文/劉旦

2014年以來，隨著政府力推，我國PPP項目進(jìn)入爆發(fā)式增長階段。根據(jù)財政部全國PPP綜合信息平臺入庫項目分析，截至2017年12月31日，全國入庫項目數(shù)量達(dá)14059個，項目規(guī)模共17.74萬億元。其中，公租房PPP項目入庫數(shù)量共32個，項目規(guī)模共182.65億元，數(shù)量占比為0.2%，規(guī)模占比為0.1%。2018年3月，財政部公布了第四批PPP示范項目名單，示范項目共有396個，總投資7588億元。其中，只有3個屬于保障性安居工程項目，1個屬于公租房項目。從以上數(shù)據(jù)可以看出，公租房PPP項目在我國目前處于中央政府力推、地方政府觀望、社會資本冷淡、金融機(jī)構(gòu)旁觀的境地。公租房是住房保障的主體，是保障人們實現(xiàn)美好生活的基礎(chǔ)。因此，公租房PPP項目的成功實施尤為重要。在國外解決PPP“落地難”的研究成果中，最具代表性的是對PPP關(guān)鍵成功因素的研究，本文在對閱讀、整理及分析國內(nèi)外大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，通過實地調(diào)研和訪談，對公租房PPP項目的成功因素進(jìn)行分析。

一、研究方法和過程

（一）關(guān)鍵成功因素的概念

D. Ronald Daniel最早提出了關(guān)鍵成功因素法，認(rèn)為在大多數(shù)的項目中，通常有少數(shù)幾個因素對項目的成功有著至關(guān)重要的影響，管理者必須將這些工作做得特別好。John F. Rochart則最早定義了關(guān)鍵成功因素(CSF)的概念，即幾個對經(jīng)理人達(dá)到其目標(biāo)絕對必要的關(guān)鍵活動。任何企業(yè)或組織中，都有幾個這樣的因素存在，如果這些因素被滿足，組織將獲得良好的效益；相反，如果它們沒有被很好地關(guān)注，組織的發(fā)展將會滯后或受到影響。自此以后，關(guān)鍵成功因素的分析和管理方法被廣泛應(yīng)用于各種領(lǐng)域。隨著PPP模式成為國內(nèi)外的一種主流融資模式，20世紀(jì)90年代起，眾多學(xué)者開始關(guān)注工程項目管理領(lǐng)域PPP項目的關(guān)鍵成功因素。

基于以上對關(guān)鍵成功因素概念的理解，公租房PPP項目的關(guān)鍵成功因素是指在公租房項目全生命周期內(nèi)對項目的順利建設(shè)和運營、實現(xiàn)項目預(yù)期目標(biāo)，能持續(xù)產(chǎn)生實質(zhì)性影響的關(guān)鍵節(jié)點。管理者和政策制定者根據(jù)這些關(guān)鍵節(jié)點對公租房PPP項目進(jìn)行管控時，能對項目的順利推進(jìn)產(chǎn)生顯著的有利影響。

（二）文獻(xiàn)研究方法識別成功因素

考慮到目前針對公租房PPP項目關(guān)鍵成功因素進(jìn)行分析的文獻(xiàn)比較缺乏，只能先檢索高水平國內(nèi)外PPP項目關(guān)鍵成功因素的相關(guān)文獻(xiàn)，再通過專家訪談，并結(jié)合公租房項目特點，確定項目初始關(guān)鍵成功要素。針對PPP項目的關(guān)鍵成功因素，國外進(jìn)行了很多研究。Tiong通過整理1990-2013年27篇相關(guān)研究成果，得出了37個關(guān)鍵成功因素（至少2篇文章提到），至少4篇以上文章提到的關(guān)鍵成功因素則有20個。Bon-Gang 等以問卷調(diào)查、訪談和案例研究的方式得出了8個PPP項目的關(guān)鍵成功因素。Robert和Chan對1990-2013年在國際期刊發(fā)表的27篇有關(guān)PPP項目成功要素的文獻(xiàn)進(jìn)行了綜述。在公共住房PPP模式的關(guān)鍵成功因素研究方面，Abdul Aziz等對住房領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的成功與失敗因素進(jìn)行研究，指出其最主要的成功因素是政府對私營部門的監(jiān)管和控制，最有影響力的失敗因素是缺乏明確的協(xié)議。Titus Ebenezer Kwofie等對加納公租房PPP項目進(jìn)行研究，并得到6個關(guān)鍵成功要素。

在國內(nèi)，隨著PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項目關(guān)鍵成功因素的研究開始受到更多學(xué)者的關(guān)注。鳳亞紅等基于對過去中國 28個PPP項目典型案例的分析，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)術(shù)文獻(xiàn)資料，從三個層次歸納了影響PPP項目運作成功的關(guān)鍵因素。李倩、李杏麗通過對國外9本具有國際影響力期刊的37篇相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，提煉出影響PPP項目的36個關(guān)鍵成功因素。何筠、周葉韻通過系統(tǒng)全面地搜素和閱讀中外文獻(xiàn)，得到了23個影響PPP項目的成功因素。惠春麗從政府、市場、項目三方面探討了公共服務(wù)項目的關(guān)鍵成功因素。張尚等通過總結(jié)國內(nèi)外17篇PPP項目關(guān)鍵成功要素的文獻(xiàn)，得出6個一級指標(biāo)、27個二級指標(biāo)的PPP項目關(guān)鍵成功要素。

在項目成功因素選取方面，設(shè)定了以下選取原則：其一，為了排除獨異性，使統(tǒng)計結(jié)果更具有說服力，選取2篇以上論文均提到的成功要素。其二，對意思相近和內(nèi)在屬性一致性的因素歸類整理，合并同類項，如：把政治穩(wěn)定、良好清廉的政治環(huán)境合并成風(fēng)清氣正的政治生態(tài)；把高效的審批程序、政府部門提供的承諾和擔(dān)保、合理的租金定價合并成政府支持；把良好的治理、較強(qiáng)的PPP運作經(jīng)驗、有效的政府監(jiān)管、良好的組織、優(yōu)秀的政府等合并成政府方的能力與經(jīng)驗；把良好的溝通與交流、信任、較低的談判成本等合并成公私雙方的關(guān)系；把私營主體很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、建設(shè)和運維能力合并成社會資本的綜合實力；把客觀真實有效的可行性研究、客觀專業(yè)的物有所值評價、全面的財政承受能力論證以及項目長期需求穩(wěn)定合并成選擇合適的項目；把標(biāo)準(zhǔn)透明的采購程序、競爭性采購合并成透明競爭的項目采購。經(jīng)過上述處理后，重新匯總成功因素重要性系數(shù)時，剔除重復(fù)統(tǒng)計的數(shù)量。同時，考慮到一些因素之間存在因果關(guān)系，如技術(shù)創(chuàng)新和方案的可行性與透明競爭的項目采購之間存在邏輯關(guān)聯(lián)，在最終確定成功因素時只考慮其中一類因素。其三，考慮到我國公租房PPP項目運作實際，剔除滿足公眾安全與健康標(biāo)準(zhǔn)、有效的價格形成機(jī)制等成功因素。其四，所有納入統(tǒng)計分析文獻(xiàn)里的成功因素重要性系數(shù)匯總都不重復(fù)計算。其五，將通過文獻(xiàn)梳理得到的PPP項目成功因素交由專家審核。采納專家的建議，考慮到PPP合同不能實質(zhì)違背實施方案的核心條款，把合理的風(fēng)險分擔(dān)和收益分配、明確的項目計劃和設(shè)計開發(fā)、全面真實的成本評估、良好有效的技術(shù)方案等歸納為完備的實施方案和PPP合同。同時，補(bǔ)充專家根據(jù)公租房PPP項目的特點提出的4個成功因素，最終得到了17個關(guān)鍵成功因素指標(biāo)。然后，將這17個關(guān)鍵成功因素交給江西省財政廳相關(guān)行業(yè)評審專家進(jìn)行審核，審核采用專家打分法，最后取平均數(shù)。

表1 公租房PPP項目成功因素清單

二、數(shù)據(jù)分析和結(jié)果

（一）問卷調(diào)查

公租房PPP項目成功因素可分為環(huán)境模塊、政府模塊、市場模塊和項目模塊4個模塊。在定性識別出17個成功因素基礎(chǔ)上，綜合考慮文獻(xiàn)匯總和專家評議結(jié)果，最終確定了擬進(jìn)行訪談和問卷調(diào)查的14個關(guān)鍵成功因素（表1中打√的因素），然后設(shè)計相應(yīng)的調(diào)查問卷。本設(shè)計采用的是李克特量表法，從非常重要到很不重要依次對應(yīng)評分5-1分。問卷調(diào)查采取網(wǎng)絡(luò)發(fā)放和現(xiàn)場發(fā)放兩種方式，其中網(wǎng)絡(luò)發(fā)放借助問卷發(fā)布平臺“問卷星”，通過網(wǎng)絡(luò)社交平臺，發(fā)放200份網(wǎng)絡(luò)問卷。同時，對筆者曾服務(wù)的40個PPP項目相關(guān)的財政部門、實施機(jī)構(gòu)、評審專家、咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)放480份紙質(zhì)問卷，其中，每個PPP項目財政部門2份，實施機(jī)構(gòu)2份，評審專家6份，咨詢機(jī)構(gòu)2份。在問卷回收環(huán)節(jié)，通過對回收的問卷進(jìn)行基本篩選，最終得到有效問卷645份，在回收的問卷中，網(wǎng)絡(luò)問卷有效問卷為165份，現(xiàn)場發(fā)放問卷由于及時回收，且問卷填寫對象都具有一定的PPP專業(yè)知識，問卷有效率為100%。

（二）數(shù)據(jù)分析和結(jié)果

1.描述性統(tǒng)計分析。通過對回收的有效問卷進(jìn)行簡單處理，分別求出各成功因素的均值、最大值、最小值，見表2。根據(jù)李克特量表法，如果一個因素的均值大于3.5，則該因素被認(rèn)為是重要的，從表2可以看出14個關(guān)鍵成功因素的均值除項目團(tuán)隊的建設(shè)運營能力外，其他二級因素均值均大于3.5。因此，有13個成功因素是重要的。從二級因素重要性得分看，均值介于 3.56-4.46，各二級因素的均值相差較小。

表2 關(guān)鍵成功因素描述性統(tǒng)計分析

2.問卷可靠性分析?？煽啃苑治瞿苡行z測問卷的可靠性和成功因素之間的一致性，科倫比奇系數(shù)法(Cronbach's alpha)是最常用的檢驗問卷可靠性的方法之一。研究表明，測驗或者量表的可靠性系數(shù)若高于0.8，表明可靠性高，意味著問卷測量結(jié)果在某種程度上真實可靠。若處于0.7-0.8之間，則表明問卷可靠性相對有價值，相對可信。若處于0.6-0.7之間，則表明問卷可以接受。若低于0.6，則表明問卷不可靠，無法使用。采用SPSS22.0對問卷進(jìn)行可靠性分析，公租房PPP項目成功因素可靠性系數(shù)為0.842，總體值為0.891。因此，公租房PPP項目成功因素問卷調(diào)查結(jié)果通過了可靠性檢驗。

三、公租房PPP項目關(guān)鍵成功要素分析

（一）環(huán)境模塊

1.健全的法律體系和穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和健全的法律體系是PPP模式成功運作的基本條件。在公租房PPP項目中，社會資本方相對于政府處于弱勢地位，完善的法律環(huán)境可以為契約協(xié)議內(nèi)容提供基礎(chǔ)的保障。反之，法律環(huán)境的不健全將極大影響社會投資者的投資信心。2014年以來，伴隨著PPP模式在我國的廣泛應(yīng)用，國務(wù)院和有關(guān)部委發(fā)布了大量有關(guān)PPP模式的文件，初步形成了較為完整的規(guī)制體系。但由于部門利益和認(rèn)識角度的不同，法律法規(guī)存在諸多問題：不同規(guī)范性文件之間相互矛盾，地方和部門制定的條例前后矛盾，上位法與下位法相互沖突。同時，由于現(xiàn)有法律主要以部委文件占主導(dǎo)地位，法律位階偏低，尤其是缺乏國家層面的PPP立法和住房保障法，導(dǎo)致現(xiàn)有法律難以滿足公租房PPP項目建設(shè)發(fā)展的需要，投資者面臨極大的投資風(fēng)險。此外，公租房PPP項目的合同期限最少不能少于15年，合作周期較長，不確定性較大，公私雙方都無法準(zhǔn)確預(yù)見未來可能發(fā)生的所有情況。因此，有利的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境可以為社會資本提供穩(wěn)定的預(yù)期，為項目未來的市場營利奠定基礎(chǔ)。從調(diào)查結(jié)果看，該項因素的重要性并不顯著，其重要的原因之一是目前公租房PPP項目中標(biāo)社會資本方基本都是施工企業(yè)，追求的是短期的施工利潤，都希望在項目建設(shè)期滿1-2年內(nèi)順利實現(xiàn)退出，因此對項目后期的運營普遍缺乏關(guān)注。這為項目全生命周期內(nèi)實現(xiàn)物有所值目標(biāo)埋下了極大隱患。

2.政策支持。公租房項目投資收益率低，回報周期長，運維相對復(fù)雜，對社會資本吸引力較弱。為了吸引社會資金參與，需要政府采取各種優(yōu)惠政策，如：財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、配套商業(yè)用地等以保證社會資本獲得合理利潤。政府部門給予社會資本一定的政策支持承諾，有利于增強(qiáng)社會資本的投資信心，激發(fā)社會資本參與公租房項目的積極性。但是，現(xiàn)階段針對公租房PPP項目的優(yōu)惠政策存在諸多問題，如：缺乏統(tǒng)一規(guī)范、指向清楚的公租房扶持政策；政策變化頻繁，沒有形成系統(tǒng)性、整體性的政策體系；公租房作為保障性住房的主體，目前在建設(shè)工作、融資政策、金融支持、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等方面缺少相應(yīng)的配套政策。政策支持不到位和政策的頻繁變化不僅影響了項目的財務(wù)可行性，也往往引起PPP項目合同的爭議與糾紛，影響公租房PPP項目的成功實施和社會資本的投資信心。

（二）政府模塊

1.政府信用。眾多研究表明，政府失信是阻礙PPP項目落地的“頭號殺手”，李學(xué)樂等采用2012-2015年省級面板數(shù)據(jù)，運用空間面板模型對我國PPP落地難問題進(jìn)行實證分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，PPP落地難的根本原因在于政府信譽(yù)水平普遍較低，缺乏契約精神與規(guī)范意識。公租房PPP項目基本都屬于可行性缺口補(bǔ)助項目，并且政府為吸引社會資本參與公租房項目，往往還會承諾各種優(yōu)惠條件，而其能否實現(xiàn)與政府的契約意識和信用水平密切相關(guān)。如果政府不誠信，將給社會資本帶來災(zāi)難性的后果。我國在推廣PPP模式的過程中，部分地方政府由于認(rèn)識不到位、官本位思想濃厚、政府換屆以及政府機(jī)構(gòu)職能調(diào)整等諸多因素導(dǎo)致契約意識淡薄，政府信用不足，嚴(yán)重影響了社會資本的投資信心。

2.政府方的能力和經(jīng)驗。公租房PPP項目涉及的公共部門較多，需要政府部門和負(fù)責(zé)官員具備一系列的專業(yè)知識與技能，包括特定部門的需求、項目經(jīng)濟(jì)財務(wù)評價、PPP相關(guān)知識、項目合同設(shè)計、招標(biāo)與合同管理、與私人部門合作等諸方面的能力和經(jīng)驗。但是，目前我國政府在上述專業(yè)知識與技能上明顯儲備不足。首先，從PPP運作經(jīng)驗看，我國很多地方政府官員對PPP內(nèi)涵和運作流程都不太熟悉。政府方能力和經(jīng)驗的缺失影響了項目的順利推進(jìn)，甚至可能導(dǎo)致一些不合規(guī)的公租房PPP的項目匆匆上馬。其次，有效的監(jiān)管機(jī)制是保證項目成功實施的外部保障。公租房PPP項目存在多層次、多鏈條的委托代理關(guān)系，非常容易出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇問題，出現(xiàn)不利于項目成功實施的情況。目前，我國缺乏有效的公租房PPP項目監(jiān)管機(jī)制，公租房監(jiān)管主體繁多，監(jiān)管權(quán)力分散，缺少協(xié)調(diào)性，這嚴(yán)重制約了監(jiān)管機(jī)制的效率。同時，我國公租房PPP項目中公眾監(jiān)管和第三方監(jiān)管還處在缺失狀態(tài)，在公租房項目建設(shè)運營過程中如何有效發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用有待進(jìn)一步完善。

3.政府和社會資本的關(guān)系。伙伴關(guān)系是PPP模式的精髓，幾乎所有成功實施的PPP項目都建立在雙方良好的伙伴關(guān)系之上。中國是一個非常重視關(guān)系的國家，公私雙方的合作不僅僅是經(jīng)濟(jì)合作，也是一種社會合作。公私雙方之間關(guān)系好壞、深淺及信任度高低是決定公租房PPP項目成敗的關(guān)鍵因素。雙方關(guān)系好了、信任度高了，則遇到困難時，克服困難也要繼續(xù)推進(jìn)；反之，如果關(guān)系一般、信任不足，不困難的事情也可能成為困難，從而導(dǎo)致步履維艱。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，參與公租房PPP項目的社會資本方基本都在當(dāng)?shù)厣罡嗄?，與當(dāng)?shù)卣饕賳T也都有良好的私人關(guān)系。此外，政府官員任職制度與亟待完善的官場生態(tài)也會對公私雙方構(gòu)建良好的關(guān)系造成潛在的風(fēng)險。

4.政府部門的財政收入。目前，政府部門的財政能力較少被學(xué)者關(guān)注。調(diào)查結(jié)果顯示，項目所在地政府的財政收入狀況是影響社會資本投資決策的重要變量。當(dāng)下，多數(shù)地方政府引入PPP模式的主要動機(jī)是通過其緩解地方債務(wù)壓力，而非提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。因此，我國反而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力相對較大的省份PPP項目較多。許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無論是財政可承受能力還是一般公共預(yù)算支出都無法匹配地方PPP項目投資總額，導(dǎo)致社會資本和金融機(jī)構(gòu)對這些地區(qū)政府的財政履約能力產(chǎn)生懷疑，從而影響了公租房項目的成功推進(jìn)。

5.政府支持。公租房PPP項目屬于民生項目，政府的支持對項目的成功運作至關(guān)重要。政府支持很大程度上取決于政府官員對公租房PPP項目的認(rèn)識。如果地方政府主要官員認(rèn)為公租房非常重要，則不僅會努力爭取上級政府的優(yōu)惠政策，還會在自己任期內(nèi)努力推動公租房PPP項目成功實施，包括簡化審批程序，提供承諾與擔(dān)保等。但是，從調(diào)查情況看，各地發(fā)起公租房PPP項目的主要動機(jī)來自于自上而下各級政府層層的行政命令和強(qiáng)制性推動，公租房建設(shè)內(nèi)在動力相對不足。其中的根本原因是各級地方政府對自身責(zé)任認(rèn)識的局限和房地產(chǎn)市場既得利益的束縛。地方政府官員普遍認(rèn)為公租房建設(shè)不僅會導(dǎo)致地方政府土地出讓金“縮水”，而且會沖擊商品房市場價格。正是由于這種潛在意識的作用，地方政府一般不愿意發(fā)起公租房PPP項目。在已經(jīng)實施的公租房PPP項目上，一些地方政府不主動、不作為的現(xiàn)象也較為普遍。

（三）市場模塊

1.社會資本的綜合實力。在PPP項目中，“實力決定一切”的法則依然適用。公租房PPP項目設(shè)計、融資、建設(shè)與運營維護(hù)基本都由社會資本負(fù)責(zé)，如果合作的社會資本實力強(qiáng)大，資金雄厚，經(jīng)驗豐富，則項目成功推進(jìn)的可能性很大。反之，如果社會資本實力不足，則其推進(jìn)勢必困難重重。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報，截至2017年12月末，民企參與的行業(yè)領(lǐng)域共有17個，總計280個項目，其中社會保障類項目只有2個，占民營企業(yè)參與項目數(shù)的1%。因此，目前參與公租房PPP項目的社會資本基本都是國有企業(yè)。由于國有企業(yè)本身是國有資本，而國有企業(yè)的低效率是一個長期沒有解決的問題，所以公租房PPP模式下社會資本方并不能實現(xiàn)公租房PPP模式的預(yù)期目標(biāo)。另一方面，社會資本過于依賴國有資本也導(dǎo)致政府方可選擇的社會資本有限，不利于市場充分競爭，也影響了公租房項目的可持續(xù)性。

2.充足可利用的金融市場。傳統(tǒng)的公租房建設(shè)模式難以為繼的重要原因之一是缺乏足夠的資金。通過PPP模式，政府把資金籌集任務(wù)轉(zhuǎn)移給社會資本方。實踐中，公租房PPP合同中都會約定由社會資本承擔(dān)融資的兜底責(zé)任。一般情況下，公租房項目都需要較高的項目資本金，并且在注冊成立項目公司時，社會資本都被要求以現(xiàn)金方式入股，考慮到社會資本至少占80%以上的股份，甚至有的公租房項目由中標(biāo)社會資本方全額出資，同時還要社會資本承擔(dān)項目總投資與注冊資本之間缺口的融資任務(wù)，對社會資本的融資能力構(gòu)成了較大壓力。另一方面，公租房項目屬于微利項目，貸款周期長，貸款金額大，貸款利率基本只能接受基準(zhǔn)利率。從項目未來收益看，公租房收費對象主要是社會上的“夾心層”人群或者剛畢業(yè)的大學(xué)生、環(huán)衛(wèi)工人等低收入人群，租金收入不僅要遠(yuǎn)低于同類商品住宅租金，且租金欠收情況時有發(fā)生，項目未來收益存在極大的不確定性。因此，在公租房PPP項目運作過程中，健全的金融體系將起到十分關(guān)鍵的作用。但是，目前我國PPP項目融資主要仍依賴銀行貸款，而公租房PPP項目的上述特點與銀行的貸款偏好和風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，中標(biāo)社會資本很難在銀行獲得足夠及時的債務(wù)資金。

（四）項目模塊

1.完備的實施方案和PPP合同。完備的實施方案和規(guī)范的PPP合同在明確各方責(zé)權(quán)利、調(diào)整各方關(guān)系、穩(wěn)定各方預(yù)期等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。尤其是在目前PPP項目政策不明、法律環(huán)境不完善、評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備、政府及社會資本各方誠信水平需要進(jìn)一步提高的情況下，簽訂一份規(guī)范、系統(tǒng)、完整、具有可操作性的PPP項目合同，對項目順利落地、規(guī)范運營具有十分重要的意義。然而，目前，我國還沒有出臺針對公租房PPP項目的標(biāo)準(zhǔn)合同，實踐中更多只能依靠財政部和發(fā)改委頒布的PPP通用合同，但是該合同僅對PPP項目合同中的通用條款進(jìn)行了規(guī)定，并不能滿足公租房PPP項目合同的需要。

2.選擇合適的項目。政府在項目上的選擇對項目的成敗有著至關(guān)重要的作用，如Tiong通過對BOT項目和BOOT項目的研究，認(rèn)為“選擇正確的項目”是PPP項目成功的關(guān)鍵因素之一。也有學(xué)者將作為篩選主要標(biāo)準(zhǔn)之一的可行性研究作為關(guān)鍵成功因素，如Hardcastle認(rèn)為項目的可行性是影響英國PPP項目成功最重要的因素。在國內(nèi)，伍迪等也將項目可行性、必要性和社會經(jīng)濟(jì)效益明顯作為PPP項目篩選標(biāo)準(zhǔn)置于關(guān)鍵成功因素清單首位，并通過進(jìn)一步的調(diào)研得到專家認(rèn)可。但是，目前由于項目審批制度、咨詢報告評審制度的缺陷，可行性研究報告編制和評審、物有所值評價和財政承受能力論證評審更多流于形式，容易受長官意志左右，并不能真實客觀地反映公租房項目情況。

此外，透明競爭的項目采購和項目團(tuán)隊的建設(shè)運營能力也是影響公租房PPP項目的關(guān)鍵成功因素。目前，公租房PPP項目基本都采用公開招標(biāo)方式選擇社會資本，招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)也基本都采取電子方式，競爭較為透明。同時，為保證社會資本采購環(huán)節(jié)的公正性和合法性，防止暗箱操作，《財政部PPP模式操作指南》還對簽約程序作出了詳細(xì)的規(guī)定。項目團(tuán)隊建設(shè)運營能力與社會資本的綜合實力十分重要，如果中標(biāo)社會資本建設(shè)運營能力非常強(qiáng)，則由其主導(dǎo)的項目公司團(tuán)隊能力和經(jīng)驗也會較好。

四、結(jié)論及對策建議

本文在文獻(xiàn)綜述和專家訪談的基礎(chǔ)上，分別就環(huán)境、政府、市場、項目屬性四個模塊識別了公租房PPP項目成功運作的關(guān)鍵影響因素?？紤]到PPP模式在我國大力推廣的時間較短，且政策及制度設(shè)計涉及的內(nèi)容非常龐雜，后續(xù)政策安排應(yīng)循序漸進(jìn)，由易到難，按照成功因素的重要性程度逐步推出。具體而言，未來政策應(yīng)重點考慮健全和完善以下六方面內(nèi)容。

一是完善公租房PPP項目頂層制度設(shè)計，創(chuàng)造良好的契約履行外部環(huán)境。主要內(nèi)容包括：完善PPP法律制度體系，降低公租房PPP項目法律風(fēng)險；加強(qiáng)政策扶持，調(diào)動各類社會組織參與公租房建設(shè)的積極性。

二是多措并舉，提高公租房項目的可行性。主要內(nèi)容包括：優(yōu)化公租房PPP項目規(guī)劃布局；創(chuàng)新機(jī)制，合理配置經(jīng)營資源；拓寬公租房保障對象，穩(wěn)定項目需求；規(guī)范咨詢報告評審和審核制度。

三是加強(qiáng)公租房PPP項目誠信體系建設(shè)，確保政府誠信履約。主要內(nèi)容包括：提高政府契約意識，加快政府守信踐諾機(jī)制建設(shè)；完善預(yù)算審批制度，構(gòu)建合理的公共財政制度；建立可信任的財政承受能力論證體系；政府支付違約保險，完善政府履約保障體系。

四是多措并舉，提高地方政府供給公租房的意愿和能力。主要內(nèi)容包括：改革央地責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，加大中央政府資源支持力度；加快轉(zhuǎn)換政府職能，改進(jìn)地方官員的晉升考核機(jī)制；弱化土地財政動機(jī)對地方政府提供公租房意愿的影響；加強(qiáng)培訓(xùn)，提高地方政府運作公租房PPP項目的能力。

五是建立競爭透明的采購程序，培育強(qiáng)大的社會資本。主要內(nèi)容包括：鼓勵社會資本產(chǎn)融結(jié)合，大力培育扶持公租房運營商；完善PPP資產(chǎn)交易所管理制度，完善公租房社會資本退出機(jī)制。

六是完善金融支持政策和制度，暢通公租房PPP項目融資渠道。主要內(nèi)容包括：完善金融支持政策和制度；豐富公租房PPP項目融資主體，加強(qiáng)融資運營機(jī)構(gòu)建設(shè)；拓寬公租房PPP項目融資渠道，構(gòu)建多層次融資體系。