾斜，對綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)且在反洗錢崗位上做出優(yōu)異成績的同志給予及時(shí)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）加強(qiáng)溝通主動(dòng)作為，增強(qiáng)以內(nèi)部管理為基礎(chǔ)的原則性管理

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)與當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)保持及時(shí)、充分、積極的溝通、交流、匯報(bào)和反饋，了解境外當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管期望。尊重當(dāng)?shù)乇O(jiān)管文化的要求，重視監(jiān)管當(dāng)局的提示，把不合規(guī)事件消滅在萌芽狀態(tài)，注重態(tài)度，妥善處理積極配合檢查，爭取監(jiān)管當(dāng)局的配合和支持，努力為經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造有利條件，維護(hù)好自身的合法權(quán)益。中資境外金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)要適應(yīng)境外原則性監(jiān)管增加的變化趨勢，原則性監(jiān)管對管理層提出更高的要求，并要求合規(guī)部門承擔(dān)更積極的角色，要利用自身資源更多地從“事后應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“前端介入”，加強(qiáng)對管理層的義務(wù)和責(zé)任，借鑒境外先進(jìn)監(jiān)管理念，探索和研究原則性監(jiān)管在內(nèi)部管理中的應(yīng)用，在制定和完善與原則性監(jiān)管法律法規(guī)相適應(yīng)的管理體制中，要進(jìn)一步完善、優(yōu)化規(guī)則性監(jiān)管內(nèi)容，把原則性與規(guī)則性管理有機(jī)結(jié)合起來，構(gòu)建科學(xué)高效的監(jiān)管體制，增強(qiáng)監(jiān)管的有效性。

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Abstract：There have been profound and complicated changes in the anti-money laundering and anti-terrorist financing situation at home and abroad. A comprehensive discussion on the reform of anti-money laundering supervision in foreign countries and a deep analysis on the major risks faced by anti-money laundering work by Chinese-funded offshore financial institutions are of great significance in formulating and preventing the risk of money laundering by Chinese-funded overseas financial institutions.

Keywords： overseas； anti-money laundering； supervision reform； enlightenment

責(zé)任編輯、校對：謝華軍