文/龐元

住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，關(guān)系千家萬(wàn)戶切身利益，關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。上海歷屆市委、市政府始終高度關(guān)注群眾的住房問(wèn)題。改革開放以來(lái)，經(jīng)過(guò)不懈努力，上海的住房發(fā)展取得了巨大成就，市民居住條件得到了顯著改善。

一、不忘初心，持續(xù)改善民生

改革開放，為上海住房發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力。40年砥礪奮進(jìn)，40年春風(fēng)化雨，上海人民用雙手譜寫了住房發(fā)展的壯麗詩(shī)篇。

回顧歷史，住房一直是上海的“老大難”問(wèn)題。1949年，全市450萬(wàn)人口，住房面積僅有2359.4萬(wàn)平方米，其中舊里、棚戶、簡(jiǎn)屋占66.4%，人均居住面積約3.9平方米。當(dāng)時(shí)，黨和政府立即對(duì)上海市民特別是工人的居住問(wèn)題給予了高度關(guān)注。1950年至1979年，上海共新建住房2009萬(wàn)平方米，是1843年上海開埠以來(lái)所建住宅總量的0.85倍，人均居住面積提高到了4.3平方米。廣大市民的居住問(wèn)題有所緩解，但緩解程度與市民的居住需求還有不少差距。

改革開放40年，上海住房發(fā)展迎來(lái)了“黃金期”。40年來(lái)，上海共新建住房6億多平方米，特別是跨入新世紀(jì)以來(lái)，每年新建住房達(dá)2000萬(wàn)平方米以上。居住房屋面積總量從1978年的0.44億平方米增加至2016年的6.5億平方米，增加了近14倍。同期，上海常住人口總量從1104萬(wàn)人增加至2419.7萬(wàn)人，增加了1.2倍。由于住房總量增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于常住人口增速，在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，上海居民的居住水平得到顯著提升。至2017年底，城鎮(zhèn)居民人均住房居住面積達(dá)到18.7平方米，基本實(shí)現(xiàn)了人均一間房。當(dāng)然也有發(fā)展不平衡的問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)上有時(shí)稱之為“被平均”。

在大力發(fā)展新建住房的同時(shí)，上海持續(xù)推進(jìn)舊區(qū)改造和舊住房綜合改造，不斷改進(jìn)既有住房的居住品質(zhì)。1988年上海住房成套率僅為32%，2000年為74%，2016年提高至97%。舊里和簡(jiǎn)屋面積占居住房屋的比例由1978年的54.43%降至2016年的1.64%。

二、久久為功，培育和發(fā)展住房市場(chǎng)

在住房福利分配制度下，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，雖然有關(guān)部門為緩解本市居民居住困難做了大量工作，但住房問(wèn)題依然較為突出。1985年上海市區(qū)住房普查的資料顯示，當(dāng)時(shí)人均居住面積在2平方米以下的特困戶有15221戶，4平方米以下有21.6萬(wàn)戶。因此，發(fā)展住房建設(shè)、進(jìn)行住房分配制度改革迫在眉睫。伴隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，上海的住房制度改革也拉開了序幕。

1979-1990年是上海住房分配制度改革的探索起步階段，這個(gè)階段主要是對(duì)商品住房有償供應(yīng)的探索。當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為住房分配是一種社會(huì)福利，十一屆三中全會(huì)以后，上海理論界開始對(duì)住房的商品屬性進(jìn)行探索。1979年，上海建設(shè)了一批僑匯房并進(jìn)行出售試點(diǎn)，邁開了住房商品化供應(yīng)的步伐，也是對(duì)住房統(tǒng)一分配制度的突破。由于政府統(tǒng)建統(tǒng)配的住房分配制度受制于財(cái)政資金，1980年本市開始逐步探索企事業(yè)單位自籌資金、自建住房，將其中一部分以優(yōu)惠價(jià)出售給職工。隨著企事業(yè)單位成為住房供應(yīng)主體，住房分配模式也逐步走向“有償”，通過(guò)探索“鴛鴦樓”、聯(lián)建公助、住宅合作社等有償供應(yīng)方式，進(jìn)一步提高了住房分配效率，增加了住房供應(yīng)。

1991年，上海市確立了“建立公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、買房配債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)”的“五位一體”房改方案，開始全面推行住房制度改革。其中，首創(chuàng)住房公積金制度不僅擴(kuò)大了住房建設(shè)資金來(lái)源，促進(jìn)了住房建設(shè)，而且通過(guò)公積金繳存，提高了職工購(gòu)房支付能力，擴(kuò)大了住房市場(chǎng)需求。買房給優(yōu)惠則鼓勵(lì)家庭購(gòu)買住房，有利于推動(dòng)住房商品化步伐。提租發(fā)補(bǔ)貼有利于抑制不合理的住房需求，鼓勵(lì)家庭購(gòu)買住房，此后上海又幾次調(diào)整了公有住房租金。配房買債券有利于開拓住房建設(shè)資金來(lái)源，加快住房建設(shè)。為了促進(jìn)新體制與舊體制的銜接，上海市進(jìn)行了公有住房出售試點(diǎn)，1994年全面推開。1996年，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)需求不足、新建商品住房空置等現(xiàn)象，為了增強(qiáng)居民住房購(gòu)買力，擴(kuò)大商品住房的需求面，市政府頒布《搞活房地產(chǎn)二、三級(jí)市場(chǎng)若干規(guī)定》，進(jìn)行已購(gòu)公房上市試點(diǎn)，1998年底在全市范圍推廣。

1998年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。12月，上海市出臺(tái)相關(guān)文件，明確停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，住房制度改革進(jìn)一步深化。這一改革扭轉(zhuǎn)了廣大市民的住房消費(fèi)觀念，有利于擴(kuò)大住房市場(chǎng)需求，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。

住房分配制度改革期間，土地使用制度改革也在逐步推進(jìn)。1988年本市首次通過(guò)公開招標(biāo)出讓土地。2001年7月，本市決定對(duì)經(jīng)營(yíng)性土地普遍實(shí)行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣。土地使用權(quán)出讓方式由協(xié)議批租轉(zhuǎn)向招標(biāo)拍賣為主，提高了土地的市場(chǎng)化程度和使用效率。

住房分配制度改革以后，上海逐步建立了房地產(chǎn)市場(chǎng)。2003年起，上海市房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)了過(guò)熱的趨勢(shì)，在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向的同時(shí)，政府根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展情況采取市場(chǎng)調(diào)控手段，明確“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品住房為主”的原則，通過(guò)采取期房限轉(zhuǎn)措施、停止住房轉(zhuǎn)按揭、查處捂盤惜售行為等方式，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)交易行為，進(jìn)一步優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。針對(duì)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的現(xiàn)象，本市出臺(tái)限購(gòu)、限貸、限售等多項(xiàng)調(diào)控政策，抑制投資投機(jī)需求，鼓勵(lì)合理的自住需求。2017年以來(lái)，本市加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，建立租購(gòu)并舉的住房制度，滿足不同群體的住房租賃需求。

三、念茲在茲，建立和完善住房保障體系

全面停止住房實(shí)物分配后，上海積極探索緩解居民住房困難的新途徑，聚焦最基本住房需求，從2000年起對(duì)本市城鎮(zhèn)戶籍的低收入住房困難家庭實(shí)施廉租住房制度。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著房?jī)r(jià)上漲和人口流入，對(duì)住房保障提出新的要求。針對(duì)這些情況，市委、市政府實(shí)施了一系列住房保障制度創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)十多年探索，形成了廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、公共租賃住房、征收安置房“四位一體”的住房保障體系。

發(fā)揮廉租住房“托底保障”作用，確保城鎮(zhèn)戶籍低收入住房困難家庭“應(yīng)保盡保”。2000年上海開始推行廉租住房制度，在準(zhǔn)入上實(shí)行住房和經(jīng)濟(jì)“雙困”標(biāo)準(zhǔn)，在保障方式上實(shí)行“以租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔”的保障機(jī)制，并根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)調(diào)整收入、財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整廉租住房租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

聚焦“夾心層”，實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度。隨著住房?jī)r(jià)格上漲，部分“夾心層”群體既達(dá)不到廉租住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，又買不起商品住房。為緩解這部分中低收入群體的住房困難，本市推行共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度。“共有產(chǎn)權(quán)”機(jī)制是上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房的特色所在，政府和購(gòu)房人根據(jù)出資額確定產(chǎn)權(quán)比例，房?jī)r(jià)與產(chǎn)權(quán)比例一同打折。這一制度安排可以使購(gòu)房人獲得房屋增值收益，為今后改善住房條件積累資金，政府則可以減少直接投資壓力，將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)份額，有利于避免國(guó)有資產(chǎn)的流失。此外，“共有產(chǎn)權(quán)”模式還有利于壓縮獲利空間，減少套利行為。在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)上，實(shí)行“雙困”標(biāo)準(zhǔn)，其中經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)已根據(jù)市場(chǎng)情況連續(xù)4次放寬。在申請(qǐng)審核上，上海建立了以信息化手段為依托的居民住房狀況和經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)新機(jī)制。通過(guò)準(zhǔn)入條件、審核機(jī)制、輪候供房方面的設(shè)置，確保供應(yīng)分配公平公正。目前，上海共有產(chǎn)權(quán)保障住房歷年累計(jì)簽約家庭達(dá)9.2萬(wàn)戶，2016年累計(jì)受理約3.9萬(wàn)戶。

緩解來(lái)滬常住人口居住困難，發(fā)展公共租賃住房。為緩解來(lái)滬常住人口住房困難，上海積極發(fā)展公共租賃住房，在準(zhǔn)入要求上不限本市戶籍，不設(shè)收入線，租賃價(jià)格按略低于市場(chǎng)租金水平確定，實(shí)行有限期租賃，同時(shí)鼓勵(lì)用人單位采取租賃補(bǔ)貼、集體租賃公租房等方式加以助力。公共租賃住房制度有效緩解了外來(lái)常住人口的階段性居住困難，成為健全本市住房保障體系的重要一環(huán)。

改善舊城區(qū)居民住房條件，提供征收安置房。上海市自2002年啟動(dòng)建設(shè)動(dòng)遷安置房，由政府提供優(yōu)惠政策，定向供應(yīng)給舊區(qū)改造和市政重大工程項(xiàng)目的動(dòng)遷居民。隨著上海啟動(dòng)大型居住社區(qū)建設(shè)，舊區(qū)改造動(dòng)遷安置房也進(jìn)入了依托大型居住社區(qū)發(fā)展的新階段。

改革開放40年來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷探索，上海已基本明確“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體”和租購(gòu)并舉的住房制度框架。堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，兼顧住房供應(yīng)的效率與住房分配的公平，構(gòu)建住房市場(chǎng)體系和保障體系“兩大體系”，深化“以居住為主、以市民消費(fèi)為主、以普通商品房為主”的房地產(chǎn)市場(chǎng)體系和廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房(經(jīng)濟(jì)適用住房)、公共租賃住房(含單位租賃房)及征收安置住房“四位一體”的住房保障體系。同時(shí)，通過(guò)租賃市場(chǎng)的培育和發(fā)展，建立并完善租購(gòu)并舉的住房制度。

站在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的起點(diǎn)上，上海的住房發(fā)展還面臨許多新挑戰(zhàn)，還存在發(fā)展不平衡不充分等問(wèn)題，市委、市政府已經(jīng)明確，當(dāng)前和今后一段時(shí)期住房工作主要對(duì)象是兩類人群：一是上海戶籍人口中的住房困難群眾；二是對(duì)上海發(fā)展作出貢獻(xiàn)的非戶籍常住人口，尤其是各類人才特別是青年人才。上海土地資源十分稀缺，又是人口凈流入的超大城市，要從方法路徑上解決好兩類人群的住房問(wèn)題。在土地的增量市場(chǎng)，住房用地供應(yīng)的占比還需進(jìn)一步提高，同時(shí)盤活存量土地。在住房用地中，出租房、共有產(chǎn)權(quán)保障房、租賃住房、中小戶型普通商品房的比例還要大幅提高。在“四位一體”住房保障體系中，面對(duì)動(dòng)遷安置房占比過(guò)多、入住率不高的問(wèn)題，要及時(shí)調(diào)整結(jié)構(gòu)。需要加快建立房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，讓我們的戶籍居民和來(lái)滬常住人口，共享住房制度改革的成果。