王小語

摘 要：基層政府作為推動精準(zhǔn)扶貧政策施行的直接參與者，對政策最終的實施效果產(chǎn)生著重要影響。本文以此為視角，綜合運用文獻法、觀察法、訪談法，從精準(zhǔn)識別的主觀性、精準(zhǔn)幫扶的排斥性、精準(zhǔn)管理的滯后性、精準(zhǔn)考核的面子性等問題入手，分析基層政府工作者在主客觀方面受到的制約，提出設(shè)立專人調(diào)研走訪小組、扶貧工程外包、利用大數(shù)據(jù)平臺建立動態(tài)檔案機制、以考核促幫扶等建議舉措，進而助力脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：基層政府 精準(zhǔn)扶貧 困境 對策

一、選擇“精準(zhǔn)扶貧”研究樣本的背景

“精準(zhǔn)扶貧”這一重要思想最早于2013年11月提出。2014年1月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，推動了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州考察扶貧工作時提出了“六個精準(zhǔn)”，對精準(zhǔn)扶貧工作提出了更加具體的要求。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大會議上指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，要動員全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧?！庇纱丝梢姡珳?zhǔn)扶貧工作受到了黨和國家的高度重視，是全黨全國工作的重要任務(wù)之一。當(dāng)前我國扶貧工作也已經(jīng)取得了矚目的成就，貧困發(fā)生率從2010年的17.27%下降至2016年底的4.5%，困難地區(qū)人民群眾的生活水平在不斷改善。然而在云南省某貧困縣的走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政策的實際執(zhí)行出現(xiàn)了一定程度的偏差。此縣共有貧困人口13.5萬人，占到了全市貧困人口的24.8%，人均財政收入僅有1700元左右，財政自給率為31.6%。該縣貧困范圍廣，貧困程度深，貧困原因復(fù)雜，盡管基層政府對國家的扶貧政策給予了高度重視，但許多困難群眾依舊未得到準(zhǔn)確而有效地幫助，基層工作者扶貧工作難以開展，扶貧任務(wù)十分艱巨。本文以調(diào)研訪談記錄為依托，從基層政府的視角出發(fā)，綜合運用文獻法、觀察法、訪談法分析精準(zhǔn)扶貧政策推進過程中遇到的實際問題，并提出相應(yīng)解決辦法。

二、“精準(zhǔn)扶貧”面臨的主要困境

所謂精準(zhǔn)扶貧，就是“通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機制”。然而在對該縣基層工作者的訪談中發(fā)現(xiàn)，上述四個環(huán)節(jié)都出現(xiàn)了不同程度的偏差。

（一）精準(zhǔn)識別的“主觀性”

精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧政策實行過程中最關(guān)鍵的一步，如果針對貧困人口的界定出現(xiàn)了偏差，那么幫扶的意義也無從談起。該縣對貧困戶的認(rèn)定和識別工作主要由基層干部來完成，但許多基層干部在工作過程中往往以個人主觀認(rèn)識為依據(jù)，缺少實際的調(diào)查和實踐。出現(xiàn)了已脫貧的農(nóng)戶繼續(xù)接受國家?guī)头?，而新致貧或因故返貧的農(nóng)戶得不到足夠幫助的情況。因此以主觀判斷為主的識別模式成了精準(zhǔn)扶貧工作開展的最大障礙。

（二）精準(zhǔn)幫扶的“排斥性”

在當(dāng)前的幫扶工作中，主要存在著幫扶條件的排斥性和幫扶需求的排斥性兩大問題。

幫扶條件的排斥性。享受幫扶政策具有一定的門檻，例如，在該地區(qū)實行的危房改造政策是針對貧困戶的住房問題出臺的一項重要政策，要想接受政府的住房政策補助，村民需要自己先行籌款建房，建好后相關(guān)部門對建筑面積、質(zhì)量等方面考核合格之后給予4—6萬元不等的補貼。但許多貧困戶自身沒有儲蓄，前期自行籌款蓋房的條件讓許多困難戶望而卻步，恰恰是那些家庭條件相對較好，有錢翻修房屋的農(nóng)戶借機享受了優(yōu)惠待遇，導(dǎo)致了“扶富不扶窮”現(xiàn)象的發(fā)生。

幫扶需求的排斥性。精準(zhǔn)幫扶的另一層含義就是實現(xiàn)“按需幫扶”，許多基層工作者表示，如果完全根據(jù)貧困戶的自身需求來進行扶貧，政策的實行難度會大幅度增加。因此幫扶措施被簡化成了具有普遍需求的幾類措施，而那些有著“非普遍”幫扶需求的貧困戶在這個過程中則會被排除在外。

（三）精準(zhǔn)管理的“滯后性”

精準(zhǔn)管理這一環(huán)節(jié)的一項重要內(nèi)容是對貧困戶檔案的管理，良好的管理機制能夠為精準(zhǔn)扶貧工作的順利開展提供正確的指引和參考。該縣目前在檔案管理方面的問題體現(xiàn)在內(nèi)容和形式兩個方面。

從內(nèi)容來看，貧困戶檔案的更新和完善工作明顯滯后。在村干部沒有進行充分走訪和調(diào)查的情況下，檔案中記錄的數(shù)據(jù)大多為歷史數(shù)據(jù)，真實性和有效性較低。

從形式來看，大多數(shù)基層政府對檔案的管理仍采取紙質(zhì)版人工存檔的形式，這種管理方式效率低，查找過程困難，更改程序復(fù)雜，且占用了較多的空間和人工成本，一定程度上阻礙了扶貧工作的開展。

（四）精準(zhǔn)考核的“面子性”

精準(zhǔn)考核這一環(huán)節(jié)中最大的問題就是考核標(biāo)準(zhǔn)的“面子性”。上級對于扶貧政策的落實有著明確的考核指標(biāo)，如改造危房，鋪設(shè)道路等，基層政府在執(zhí)行命令時會優(yōu)先按照考核指標(biāo)進行扶貧。在時間緊迫，物質(zhì)資源不充足的情況下，該縣的許多基層工作者不得不將扶貧措施的重心放在了表面工作上，重“量”輕“質(zhì)”。上級要求的考核指標(biāo)看似都已經(jīng)完成，但困難群眾的生活狀況沒有實質(zhì)性的改善。

三、“精準(zhǔn)扶貧”困境產(chǎn)生原因分析

（一）客觀因素分析

時間條件的限制。上級單位從扶貧指標(biāo)發(fā)放到要求下級單位上報往往留出很短的時間，長為幾個月，短則幾周時間。在急于完成任務(wù)的前提下許多基層干部不得不倉促選取“貧困戶”作為上報對象，使得識別的精準(zhǔn)性大大降低。

自然條件的限制。云南多山地，地形復(fù)雜，交通不便。在訪談中許多村干部表示山區(qū)村民戶與戶之間距離較遠(yuǎn)，加上路況復(fù)雜，車輛通行不便，前往許多村民的住處只能采取徒步方式。在這種情況下，基層干部根本沒有足夠的時間和精力前往困難家庭住戶對其實際貧困狀況進行逐一核實。

經(jīng)濟條件的限制。在扶貧資金有限且任務(wù)艱巨的情況下，基層政府只能把資金用在最能體現(xiàn)扶貧成效的“顯性”工作上，如道路，住房。對于其他“隱性”的幫扶措施，如職業(yè)介紹、心理幫扶，則陷入了“有想法沒資金”的困境。

人員條件的限制。在扶貧工作中，上級單位并沒有派出專門的扶貧工作者，進行調(diào)查、管理的主體仍為基層干部。他們平時有大量的日常工作需要處理，在原有工作的基礎(chǔ)上又增加了新的扶貧任務(wù)，工作量和工作負(fù)擔(dān)較以前都大幅增加，即使“有心”做好，也“無力”實施，這種尷尬的處境不利于扶貧工作的開展。

（二）主觀因素分析

對政策缺乏深入了解。許多基層干部沒有理解“精準(zhǔn)扶貧”政策的真正意涵，仍停留在原有的扶貧工作模式中。不去調(diào)查和了解貧困的真實情況和原因，把扶貧看作是一種臨時“救助”和“福利”。認(rèn)識上的偏差導(dǎo)致了基層干部工作態(tài)度、方式的差別，進而對扶貧工作的開展產(chǎn)生負(fù)面影響。

缺乏統(tǒng)一測算標(biāo)準(zhǔn)。在扶貧調(diào)查中涉及許多數(shù)據(jù)的收集，但許多數(shù)據(jù)沒有統(tǒng)一的測算標(biāo)準(zhǔn)。以貧困戶的家庭收入計算為例，貧困戶對于“家庭收入”的主觀認(rèn)識就相差甚遠(yuǎn)，究竟哪些是真正意義上的家庭收入，基層工作者也沒有可參考的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這意味著家庭收入的估算中含有大量主觀因素，與精準(zhǔn)扶貧中的“精準(zhǔn)”背道而馳。

特殊需求難以界定。需求界定的困難主要分為兩種，第一種為“隱瞞型”需求，即貧困戶受自身知識文化水平的限制，難以將自己的需求做出清晰準(zhǔn)確的表述，或因為一些不愿意公開的困難，故意隱瞞致貧的真實原因。第二種為“夸大型”需求，即貧困戶之間提出的幫扶需求存在較大差異而出現(xiàn)一定的“道德風(fēng)險”。個別貧困戶會為了獲得更多利益而夸大已有幫扶需求，或提出非迫切幫扶需求，以獲得更多補助。在這些因素的干擾下，村干部難以辨別需求信息的真實性，更無法給予準(zhǔn)確的幫扶。

四、實現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧”的建議舉措

針對走訪中發(fā)現(xiàn)的問題，筆者就“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”“精準(zhǔn)管理”“精準(zhǔn)考核”四個環(huán)節(jié)作了如下思考。

（一）基于考察分析的精準(zhǔn)識別

精準(zhǔn)識別的第一步就是進行實地走訪與調(diào)查。對貧困群體做到精準(zhǔn)識別，需要確保有足夠多的基層工作者，且有充足的時間和精力去進行實地了解。基層政府需要從當(dāng)?shù)馗刹筷犖榛蜞l(xiāng)村精英中挑選合適的人組成專門的調(diào)查走訪小組，對小組成員進行必要的培訓(xùn)，培訓(xùn)后由小組成員對初步確定的貧困戶進行入戶走訪，一方面通過實地調(diào)查來減少主觀猜測和側(cè)面了解的偏差，另一方面要盡量避免少數(shù)人下結(jié)論及與村干部關(guān)系親疏遠(yuǎn)近來確定貧困的現(xiàn)象。同一走訪小組的考察和衡量標(biāo)準(zhǔn)是一致的，降低不同走訪者價值觀念潛在的調(diào)研誤差發(fā)生。對于被認(rèn)定為貧困且為村干部親屬的家庭，可以進行第三方的二次調(diào)查，以確保其貧困的真實性。

（二）基于購買服務(wù)的高效率幫扶

基層政府在執(zhí)行上級扶貧任務(wù)時要做到“既靈活，又徹底”。以危房改造為例，最初采取先蓋房、后補貼的形式，是為了防止貧困戶將住房補貼款用于他處，但也使得許多想改造危房但前期未籌到款的貧困戶被制度拒之門外。針對這一問題，基層政府可以采取購買服務(wù)的形式，與房屋改造施工方進行前期聯(lián)系，直接支付給施工方部分費用。既可以讓貧困戶及時進行危房改造，也避免了補貼款用作他處的現(xiàn)象發(fā)生。這種幫扶模式推動了多方利益主體之間的合作，將政府力量與社會力量相結(jié)合，幫扶的效率和效果均會得到顯著改善。

（三）基于大數(shù)據(jù)平臺的動態(tài)化管理

建立在原有貧困檔案數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上的貧困戶確定機制存在很大問題，基層村干部應(yīng)當(dāng)在實際考察的過程中核實原有檔案中記錄的貧困戶生活狀況，將已經(jīng)脫貧的家庭從貧困檔案中刪除，不再將其作為扶貧對象；發(fā)現(xiàn)新增的貧困人口應(yīng)及時建檔立卡，納入精準(zhǔn)扶貧的幫扶系統(tǒng)。紙質(zhì)版和人工服務(wù)的管理模式使得檔案的動態(tài)化調(diào)整復(fù)雜而繁瑣，因此各地區(qū)應(yīng)加快建立數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)檔案管理機制，引入信息化管理模式，實現(xiàn)全省甚至全國聯(lián)網(wǎng)。充分利用國家大數(shù)據(jù)平臺的技術(shù)和資源，盡可能地配備專門的電子檔案管理員和數(shù)據(jù)處理員，實現(xiàn)信息化、專業(yè)化、規(guī)范化的管理，確保扶貧數(shù)據(jù)的動態(tài)性與時效性。

（四）基于內(nèi)生性激勵的多元化考核

考核標(biāo)準(zhǔn)的制定對于扶貧工作的開展具有重要導(dǎo)向作用。當(dāng)前對扶貧工作成果的考核主要限定于明確的物質(zhì)指標(biāo)，這不僅限制了扶貧工作的開展，也限制著基層工作者的工作態(tài)度和貧困戶改變現(xiàn)狀的思路?；鶎庸ぷ髡邞?yīng)當(dāng)立足本地區(qū)的實際情況，想辦法通過改變貧困戶自身生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀來增加收入，進而擺脫貧困。因此扶貧成效的考核標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)放寬，凡是能達到脫貧目標(biāo)的措施，都可以納入考核體系。在這種情況下，基層工作者也會被賦予更大的靈活性和主動性，考核形式的多元化會進一步推動扶貧形式的多元化，進而從外生性的“被動脫貧”轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性的“自主脫貧”。

參考文獻：

[1] 《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)<關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見>的通知》中辦發(fā)[2013]25號.

[2] 鄧維杰.精準(zhǔn)扶貧的難點、對策與路徑選擇 [J].農(nóng)村經(jīng)濟， 2014，06期：78——81.

[3] 王叢虎.續(xù)寫脫貧攻堅、有效扶貧新篇章[Z].人民網(wǎng)，2017，10，29.

[4] 趙武 王姣玥.新常態(tài)下“精準(zhǔn)扶貧”的包容性創(chuàng)新機制研究[J].中國人口，2015-25卷11期：170——173.