劉琳

相比2014年至2016年項目數量井噴、魚龍混雜的場面，未來市場的回暖之路將更加理性。

一度低迷的PPP市場，或將再次迎來發(fā)展機遇。

9月18日，國務院常務會議在提到穩(wěn)住投資保持正常增長時強調，要有序推進政府與社會資本合作（PPP）項目，積極吸引民間資本參與建設。

7月31日中央政治局會議提出加大基礎設施領域補短板力度后，穩(wěn)住投資增速就成為宏觀經濟政策的一個重要議題，PPP也再度成為重要的政策關注點。

過去幾年，PPP作為各地基礎設施建設中采取的一種重要模式，經歷了過山車般的發(fā)展歷程，自2014年起開始快速發(fā)展，僅用了兩三年時間，2016年底PPP市場便增長為投資規(guī)模達到13.5萬億的巨大市場，與此同時，地方借PPP違規(guī)舉債等亂象也不時發(fā)生。

2017年財政部辦公廳《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱“92號文”）的發(fā)布和財政部PPP項目庫清庫工作的開展，不僅給高速發(fā)展的PPP踩了一腳“急剎車”，也對政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的“偽PPP”項目敲上重重一拳，PPP發(fā)展步入調整階段。

“92號文和財政部的清庫工作，本就不是對PPP的叫停，而是回歸PPP初心，目前清庫工作進入尾聲，合規(guī)項目將會迎來更好的發(fā)展機遇期?！敝袊斦W會公私合作（PPP）研究專業(yè)委員會秘書長孫潔對《財經國家周刊》記者說，再加上眼下穩(wěn)住投資保持正常增長的政策導向，可以說PPP的發(fā)展有著雙重政策利好。

大空間

伴隨PPP清庫工作暫告段落的，是PPP市場騰挪出的巨大空間。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，不合規(guī)的項目被清理出庫，將帶來兩方面效應。一方面，仍然留在項目庫中的社會資本方將擁有更好的市場前景，另一方面也為未來更多優(yōu)質、合規(guī)項目，騰出了申報和投資余地。

財政部近期發(fā)布的數據顯示，截至9月中旬，各地累計清理PPP退庫項目2148個，涉及投資額2.5萬億元。這意味著未來可能有萬億元規(guī)模的PPP項目投資空間需要填補。

孫潔表示，23號文（2018年3月財政部發(fā)布的《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》）、資管新規(guī)、化解隱性債務等方面的一系列監(jiān)管文件，極大地限制了地方加杠桿的能力和融資來源，在這種背景下，PPP更成為促進投資、補短板的重要選擇。

除投資空間之外，投資效率的提高也可期待。目前，工程建設項目審批時間提速試點工作正在北京、上海、浙江等16個地區(qū)展開，要求2018年試點地區(qū)建成工程建設項目的審批時間將壓減一半以上，2019年上半年審批時間將進一步壓減至120個工作日。

“從去年以來，不少地區(qū)PPP項目的中標數、簽約數是下降的，這與越來越嚴格的審批流程不能說沒有關系，但審批嚴格是標準的提高，而不應該體現在審批流程的繁瑣上?！睂O潔說，不少基建項目都是以PPP形式推進的，所以這項試點，顯然也可以推進PPP項目的進度流程。

從2018年的整體趨勢來看，PPP項目落地率呈明顯上升趨勢。9月14日財政部發(fā)布的消息顯示，經過日常督導和此次集中清理，截至2018年7月底，前三批示范項目為612個，投資額1.46萬億元，已實現前三批示范項目全落地，而2017年12月末落地率僅有85.7%。

從PPP項目成交情況來看，雖然全國范圍的PPP項目月度成交量還沒有表現出明顯上升的勢頭，但來自明樹數據的統(tǒng)計顯示，無論從項目成交數量還是成交規(guī)模來看，2018年5月至8月，PPP項目月度成交量的增量保持相對平穩(wěn)，已遏制住了自去年下半年起大幅下滑的趨勢。

防風險

PPP市場的重新升溫，并不意味著對風險防控的放松。

“能進能出”將是未來財政部PPP項目庫和示范項目管理的一大特征。以前三批示范項目為例，2017年年底以來，財政部結合防風險和地方政府債務管理等工作，對前三批示范項目進行了集中核查，對173個進行了分類處置，其中89個要求限期整改。

截至9月14日財政部發(fā)布前三批PPP示范項目整改情況通報時，已有77個按要求完成整改，6個項目正在落實整改措施或優(yōu)化整改方案，2個項目因程序不合規(guī)被調出示范項目名單，4個項目因不再繼續(xù)采用PPP模式實施或不符合PPP模式要求被調出示范項目名單，并清退全國PPP綜合信息平臺項目庫。

這將成為項目庫管理的常態(tài)。財政部有關負責人表示，將繼續(xù)加強督導力度，引導地方建立定期自查機制的同時，多舉措齊下開展?jié)L動核查和績效評估，堅持并完善“能進能出”管理機制，利用PPP綜合信息平臺，實時監(jiān)測項目運行、合同履行和項目公司財務狀況，實現風險早預警、早防控。

不僅項目庫洗牌，中介機構也納入嚴監(jiān)管范疇。9月20日，財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的消息顯示，26家入庫咨詢機構因連續(xù)12個月未在PPP綜合信息平臺更新PPP咨詢服務業(yè)務開展情況，而被清退出機構庫，清退后兩年內將不得重新入庫。

除違規(guī)退庫這樣的事中監(jiān)管外，游戲規(guī)則也將進一步制定。接近財政部的人士對記者說，更為嚴格明晰的監(jiān)管規(guī)則已在路上，未來原則上將不再開展完全政府付費項目。王守清表示，政府付費類項目主要是指沒有使用者付費的PPP項目，其項目的費用全部是來自政府財政支出。

“主要是擔心地方政府在操作完全政府付費類項目的時候，會異化成BT類項目來做，從而形成政府債務?！边@位人士說。

融資解局

嚴監(jiān)管之下的PPP市場升溫，可能將走出一條慢熱曲線。

相比2014年至2016年項目數量井噴、魚龍混雜的場面，未來市場的回暖之路將更加理性。財政部PPP中心主任焦小平說，對PPP的發(fā)展來說，規(guī)范放在第一位，控制風險放在第一位，可持續(xù)發(fā)展放在第一位，PPP項目將會從純粹數量的增長轉向關注質量的提升。

融資問題是PPP市場規(guī)范之路上的一個難題?！癙PP項目周期長、盈利穩(wěn)定但非暴利，嚴監(jiān)管之下，套利資金因無利可圖而離場，所以走向規(guī)范的PPP市場，不會像以前那樣，輕輕松松就有大量資金涌入?！睂O潔說。

一位央企環(huán)保事業(yè)部人士對記者說，目前無論是來自央企還是民企的資本和銀行都不敢像以前那樣盲目簽約，都要對項目前景做充分考察才敢簽約，“這在一定程度上是雙刃劍，好的一面是更加審慎，但可能也會讓市場對項目的渴求度、敏感度下降?！?/p>

目前，政策層面積極鼓勵民間資本參與建設。一位PPP咨詢機構人士對記者說，民資積極參與固然重要，但往往也只能解決項目資本金的問題，項目長期運轉還要依靠金融機構融資，而銀行配套資金一直是PPP尤其是基建領域投資的重要資金來源。

上述央企環(huán)保事業(yè)部人士表示，過去一段時間，雖然清庫等監(jiān)管舉措嚴格，但由于尚沒有針對PPP項目合規(guī)的最新具體標準，金融機構在貸款方面存在不信任?！叭ツ昵鍘扉_始后，有些銀行因為擔心貸款后項目被退庫或叫停，所以一度對在建項目也斷了融資?！边@位人士對記者說。

為此，7月23日的國務院常務會議提出，要引導金融機構按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。

監(jiān)管部門也要求金融機構加強對重要在建項目的資金支持。中國銀保監(jiān)會日前召開的銀行保險監(jiān)管工作電視電話會議強調，優(yōu)化對重點領域的銀行和保險服務，對關系國計民生的在建項目加強資金保障，防止因資金斷供形成“半拉子”工程。

一些為PPP疏通融資渠道的政策正在醞釀。多位專家對記者表示，未來規(guī)范的PPP項目形成的中長期財政支出事項，很可能將不列屬地方隱性債務。

今年8月，中央下發(fā)《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》和《地方政府隱性債務問責辦法》，著手摸底各地隱性債務，提出督促整改PPP不規(guī)范行為，嚴禁違法違規(guī)擔保和變相舉債。

國務院發(fā)展研究中心宏觀部研究員孟春認為，隱性債務一般認為是未納入預算管理、最終需要政府承擔的債務，規(guī)范的PPP項目合同中的財政支出責任是與預算管理銜接的，因此不涉及“隱性”。而未納入綜合信息平臺庫的PPP項目，按照財政部規(guī)定，原則上不得通過財政預算安排支出責任。

若被歸為隱性債務，那么產生這些債務的PPP項目將面臨叫停或清查的風險，融資將更難；反之，規(guī)范的PPP項目形成的債務若不列屬隱性債務范疇，也就增加了一道保險?！罢邔用鎽M快對此予以明確，掃清融資機構的疑惑情緒?！睂O潔說。

多位專家表示，如果規(guī)范PPP項目形成的債務可以不列屬隱性債務，那么未來政策應詳細定義何為“規(guī)范”二字。雖然“規(guī)范項目”的要求一直存在于各類政策文件，但PPP市場經過清庫洗牌歷程之后，需要從項目合作范圍、合作期限、物有所值評價、財政承受能力論證等各個方面，對“規(guī)范”二字給予最新的權威定義。

“有了最新的、統(tǒng)一的衡量標準，金融機構就有了具有共識性的甄別工具，有利于行業(yè)形成穩(wěn)定的PPP融資通道，讓金融機構恢復對PPP的投資信心?！蓖跏厍逭f。