文/孟星 董沐炎

一、上海城市更新歷程

上海城市更新歷程可大致劃分為四個階段：1992-2000年間危棚簡屋改造；2001-2005年間“十五”規(guī)劃下新一輪城市更新；“十一五”期間成片二級以下舊里改造；2016年至今上海市提出的全新四大行動計劃。

（一）城市更新起步階段（1992年至2000年）

這一階段的城市更新主要以“365”危棚簡屋改造為主，其特征是拆改規(guī)模大、房地產(chǎn)價格穩(wěn)中有升?！?65”危棚簡屋改造是上海進行大規(guī)模城市更新的開始，1992年上海市第六次黨代會提出，“到本世紀末，完成全市365萬平方米棚戶、簡屋、危房的改造任務(wù)”?！?65”危棚簡屋主要是對包括危棚簡屋在內(nèi)的二級舊里和房屋進行改造，到2000年目標完成時，房屋改造面積共計超過1200萬平方米。

圖1 上海市1995年至2000年房屋征收面積

圖1為上海市1995年至2000年間房屋征收面積，從圖中可以看出每年的房屋征收面積均超過300萬平方米，1997年征收面積達到峰值479.67萬平方米，其后雖有下降，但仍然保持高位。

由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失，本文僅統(tǒng)計了1999年至2016年上海市的商品房平均銷售價格。1999年至2000年，在“365”危棚簡屋改造期間，上海市商品房平均銷售價格從3176元/平方米上升到3326元/平方米，上漲幅度為4.72%。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)，從1996年下半年開始市場上的商品房空置與爛尾樓現(xiàn)象日趨嚴重。因此政府出臺了包括藍印戶口在內(nèi)的一系列政策等來鼓勵商品住宅的消費，同時加大了舊區(qū)改造的力度來促進經(jīng)濟發(fā)展。這是該一時期房屋征收面積始終居于高位、商品住宅價格開始上漲的一個原因。

（二）城市更新快速發(fā)展（2001年至2005年）

這一階段處于“十五”規(guī)劃期間，其特征為房屋征收面積較大、房地產(chǎn)價格快速上升。在2000年初，上海市仍有迫切需要改造的房屋1700萬平方米，上海市委七屆七次全會提出加快城市更新的要求。在這一輪城市更新期間，上海市確定了城市更新的房屋拆遷補償安置標準，為被征收房屋市場評估建立標準，以貨幣化安置為主要手段。共改造二級舊里以下房屋700余萬平方米，受益居民約為28萬戶。

圖2 上海市“十五”期間房屋征收戶數(shù)及征收面積

圖2為上海市“十五”期間（2001-2005）房屋征收的戶數(shù)與征收面積折線圖。從圖中可以看出，相較“365”危棚簡屋改造時期，這一輪城市更新的規(guī)模有所縮小，但征收面積仍然在每年200萬平方米以上，在2005年達到峰值，為1222.53萬平方米。

圖3 上海市2001年至2005年平均住房銷售價格增長率

圖3為上海市2001年至2005年平均住房銷售價格的增長率折線圖。從圖中可以看出，2001年至2003年增長率幅度不斷變大，到2003年達到巔峰，為24.51%。隨后增長率出現(xiàn)回落，2004年增長率為15.48%，2005年增長率為16.26%。對比圖3，可以發(fā)現(xiàn)房屋征收面積與平均房價增長率的變動趨勢基本一致，但房價的增長率相對于房屋征收變動在時間上有所滯后。

2000年至2004年是我國房地產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的階段，2003年，中央將房地產(chǎn)業(yè)確立為國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，這一年也是中國房地產(chǎn)市場上房價第一次快速飛漲的時期。這一時期中，從供給端來看，房地產(chǎn)開發(fā)投資額從2000年的566.17億元上漲至2004年的1175.46億元。從需求端來看，2004年存量房交易市場面積達到2726.70萬平方米，是2000年成交量的3.5倍。

在房地產(chǎn)市場繁榮的同時，上海市的城市更新在政策方面也有了轉(zhuǎn)變。2001年，上海市取消了1991年規(guī)定的以戶口來確定補償標準的規(guī)定，改為以被拆除住房建筑面積為標準進行補償。補償?shù)姆绞街饕胸泿叛a償、價值標準房屋調(diào)換和面積標準房屋調(diào)換三種，且將重點放在貨幣補償這一方式上。

綜上所述，從城市更新的角度來看，這一時期動拆遷規(guī)模較大，產(chǎn)生了較多的被動性需求。同時拆遷補償方式轉(zhuǎn)變，貨幣化安置的補償方式抬高了產(chǎn)生被動性需求的居民的購買力，使得房地產(chǎn)市場需求量上升。從宏觀角度來看，房地產(chǎn)業(yè)被確立為支柱產(chǎn)業(yè)后，國家的減稅、降息等政策也刺激了行業(yè)的發(fā)展，從宏觀層面整體推高了商品住宅價格。因此，這一時期上海市房價的高漲是城市更新與宏觀經(jīng)濟政策相結(jié)合產(chǎn)生的結(jié)果。

（三）城市更新進一步深化（2006年至2010年）

這一階段處于“十一五”規(guī)劃期，其間上海市面臨世博園區(qū)建設(shè)和軌道交通發(fā)展，因此其特點表現(xiàn)為拆改規(guī)模上升、商品房價格持續(xù)穩(wěn)定上漲。在“十五”計劃完成后，到2005年底，上海市中心城區(qū)還存在二級舊里以下房屋1000萬平方米左右?！笆晃濉鼻捌诘慕K點是推進世博園區(qū)拆改建設(shè)，以及完成軌道交通等重要市政基礎(chǔ)設(shè)施項目所需要的拆改項目。在此期間，上海市的城市更新由“毛地出讓”模式向“土地儲備”模式轉(zhuǎn)變。

圖4 上海市2005年至2010年房屋征收戶數(shù)及征收面積

圖4為上海市2005年至2010年房屋征收戶數(shù)及征收面積折線圖，其間被征收房屋戶數(shù)為37萬戶，征收總面積共計6000萬平方米，城市更新規(guī)模超過了“十五”期間的改造規(guī)模。這主要是因為上海世博園區(qū)的改造計劃涉及面廣、范圍較大。同時，在“十一五”期間，上海市軌道交通開始進行累計13條線路的延長線建設(shè)，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成大量房屋征收。

圖5 上海市2005年至2010年商品房平均售價及房價增長率

圖5為上海市2005年至2010年商品房平均銷售價格和平均房價增長率的折線圖，從圖中可以看出，商品房房價在持續(xù)穩(wěn)定上漲，而增長率波動幅度較大。在此期間，上海市的房屋征收規(guī)模變動也與房價增長率波動幅度相似，都呈現(xiàn)出余弦波動的態(tài)勢，但在時間上仍然有所滯后。

（四）城市更新模式轉(zhuǎn)變（2011年至今）

這一階段是上海市城市更新的轉(zhuǎn)型階段，基本放棄了“大拆大建”式的城市更新模式，開始著力于城市環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施的改建，其特點是拆改面積下降、商品住宅價格居于高位。2015年，上海市政府出臺《上海市城市更新實施辦法》，“城市更新”一詞被正式使用，注重存量土地的集約利用和城市功能、都市活力的提升。這一階段房屋征收戶數(shù)與征收面積相較于此前三個階段迅速回落，2011年至2016年，上海市共征收房屋戶數(shù)15萬戶，征收房屋面積1000萬平方米。

圖6 上海市2011年至2016年房屋征收戶數(shù)及征收面積

圖6為上海市2011年至2016年房屋征收戶數(shù)及征收面積折線圖，從圖中可以看出，房屋征收總面積迅速下降，直到2016年才有所回升。2016年，上海市提出了上海城市更新四大行動計劃，包括共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃、休閑網(wǎng)絡(luò)計劃，主要針對居民的生活質(zhì)量和居住環(huán)境來進行改造。

圖7 上海市2011年至2016年征收戶數(shù)及平均房價增長率

圖7為上海市2011年至2016年房屋征收戶數(shù)及商品房平均售價增長率。從圖中可以看出，這一時期平均房價的增長率波動幅度較大，但基本趨勢與房屋征收戶數(shù)波動一致，在前期基本呈現(xiàn)同步波動，2014年至2016年的變動要滯后于房屋征收戶數(shù)的變動。

二、城市更新對房地產(chǎn)市場的影響

（一）城市更新對房地產(chǎn)需求的影響

城市更新會推高被動性需求，同時也會通過提高購房者的效用來提升改善性需求。因此從總體上看，城市更新會使消費需求增加。

被動性需求是因為城市更新活動產(chǎn)生的房屋被征收戶需要重新尋求住所而帶來的住房需求。上海市現(xiàn)行的房屋征收補償方案有兩種，分別為實物安置和貨幣化安置，并逐步以貨幣化安置為主。在補償方式上，上海市住建委和市房管局提出，要合理使用征收安置房源，制定合理的征收補償費用，堅持以1∶1的比例配房。從需求角度來看，實物安置對居民消費需求影響較小。在政府為房屋被征收居民提供拆遷安置房后，獲得房屋的居民再購買新房產(chǎn)的意愿降低。貨幣化安置則不提供拆遷安置房，獲得拆遷補償?shù)木用褓彿恳庠干仙?，從而帶動被動需求的上升?/p>

圖8 上海市2002年至2016年征收居民住宅戶數(shù)與商品房銷售面積

圖8為2002年至2016年上海市征收居民住宅戶數(shù)與商品房銷售面積的折線圖。2005年至2016年，上海市征收居民住宅數(shù)與商品房銷售面積基本呈現(xiàn)同步波動。另外，圖中可以看出在2002年至2004年間，征收居民住宅數(shù)與商品房的銷售面積波動趨勢并不相同，部分原因是，在2002年至2004年間，上海市出現(xiàn)了大量的商品住宅市場投機現(xiàn)象。根據(jù)2002年至2004年上海市房地產(chǎn)調(diào)研報告，這三年內(nèi)上海市大量推出了處于中低價位的商品住宅，市場上中低價房屋的供給量有所上升，這在一定程度上刺激了中低端價位的住房投機市場發(fā)展。因此在2003年，雖然被征收房屋戶數(shù)處于低谷，但商品住宅的銷售面積卻依然居于高位。

改善性需求是指為改善目前的居住狀況、居住面積、居住環(huán)境，或是為子女提供更好的教育條件等而產(chǎn)生的二次或二次以上的房屋購買需求。城市更新首先是在整個城市發(fā)展最早、最成熟的地區(qū)進行改造活動，能夠帶來環(huán)境的改善，除此之外還保有原有社區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，如學校、醫(yī)療衛(wèi)生場所等。因此這些地區(qū)往往是居民選擇購買改善性住房的理想場所。

圖9 上海市2002年至2016年房屋征收面積與高檔住宅銷售面積

圖9為上海市2002年至2016年房屋征收面積與高檔住宅銷售面積的折線圖，其中高檔住宅包括高檔公寓及別墅。從圖中可以看出，征收面積與高檔住宅雖然波動幅度不同，但在總體的變化趨勢上還是呈現(xiàn)出一定程度的相似性。兩條曲線的擬合程度要低于剛性需求與征收戶數(shù)的關(guān)系，有一部分原因是城市更新并不會直接影響改善性需求居民的需求量，而是通過改變其效用來對需求量產(chǎn)生影響。城市更新使區(qū)域的建設(shè)完善程度越高，在此區(qū)域內(nèi)購房所產(chǎn)生的效用就越大，居民的改善性需求量也會隨之上升。

當商品住宅被作為投資品時，就會相應(yīng)產(chǎn)生投資需求。上海的城市更新主要著眼于舊城的規(guī)劃重置與環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施的全面改造，征收住宅房屋后在原地塊重建住宅商品房的規(guī)劃很少。因此，在城市與各區(qū)域中心，投資需求會由于供給下降而下降，轉(zhuǎn)而向城市外圍擴張。

此外，城市更新時拆改的對象往往是城市中心城區(qū)中的老舊住宅，當老舊住宅被拆除后，除了產(chǎn)生原住居民的被動性需求外，還會導致原本租住房屋的人口產(chǎn)生新的租賃需求，租賃需求的上升會導致房屋租金上漲。而當老舊住宅被拆除后，尋求租賃房屋的人只能選擇較新的房屋，租金水平也會上升。租金的上升又會最終導致商品住宅價格的上漲。

（二）城市更新對房地產(chǎn)供給的影響

不可忽視的是，房地產(chǎn)開發(fā)對城市土地資源的依賴性很高，因此遠期來看，開發(fā)商所能夠且愿意提供出售的商品住宅數(shù)量會受到土地供應(yīng)量、土地價格等土地因素的影響。城市更新會對一個城市的土地供應(yīng)量和土地價格造成沖擊，使得房地產(chǎn)市場的供給端發(fā)生變化，從而對商品住宅的價格造成影響。

城市更新不僅會使原區(qū)域居民遷出，還會使得待開發(fā)土地數(shù)量增加。政府會對該地塊進行重新規(guī)劃，如果新產(chǎn)生的待開發(fā)地塊中有用于住宅建設(shè)的建設(shè)用地，那么房地產(chǎn)市場的供應(yīng)量就會有所上升。

圖10 上海市2003年至2016年土地征收面積及住宅建設(shè)土地出讓面積

圖10是上海市2003年至2016年間居民住宅征收面積以及住宅建設(shè)土地出讓面積的折線圖。從圖中可以看出，用于住宅建設(shè)的土地出讓面積在逐步下降。這一方面是因為上海市本身可供開發(fā)的土地資源減少，另一方面是因為前期上海市“大拆大建”式的城市更新模式有所轉(zhuǎn)變，城市中再開發(fā)的地塊面積減少，導致總體上可利用土地資源減少。所以從趨勢上看，住宅房屋征收面積與住宅建設(shè)土地出讓面積還是保持了變動的一致性。

城市更新對土地價格的影響主要是通過以下兩點來實現(xiàn)的：一是土地價值隨時間變動的規(guī)律；二是城市更新時房屋征收成本與拆遷補償造成的地價變動。新建的商品住宅在其使用時限內(nèi)，隨著物質(zhì)性結(jié)構(gòu)的不斷老化和房屋的折舊等，其自身的價值一般會隨著時間增長而下降。但土地則由于周邊區(qū)域的聚集效應(yīng)、區(qū)域優(yōu)勢和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，其價值會隨著時間的增長而上升。當某一區(qū)域由于城市更新導致老舊房屋被征收時，其土地價值往往處于高點，而其房屋價值處于低點。當該地塊被重新規(guī)劃為住宅建設(shè)用地時，新建的房屋價值會保持大于土地價值的趨勢，反映在價格上就是商品住宅價格的上漲。在進行城市更新的過程中，區(qū)域地塊上的房屋征收所支出的管理費用、工程費用都被計入房屋征收成本中。除此之外，還有一項最重要的成本就是動遷補償費用。上海目前的補償方式分為貨幣化安置和實物安置兩種。對于貨幣化安置，上海市實施房屋評估“市場化”，使被征收房屋（舊房）評估價逐步與市場價接軌；對于實物安置，市屬征收安置房（新房）供應(yīng)價格逐步趨向市場化，逐步縮小與其周邊同類市場商品房的價差。這兩種安置方式都會提高房屋征收的成本，而這一成本會在將來政府出讓土地時有所體現(xiàn)。政府會將此成本加入土地出讓金中，使地價上升。從短期來看，地價的上漲會推高在該地塊上建設(shè)的商品住宅的價格。從長期來看，地價的上漲會抑制開發(fā)商的開發(fā)需求，從而使得城市中開發(fā)住宅的數(shù)量減少，降低房地產(chǎn)市場的商品房供給，由此使得房價上漲。

商品住宅開發(fā)量的變化受到土地價格和土地供應(yīng)量的影響，因此城市更新并不是直接影響商品住宅開發(fā)量，也不是直接對供給市場中的商品住宅量產(chǎn)生影響。這種影響是一種間接的影響，通過作用于土地市場后傳導至商品住宅開放量，最終對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生影響。在商品住宅開發(fā)量的衡量中，可以用住房新開工面積和住房竣工面積來進行測度，前者在短期內(nèi)不會增加商品住宅的供給，是一種潛在的供給，后者則會使得房地產(chǎn)市場中的供給量上升。

圖11 上海市1999年至2016年商品房平均售價與住宅竣工面積

圖11為上海市1999年至2016年商品房平均銷售價格與住宅竣工面積的折線圖。從圖中能看出住宅竣工面積在1999年至2004年呈現(xiàn)上升狀態(tài)，至2004年達到巔峰。2005年之后，住宅竣工面積在波動中下降?？傮w上來看，上海市的商品房平均銷售價格與住宅竣工面積呈現(xiàn)反向變動趨勢。

三、對上海城市更新的政策建議

根據(jù)上海城市更新發(fā)展的階段及特點，在分析城市更新對房地產(chǎn)市場影響的基礎(chǔ)上，對上海市的城市更新規(guī)模、城市更新計劃等方面提出具體的政策建議，以期對政府決策提供一定的參考。

（一）城市更新計劃應(yīng)結(jié)合城市房屋供需狀況

如前所述，城市更新不僅影響房屋需求，也影響房屋供給，房屋的需求與供給情況又影響房地產(chǎn)價格，為了使商品房價格穩(wěn)定，保證房地產(chǎn)市場的健康平穩(wěn)發(fā)展，制定城市更新計劃時必須要結(jié)合當前市場上房屋的供需狀況，否則可能會導致房價的失衡。

（二）增加城市中檔商品住宅的供給

城市更新引起需求增加，需求的增加會推高房價。房地產(chǎn)市場供給的增加雖然能夠抑制房價，但是這樣的抑制影響在短期內(nèi)并不明顯，在長期內(nèi)才能體現(xiàn)出來。而房地產(chǎn)需求造成的影響是短期的，且在發(fā)揮作用的時期內(nèi)，需求對房價的影響要強于供給對房價的影響。因此，政府要想通過明確供求狀況來穩(wěn)定房價，首要任務(wù)就是要滿足居民對于住房的需求。高檔公寓、別墅等商品住宅能滿足的只是少數(shù)購房群體的需求，要切實滿足居民的住房需求，就需要增加在大部分居民購買力范圍之內(nèi)的中檔商品房供給。

（三）適當保留用于出租的老舊住宅

城市更新時拆除的大多是城市中心區(qū)域的老舊房屋，這些房屋通常由城市低收入群體居住或租住。當把這些住宅全部拆除后，會產(chǎn)生大量的被動性需求。同時，原本租住房屋的外來人口或低收入群體失去租住房屋，可能會引發(fā)群租現(xiàn)象和租金的上漲，租金上漲會帶動商品住宅價格上漲。因此，在城市更新時，可以適當保留適合低收入群體租住的老舊房屋，平衡低收入人群和外來人口對于住房的需求。

（四）城市更新方式多元化

在目前上海城市更新中，雖然已經(jīng)提出了城市更新的四大行動計劃，主要針對的是居民生活質(zhì)量和居住環(huán)境的改造，但其主要方式還是以區(qū)域地塊上建筑的推倒重建為主。如果選擇改造的地塊始終是住宅用地的話，那么居民的住房需求依舊會持續(xù)上漲，就會造成房價的上漲。此時再增加房屋建設(shè)，在短期內(nèi)無法緩解價格上漲狀況。因此，在選擇城市更新的地塊時，除了針對老舊的居住區(qū)域外，還可以對舊的工業(yè)用地、商業(yè)用地等進行改造。對于必須要進行改造的居住區(qū)，可以不使用拆除重建的方式，可以考慮改善居住樓的設(shè)施、整治周邊環(huán)境、完善基礎(chǔ)設(shè)施等方式，或是根據(jù)改造區(qū)域本身的特色加以發(fā)揮，改善舊區(qū)環(huán)境，以達到城市更新的目的。

（五）城市更新過程中加強區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市更新中要注重居民區(qū)周邊配套公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)與道路交通狀況的改造，這樣能夠促進城市空間結(jié)構(gòu)的合理化，完善城市各個區(qū)域的功能，以使上海市各個區(qū)域的發(fā)展保持平衡，而不會產(chǎn)生“厚此薄彼”的現(xiàn)象。當注重每一個區(qū)域的均衡發(fā)展后，城市各個區(qū)域的人口結(jié)構(gòu)也會發(fā)生一定的變化，原本傾向于在城市發(fā)達地區(qū)購買住房的消費者可能會將消費需求轉(zhuǎn)向其他地區(qū)。開發(fā)商的開發(fā)意愿也有可能隨著城市更新區(qū)域的變化而轉(zhuǎn)移，這樣區(qū)域的房屋需求與房屋供給就會達到一個平衡，從而使得房地產(chǎn)價格保持在合理的區(qū)間內(nèi)，促進房地產(chǎn)市場的良性發(fā)展，為城市更新注入新的動力。