朱丹青

【摘 要】當(dāng)前，府際關(guān)系毋庸置疑成為了中國(guó)政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的熱門研究課題，其學(xué)術(shù)重要性與發(fā)展前景自不待言。科學(xué)化的學(xué)術(shù)議題需要科學(xué)化的研究路徑作為支撐與保證，目前國(guó)內(nèi)外尚無普遍公認(rèn)的針對(duì)府際關(guān)系的研究范式，該領(lǐng)域觀點(diǎn)各弄，且各有千秋。本論文全面參考了國(guó)內(nèi)關(guān)于府際關(guān)系的學(xué)術(shù)探討，通過橫向、縱向和網(wǎng)絡(luò)化三個(gè)方面針對(duì)府際關(guān)系內(nèi)涵的進(jìn)行界定，從國(guó)家治理、協(xié)同治理及大部制下的府際關(guān)系進(jìn)行分析研究。

【關(guān)鍵詞】橫向府際關(guān)系；縱向府際關(guān)系；視角

一、府際關(guān)系的內(nèi)涵界定

（一）橫向府際關(guān)系

橫向府際關(guān)系包括中央政府和地方政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，也包括平行的各地方政府之間的關(guān)系。我國(guó)行政管理過程中，在橫向部門關(guān)系和管理體制方面還存在許多不協(xié)調(diào)的問題，可以歸結(jié)為三類：都要管、都不管和都難管。以謝慶奎為代表的學(xué)者認(rèn)為，府際關(guān)系也稱為政府間關(guān)系，二者可以等同。他認(rèn)為“府際關(guān)系”指不同層級(jí)政府間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其中的“府”即政府，由立法、行政、司法等國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)構(gòu)成。在狹義角度，府際關(guān)系僅指不同行政層級(jí)政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；廣義上則不僅包括央地政府間、上下級(jí)政府間的縱向垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，還包括彼此間不存在行政隸屬關(guān)系的地方政府間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及政府內(nèi)部不同權(quán)力機(jī)關(guān)間的分工關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。更寬泛意義上的府際關(guān)系不僅指一個(gè)國(guó)家內(nèi)政府間關(guān)系，而且還應(yīng)包括主權(quán)國(guó)家與國(guó)家之間的政府間關(guān)系。與前派觀點(diǎn)相類似的是，該派學(xué)者也認(rèn)可政府間關(guān)系包括央地政府間、地方政府間、各地區(qū)政府間及政府部門間關(guān)系，但相較于前者，該派觀點(diǎn)認(rèn)為政府部門是府際關(guān)系的重要主體，其定義中明確包括了政府部門，并將部門間關(guān)系納入研究范疇。

（二）縱向府際關(guān)系

縱向的府際關(guān)系包括中央與地方政府以及地方政府與基層政府之間的關(guān)系。這種上下級(jí)的府際關(guān)系表面上看來屬于簡(jiǎn)單的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)際上由于中國(guó)實(shí)行的屬地管理以及其他相關(guān)制度，上級(jí)政府必須賦予下級(jí)政府一定的權(quán)限和靈活性，才能發(fā)揮下級(jí)的積極性，才能促使其完成上級(jí)賦予的各種指標(biāo)和任務(wù)。以林尚立為代表的學(xué)者認(rèn)為，政府間關(guān)系主要指“各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間關(guān)系，包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向各地區(qū)政府間關(guān)系”。在此基礎(chǔ)上總結(jié)到，由于中國(guó)行政傳統(tǒng)所限，政府間關(guān)系條塊分割表現(xiàn)明顯，因此政府間橫向關(guān)系不僅指地方政府間關(guān)系，有時(shí)也可以拓展到政府內(nèi)部各個(gè)部門之間關(guān)系。此外他認(rèn)為，在縱向和橫向兩種關(guān)系格局中，縱向關(guān)系尤其是中央政府和地方政府間關(guān)系在任何一個(gè)國(guó)家都是決定其府際關(guān)系基本格局的軸心式關(guān)系。

（三）網(wǎng)絡(luò)化府際關(guān)系

陳振明視野下的府際關(guān)系更加側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)的概念，認(rèn)為政府間關(guān)系指中央政府與各級(jí)地方政府間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，既包括中央政府與地方政府關(guān)系、各級(jí)地方政府間關(guān)系、也包括同級(jí)地方政府間關(guān)系以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府間關(guān)系。但同時(shí)他也指出，政府部門是構(gòu)成各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)，是“次于”政府的行政主體，不應(yīng)該是“政府間關(guān)系”的應(yīng)有之義。任維德也將府際關(guān)系定義為一個(gè)國(guó)家內(nèi)包括中央與地方政府間縱向關(guān)系及地方政府間橫向關(guān)系的由各個(gè)層次、層級(jí)政府之間形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并指出地方政府間關(guān)系指各級(jí)各類地方政府之間的公共組織關(guān)系和政策網(wǎng)絡(luò)體系。從狹義角度看，指不同行政層級(jí)政府之間的垂直互動(dòng)關(guān)系，如中央政府與省政府、市政府與縣政府間的互動(dòng)關(guān)系；在廣義上，府際關(guān)系也包括同級(jí)政府之間的橫向水平互動(dòng)關(guān)系、包括政府部門間的管理協(xié)調(diào)，以及政府機(jī)關(guān)與民間社會(huì)的公共關(guān)系等。

二、我國(guó)府際關(guān)系研究的視角

（一）府際關(guān)系與國(guó)家治理

張成福認(rèn)為，基于國(guó)際比較首先分析了府際關(guān)系在國(guó)家治理體系中的三方面功能與重要性，包括在憲政層面，府際關(guān)系議題涉及權(quán)力的結(jié)構(gòu)配置、集中分散程度以及自由裁量的權(quán)限與范圍，從而在法律上形塑一國(guó)基本的制度與治理框架。在行政層面，府際關(guān)系的核心內(nèi)容是如何實(shí)現(xiàn)區(qū)域與功能分工，行政區(qū)劃單位成為國(guó)家治理的組織基礎(chǔ)，府際關(guān)系的發(fā)生以行政區(qū)劃為載體和基本單位。在管理層面，府際關(guān)系體現(xiàn)的是公共政策工具及其科學(xué)有效的制定、傳遞與執(zhí)行，確保公共政策過程的有效、高效成為府際關(guān)系的核心內(nèi)容。同時(shí)參考西方府際關(guān)系相關(guān)研究，構(gòu)建和區(qū)分了四種府際關(guān)系的發(fā)展模式：控制模式、互動(dòng)模式、合作模式和網(wǎng)絡(luò)模式。提出了在縱向府際關(guān)系上，超越集權(quán)與分權(quán)，構(gòu)建中央與地方的府際協(xié)作治理；在橫向政府間關(guān)系上，超越管轄基礎(chǔ)的行政區(qū)治理，推動(dòng)平行政府間的合作與協(xié)同；在政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系上，打破公私界限，實(shí)現(xiàn)多元主體的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作治理的思路與策略。

（二）府際協(xié)同與協(xié)同治理

協(xié)同治理成為區(qū)域公共事務(wù)治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實(shí)路徑。協(xié)同治理由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，其中府際協(xié)同是協(xié)同治理的最重要的組成部分，它強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部的互動(dòng)合作，要求不同層級(jí)的政府及政府部門之間在地位平等、利益對(duì)等的基礎(chǔ)上，彼此合作，相互協(xié)調(diào)，整合力量產(chǎn)生的的協(xié)同效應(yīng)，以解決單個(gè)政府不能解決或無力解決的問題。國(guó)內(nèi)學(xué)者王川蘭根據(jù)府際協(xié)同實(shí)現(xiàn)形式的制度化、組織化程度高低，將區(qū)域合作劃分為剛性行政性體制和柔性協(xié)商性體制。麻寶斌、李輝考慮到合作收益在地方政府間合作的影響，將地方政府間合作分為互補(bǔ)型、共享型、補(bǔ)償型和吸納型四種合作模式。這些分類雖然十分詳盡，但大多聚焦于協(xié)同關(guān)系的發(fā)展程度，對(duì)協(xié)同關(guān)系的結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作關(guān)注不夠，且均為靜態(tài)的描述。饒常林則在市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)、科層三分法的框架下，將府際協(xié)同的實(shí)踐方式歸納為契約模式、網(wǎng)絡(luò)模式和科層模式；分析了不同模式下協(xié)同關(guān)系的結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作和策略工具，并結(jié)合各種模式的相對(duì)優(yōu)勢(shì)與治理困境，從動(dòng)態(tài)的視角探討不同情境和不同發(fā)展階段下協(xié)同模式的選擇。

（三）大部制下的府際關(guān)系

周彬在大部制下的府際關(guān)系協(xié)調(diào)中，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，基于政府部門利益與成本的權(quán)衡，從縱向和橫向兩個(gè)層面研究府際關(guān)系協(xié)調(diào)問題，以適應(yīng)大部制條件下府際關(guān)系的變化。他提到橫向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，除了依靠行政首長(zhǎng)協(xié)調(diào)、各種聯(lián)席會(huì)議以及議事協(xié)調(diào)制度，還需要培育市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)行輔助性的工作，確保監(jiān)管有力、公共服務(wù)水平有效提高。近年來隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，環(huán)境污染、食品安全、重大自然災(zāi)害以及傳染病等問題凸現(xiàn)出來，這就需要政府提供良好的公共服務(wù)。重點(diǎn)是理順不同政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，解決監(jiān)管不足和過度監(jiān)管的問題。大部制的前提是放權(quán)，大部制后建立的有限政府不可能面面俱到，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)重視放權(quán)給企業(yè)和社會(huì)組織，減少政府權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的過度干預(yù)?？v向府際關(guān)系協(xié)調(diào)，首先要合理劃分權(quán)力在不同層級(jí)的分配，形成穩(wěn)定的分權(quán)體系；其次要減少政府層級(jí)，促進(jìn)信息傳達(dá)順暢；最后，還要有一定的垂直管理措施。中國(guó)式分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但是分權(quán)過度就會(huì)帶來官員腐敗、社會(huì)失衡等問題，不但要從地方政府手中剝離過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的權(quán)力，還要引入新的機(jī)制來強(qiáng)化橫向監(jiān)督以解決縱向失衡問題。

總之，學(xué)界應(yīng)對(duì)府際關(guān)系的思路不外乎規(guī)范與創(chuàng)新兩個(gè)方面。規(guī)范是指立足國(guó)情，加強(qiáng)法律、制度建設(shè)，積極破解制度缺失造成的府際博弈； 規(guī)劃中央與地方的財(cái)政制度； 合理設(shè)置人員晉升標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)制度； 規(guī)范行政性命令在府際關(guān)系中的范圍與效力，建立健全地方政府間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制； 規(guī)范地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新拓展府際合作、聯(lián)合治理的長(zhǎng)效機(jī)制與組織形式，并最終形成符合自身需要的行政調(diào)解機(jī)制。

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