文/申樹云 唐瑜聰

上海作為國際性特大型城市，在轉(zhuǎn)型發(fā)展和推進“五個中心”建設(shè)過程中，面臨人口、土地資源、環(huán)境等“緊約束”，改變外延式、粗放型發(fā)展模式，走盤活存量、優(yōu)化發(fā)展之路是形勢所趨，土地管理已全面實施“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”土地利用基本策略。全市新增建設(shè)用地指標(biāo)逐年減少已成趨勢，而“十三五”期間某區(qū)的新增建設(shè)用地仍有一定的需求，此外，在原批準(zhǔn)的用地中，卻有大量土地因資金、動遷、規(guī)劃調(diào)整等原因，處于批而未供狀態(tài)。

當(dāng)前，在推進節(jié)約集約利用土地的大背景下，保障各業(yè)各類用地需求，不能僅僅依靠市里下達指標(biāo)，必須轉(zhuǎn)變思想觀念，在盤活低效存量建設(shè)用地上下功夫。因此，為提高節(jié)約集約用地水平，加強建設(shè)用地批后管理，促進已批未供土地盤活，對土地批而未供現(xiàn)象成因進行梳理、分析、研究，并提出相應(yīng)對策，對于某區(qū)乃至上海、全國而言已迫在眉睫。

一、某區(qū)土地批而未供現(xiàn)狀基本特征

對某區(qū)土地批而未供情況進行詳細(xì)分析，其基本特征如下。

（一）整體情況

某區(qū)歷史供地率呈現(xiàn)波動下降的趨勢，批而未供項目主要集中在城市開發(fā)邊界內(nèi)。

1.部分年份批而未供規(guī)模大。分年度看，某區(qū)批而未供項目主要集中在2013年與2015年，且2013年涉及的批而未供土地面積最大。

2.分批次農(nóng)轉(zhuǎn)用市批項目占主導(dǎo)。從業(yè)務(wù)類型看，某區(qū)批而未供項目的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批業(yè)務(wù)類型主要有兩種，分別為單獨選址項目和分批次農(nóng)轉(zhuǎn)用審批項目。各類項目因?qū)徟黧w不同，又分為國批和市批兩種。經(jīng)分析，某區(qū)批而未供項目農(nóng)轉(zhuǎn)用業(yè)務(wù)類型主要以分批次農(nóng)轉(zhuǎn)用市批項目為主，占某區(qū)批而未供土地項目總規(guī)模的七成以上。

3.又征又轉(zhuǎn)項目占比大。從批準(zhǔn)類型看，批準(zhǔn)類型主要分為以下三類：又征又轉(zhuǎn)、只征不轉(zhuǎn)、只轉(zhuǎn)不征（“征”指的是征收，將集體土地征收為國有土地；“轉(zhuǎn)”指的是改變土地用途）。某區(qū)批而未供項目中七成以上是又征又轉(zhuǎn)類型的項目。

4.批而未供擬用途集中在經(jīng)營類和市政公益類，其中住宅用地占比較大。從項目擬供地用途看，某區(qū)批而未供擬供地用途可分三類：市政公益類，即公共建筑用地、公用建筑用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地、特殊用地、其他土地等；產(chǎn)業(yè)類，即工礦倉儲用地；經(jīng)營類，即商服用地、住宅用地。經(jīng)梳理，近九成批而未供土地為經(jīng)營類和市政公益類用途土地，其中近八成的規(guī)模為住宅用途項目。分年度看，產(chǎn)業(yè)類供地較其他類供地規(guī)模較少，且2016年無產(chǎn)業(yè)類供地。近年來，在供地方面，呈現(xiàn)出市政公益類供地上升、經(jīng)營類供地下降的趨勢。

某區(qū)批而未供情況伴隨著土地供地率的下降，呈現(xiàn)越來越突出的態(tài)勢，然而城市開發(fā)邊界內(nèi)建設(shè)用地的盤活利用還有較大空間。部分年份的批而未供項目涉及規(guī)模較大、批次較多，解決歷史遺留問題十分迫切。一般而言，分批次項目是以多個項目打包的形式進行報批，較單獨選址項目而言，數(shù)量相對較多且總規(guī)模大，審批流程也有所區(qū)別，審批時需審核的地塊、類型等情況也相對較多，相對復(fù)雜。此外，由于用地的批準(zhǔn)類型是又征又轉(zhuǎn)，無疑也增加了審批的流程和難度。而批而未供土地的主要用途以經(jīng)營類和市政公益類項目為主。近年來，批而未供的市政公益供地有上升趨勢，經(jīng)營類供地有下降趨勢。

二、國內(nèi)研究進展

近年來，快速城鎮(zhèn)化過程中，國內(nèi)各省份、各城市或多或少都出現(xiàn)了土地粗放使用的現(xiàn)象，土地批而未供的現(xiàn)象也大量存在.為解決這一問題，各地創(chuàng)新性地出臺了不同的政策，本文對各地措施進行歸納總結(jié)，以期對某區(qū)批而未供土地的處置提供借鑒。

（一）創(chuàng)新性地優(yōu)化、簡化供地程序

1．納入綠色通道，簡化程序。大連市在2015年針對批而未供土地，提出縮短辦件時限、簡化供地程序，構(gòu)建一站式受理、審批、服務(wù)等“一條龍”大審批平臺的要求。

杭州市早在2012年開展批而未供土地專項清理工作時即出臺政策，明確將涉及批而未供土地消化利用的建設(shè)項目納入綠色通道，發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等部門應(yīng)主動溝通協(xié)調(diào)。

余姚市在2015年出臺的處置批而未供土地實施方案中，也提出開辟“綠色通道”，采取公示程序前置，資料收集、上報與公示同步進行等方式，縮短審批時間，提高審批效率。

2．優(yōu)化劃撥土地供地時序。杭州市2012年出臺的政策提出，將劃撥用地項目提供方案設(shè)計批復(fù)的時間從原供地申請時提供調(diào)整為完成拆遷申領(lǐng)建設(shè)用地批準(zhǔn)書時提供。

3．優(yōu)化拆遷驗收手續(xù)。杭州市2012年出臺的政策提出，針對道路、河道、綠地等城市基礎(chǔ)設(shè)施工程涉及紅線內(nèi)有少量建筑未拆除，民生工程項目需分期建設(shè)等情況，在依法行政的前提下，對拆遷驗收程序進行調(diào)整完善。如此，則大型項目用地可以分批開發(fā)，即拆遷一部分，拆遷驗收一部分，先行供地一部分。

（二）異地置換盤活農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)

2015年浙江省出臺《全省批而未供和閑置低效土地處置“百日攻堅”專項行動實施方案》，其中提出，對于因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整、土地征收或按國家有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)文件失效等原因造成原已批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用的地塊難以實施項目建設(shè)且土地利用現(xiàn)狀未改變的批而未供土地，可將批而未供土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)進行異地置換盤活。對供地后形成的道路綠化帶、安全間距等不能利用的邊角地，確實無法供地的，報省國土資源廳核銷。

杭州市在2012年政策中提出，除要求各地按政策進行農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)異地置換盤活外，對開發(fā)區(qū)（工業(yè)功能區(qū)）規(guī)劃范圍以外的零星工業(yè)用地、因各種原因未實施前期開發(fā)整理的儲備地塊要進行指標(biāo)盤活。

（三）新增計劃與批而未供處置率掛鉤

2015年大連市為加大批而未供土地的處置力度，將供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設(shè)用地計劃的重要依據(jù)，倒逼存量建設(shè)用地盤活利用。

（四）建立地塊招商責(zé)任制，加大招商力度

余姚市在2015年處置批而未供土地的實施方案中提出，對已完成征地拆遷等前期工作的地塊，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立地塊招商責(zé)任制，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，加大招商引資推介力度，促進土地供應(yīng)。

（五）對于一時難以解決的批而未供土地，合理安排臨時使用

2017年7月，臺州市路橋區(qū)人民政府出臺了《路橋區(qū)批而未供、供而未用土地消化處置專項行動方案》，文件提出，對城市規(guī)劃未確定導(dǎo)致批而未供的，或一時難以落實項目的，應(yīng)在合理謀劃區(qū)塊建設(shè)的前提下，采取“長規(guī)劃、短安排”等方式安排臨時使用。對批而未供面積較小無法單宗出具規(guī)劃指標(biāo)的，可作為邊角地、夾心地開發(fā)成為綠化、公用停車場等公共設(shè)施用地，以鎮(zhèn)（街道）、管委會作為用地主體簡化手續(xù)進行供地。

三、批而未供成因分析

基于對土地批而未供基本情況的分析，根據(jù)某區(qū)街鎮(zhèn)反饋及土地督查結(jié)果數(shù)據(jù)，經(jīng)過統(tǒng)計梳理，將成因歸納為以下六類：征地拆遷未落實、正在實施供地、項目未落實、規(guī)劃調(diào)整或未確定、無法供應(yīng)土地、已用未供。

（一）征地拆遷未落實

該類批而未供土地面積占樣本總量近七成。征地拆遷未落實在批而未供成因中規(guī)模占比最高。經(jīng)對各街鎮(zhèn)反饋及土地督查數(shù)據(jù)的歸納，征地拆遷未落實主要是由于土地或房屋征收過程出現(xiàn)的困難較難協(xié)調(diào)，導(dǎo)致動拆遷無法完成。例如動拆遷時，剩余企業(yè)或者居民要求補償較高，協(xié)商未果導(dǎo)致項目停滯，或已啟動責(zé)令交地法定程序，實施難度大。此外，還有一些特殊情況，如房屋倒塌無法進行拆遷評估等。

（二）正在實施供地

正在實施供地在批而未供成因中規(guī)模占比僅次于征地拆遷未落實。批次數(shù)雖與征地拆遷未落實相差較小，但用地規(guī)模較小。正在實施供地主要是已完成土地和房屋征收后，土地出讓、劃撥的流程未完成。例如：正在等待掛牌；辦理出讓、劃撥手續(xù)的要件未齊全；土地受讓人未明確。

（三）項目未落實

項目未落實，主要是供地主體的變動或未確定（例如市、區(qū)兩級儲備中心拿地，市級退出，需重新協(xié)商、擬定平臺讓公司拿地等）、涉及高新產(chǎn)業(yè)項目的認(rèn)定未明確導(dǎo)致的項目無法落實、涉及歷史違法用地，無法繼續(xù)辦理供地手續(xù)等。

（四）規(guī)劃調(diào)整或未確定

規(guī)劃調(diào)整或未確定主要包括：項目調(diào)出城市開發(fā)邊界、控規(guī)調(diào)整等導(dǎo)致項目停滯；項目擬分段、分塊實施無法確定；因政府規(guī)劃思路的調(diào)整或招商引資的方向改變，一些建設(shè)項目在用途、選址、布局等方面發(fā)生了變化，先前確定的建設(shè)項目流失或取消，造成土地報批后無供地項目。

（五）無法供應(yīng)土地

無法供應(yīng)土地，主要是農(nóng)民建房涉及的農(nóng)轉(zhuǎn)用及相關(guān)市政、儲備等項目的國有農(nóng)轉(zhuǎn)用無法供應(yīng)土地。

（六）已用未供

道路新建受其他項目影響雖已實施，但無法供地的情況。某區(qū)批而未供項目近九成是由征地拆遷未落實和正在實施供地周期長所導(dǎo)致。部分農(nóng)民、企業(yè)補償期望未達到預(yù)期，以及歷史遺留的征地拆遷糾紛等都會使拆遷工作周期過長，維穩(wěn)壓力和難度增大，從而無法及時供應(yīng)土地。此外，供地審批的手續(xù)較為復(fù)雜，歷程較長等也會導(dǎo)致無法及時供應(yīng)土地。

四、處置措施研究及政策建議

（一）現(xiàn)存批而未供問題解決措施

1．因征地拆遷引起的批而未供的土地，各鎮(zhèn)（街道）、管委會要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，落實工作責(zé)任，強化工作措施，加大征地拆遷實施力度。對因村民安置點未落實影響征地拆遷的，要加快選址；對因歷史遺留問題未解決影響征地拆遷的，要全面妥善解決歷史遺留問題；對征地補償標(biāo)準(zhǔn)要求過高的，要嚴(yán)格按照陽光征地程序?qū)嵤┱鞯?，征地補償費用及被征地農(nóng)民社會保障費用要及時足額支付。

2．對于正在實施供地的土地，要分類處置。對已完成招標(biāo)拍賣掛牌的項目用地，因企業(yè)原因未能及時辦理土地供應(yīng)手續(xù)的，應(yīng)要求競得企業(yè)限期辦理土地供應(yīng)手續(xù)，否則將依法收回《成交確認(rèn)書》，重新履行招拍掛出讓程序，確定新的用地單位，并按違約責(zé)任，對原企業(yè)已繳納的履約保證金、定金等不予返還。

3．因項目未落實導(dǎo)致批而未供的土地，應(yīng)安排臨時建設(shè)用地。各鎮(zhèn)（街道）、管委會要抓緊開展招商引資工作，限期落實項目。對已簽訂意向性文件的投資企業(yè)和資金緊張的企業(yè)，要加快項目落實。對項目落實到位的，及時推出土地。對于一時難以落實項目的或者為重點企業(yè)預(yù)留土地的，可暫時安排臨時項目。還應(yīng)注重多部門的聯(lián)動和招商引資，為供地創(chuàng)造必需的條件。

4．對城市規(guī)劃未確定導(dǎo)致的批而未供土地，要抓緊明確地塊規(guī)劃用途。對確屬規(guī)劃強制性內(nèi)容限制無法進行調(diào)整以及城市規(guī)劃未確定的，應(yīng)在合理謀劃區(qū)塊建設(shè)的前提下，采取“長規(guī)劃、短安排”等方式安排臨時使用，可優(yōu)先安排公共性設(shè)施臨時用地使用。對批而未供面積較小無法單宗出具規(guī)劃指標(biāo)的土地，可作為邊角地、夾心地，結(jié)合周邊的城鎮(zhèn)低效用地一并開發(fā)，也可作為綠化、公用停車場等公共設(shè)施用地，以鎮(zhèn)（街道）、管委會作為用地主體簡化手續(xù)進行供地。對城市規(guī)劃短期內(nèi)不能確定用途的、一時難以落實項目的或者為重點企業(yè)預(yù)留的土地，可暫時安排臨時項目，防止土地閑置，可優(yōu)先安排公共性設(shè)施使用。臨時建設(shè)或臨時建設(shè)用地使用必須按照《關(guān)于印發(fā)〈上海市國有建設(shè)用地上臨時建設(shè)和臨時建設(shè)用地規(guī)劃管理規(guī)定〉的通知》（滬規(guī)土資建規(guī)〔2015〕303號）規(guī)定進行使用。臨時進行建設(shè)的，由臨時建設(shè)使用單位向區(qū)規(guī)土局申請《臨時建設(shè)工程規(guī)劃許可證》；使用臨時建設(shè)用地的，由用地單位向區(qū)規(guī)土局申請《臨時建設(shè)用地規(guī)劃許可證》并獲得臨時建設(shè)用地批準(zhǔn)。

5．對于未供先用違法用地的，要實施分類處理。對符合補辦條件的道路、市政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地、村集體留地項目，符合建房申請條件的農(nóng)村個人建房用地，按《關(guān)于加快全市歷史違法用地處置工作的意見》規(guī)定處置到位后，及時補辦用地審批手續(xù)；對不符合補辦條件，但符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，按有關(guān)規(guī)定處罰并執(zhí)行到位后將土地公開推向市場；對不符合補辦條件，也不符合土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的，該拆除的一律予以拆除，消除違法狀態(tài)依法供地。

（二）提升供地效率的政策建議

在具體問題具體對待的同時，也要加強政策的引導(dǎo)和細(xì)化，因此提出以下幾點建議：

一是以存量挖潛定新增計劃。嚴(yán)格實行土地利用年度計劃分配與土地供地率掛鉤政策，把供地率、批而未供和閑置土地盤活利用作為下達新增建設(shè)用地計劃的重要依據(jù)，倒逼存量建設(shè)用地盤活利用。

二是研究預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，即按國家有關(guān)規(guī)定，在辦理用地征轉(zhuǎn)用手續(xù)的同時，進行土地預(yù)招標(biāo)拍賣掛牌出讓，待征轉(zhuǎn)用地批準(zhǔn)后，正式簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的新土地供應(yīng)模式。

三是縮短辦件時限，簡化供地程序。很多土地已進入供地環(huán)節(jié)，但沒有最后完成供地手續(xù)，針對這一問題，為貫徹落實國家深化行政審批制度改革、提高行政審批服務(wù)效率的要求，研究“大審批”制度改革。組建審批處，將規(guī)劃、耕保、地籍、利用、征轉(zhuǎn)、房屋登記、房屋征收、物業(yè)、礦管等業(yè)務(wù)涉及的多項行政職權(quán)全部集中到審批處，縮短行政審批時限，簡化辦事流程的工作，減少批而未供土地數(shù)量。

四是將土地供應(yīng)率納入考核體系，并完善督查機制。明確各鎮(zhèn)土地供應(yīng)目標(biāo)，并將土地批而未供率、節(jié)約集約用地指標(biāo)納入干部政績考核體系；對批而未供土地量大、整改情況進展緩慢及閑置土地處置不力的地區(qū)，采取通報批評、約談等方式進行督促；對土地供應(yīng)方式、方向等情況實行月月監(jiān)督，定期考核，增強各地方執(zhí)行力。

此外，政府還應(yīng)定期組織規(guī)土、發(fā)改、國資、交通、水務(wù)等部門以及園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處等，按照分片負(fù)責(zé)和定點聯(lián)系的方法，組成多個檢查督導(dǎo)組，深入各用地區(qū)域認(rèn)真扎實開展供地問題整改專項督導(dǎo)檢查。