李妍

摘要：為了更好地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)對國家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督職能，全國多地相繼出臺地方法規(guī)，即“要求對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目須以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”。對于此條地方法規(guī)，施工方企業(yè)反應(yīng)強(qiáng)烈并呼吁撤銷。2017年6月，經(jīng)全國人大常委會(huì)法工委充分調(diào)研并征求相關(guān)部門意見認(rèn)為：該規(guī)定限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。本文從“以審計(jì)結(jié)果作為工程的竣工結(jié)算依據(jù)”給審計(jì)工作帶來的困難，結(jié)合工作實(shí)際，從法律法規(guī)和審計(jì)工作需要對相關(guān)規(guī)定作進(jìn)一步分析，并就該規(guī)定糾正后如何進(jìn)一步做好政府投資審計(jì)提出建議。

關(guān)鍵詞：政府投資審計(jì)；審計(jì)結(jié)果；工程竣工結(jié)算；困境；建議

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0187-02

政府投資審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對政府投資和以政府投資為主的項(xiàng)目實(shí)施審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查。政府投資審計(jì)從完成政府交辦的少量任務(wù)，發(fā)展到提出重點(diǎn)項(xiàng)目的問題以及保障建設(shè)范疇的秩序，進(jìn)一步主動(dòng)關(guān)注國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全的重大發(fā)展問題。但是近期，先后有不少地方出臺了地方性審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督條例，即本文討論的該條地方法規(guī)，還有部分地方政府相關(guān)部門直接以地方文件規(guī)章的形式做出類似的規(guī)定，甚至個(gè)別地方對于國有資金投資項(xiàng)目很多相關(guān)建設(shè)單位在與施工單位簽訂合同時(shí)，為了避免將來出現(xiàn)的潛在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，直接在合同中進(jìn)行類似的約定。

一、“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”帶來的困境

對此條地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查結(jié)果，雖然解決了施工企業(yè)的工程結(jié)算問題。但這一立法審查結(jié)果在一些基層審計(jì)部門和審計(jì)人員中還有不同的意見，認(rèn)為糾正此做法就意味著削弱了審計(jì)權(quán)力。

對此，本文以為，該條地方法規(guī)實(shí)際上就是對政府投資項(xiàng)目的結(jié)算價(jià)由審計(jì)部門來確定，這無疑將審計(jì)部門置身于建設(shè)單位、施工單位的矛盾之中，弱化審計(jì)權(quán)威和監(jiān)督職能，而且也給審計(jì)工作帶來諸多困難。

（一）實(shí)施建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)，審計(jì)監(jiān)督的職能弱化

審計(jì)機(jī)關(guān)對政府投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督除了查明工程建設(shè)的進(jìn)展并提出問題，還應(yīng)深層分析對產(chǎn)生問題的原因，提出針對性意見，其目的是加強(qiáng)對政府投資的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行相對有效控制，降低投資者濫用職權(quán)截留、轉(zhuǎn)移資金的可能性，減少建設(shè)資金流失以及違法違規(guī)行為的產(chǎn)生。因此，基于審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的本質(zhì)和監(jiān)督職能，政府投資項(xiàng)目審計(jì)不應(yīng)將重點(diǎn)放在工程價(jià)款的結(jié)算，使其從監(jiān)督者的身份去充當(dāng)建設(shè)單位的合同審計(jì)機(jī)構(gòu)，從而弱化了審計(jì)監(jiān)督職能。

（二）實(shí)施建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)，審計(jì)工作的風(fēng)險(xiǎn)增大

《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第九條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對列入年度審計(jì)計(jì)劃的竣工決算審計(jì)項(xiàng)目，一般應(yīng)當(dāng)在審計(jì)通知書確定的審計(jì)實(shí)施日起3個(gè)月內(nèi)出具審計(jì)報(bào)告”，但卻未對通知書的下達(dá)時(shí)間明確說明，對于何時(shí)完成審計(jì)約束性不強(qiáng)。一旦將審計(jì)結(jié)論訂入建設(shè)工程合同，則工程款的結(jié)算與審計(jì)的期限密切相關(guān)。如果審計(jì)工作不能按時(shí)完成，就使建設(shè)單位因此而長期拖欠施工單位工程款，由此可能給施工單位造成損失的風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)性強(qiáng)，工程造價(jià)又具有不確定性，要求審計(jì)人員有較強(qiáng)的專業(yè)知識，加之建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能會(huì)惡意串通提供虛假工程資料，審計(jì)人員難以分辨真?zhèn)?，更有甚者隱蔽工程項(xiàng)目的計(jì)量簽證，造成審計(jì)人員難以查證核實(shí)，出現(xiàn)較高的審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，針對量大、面廣的政府投資審計(jì)，僅靠審計(jì)部門自身的力量完成是比較困難的，這就需要通過有償購買社會(huì)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)來完成。但對于聘請社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資審計(jì)，這種模式尚處于探索階段，不論是將項(xiàng)目工程造價(jià)委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，還是由審計(jì)機(jī)關(guān)組成審計(jì)組，將相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與審計(jì)，相應(yīng)的管理制度、監(jiān)督制約機(jī)制還未完善，審計(jì)機(jī)關(guān)難以對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員實(shí)行有效的監(jiān)督和管理。

（三）實(shí)施建設(shè)工程竣工結(jié)算審計(jì)，審計(jì)隊(duì)伍的力量和人才不足

與愈加繁重政府投資審計(jì)工作任務(wù)相比之下，政府投資審計(jì)力量愈加不足。近年來，地方政府為加強(qiáng)投資審計(jì)工作，基層審計(jì)機(jī)關(guān)成立起了政府投資審計(jì)機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)顯示，市級政府投資審計(jì)人員一般為10人左右，縣級政府投資審計(jì)人員僅有3-5人。與此同時(shí)，從事政府投資審計(jì)工作的工程結(jié)算方面專業(yè)人才更短缺。政府投資審計(jì)涉及的審計(jì)內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，而困擾基層審計(jì)機(jī)關(guān)最大的難題和風(fēng)險(xiǎn)就是工程結(jié)算的審計(jì)，僅工程項(xiàng)目涉及土建、房屋、公路、橋梁、隧道、水利、裝飾裝潢等多項(xiàng)建設(shè)類別，還有房屋建筑、園林、水利、市政建設(shè)、道路橋梁等不同專業(yè)。工程結(jié)算審計(jì)已成為政府投資審計(jì)的軟肋，專業(yè)人才的缺乏是制約政府投資審計(jì)工作的主要因素。

二、對進(jìn)一步搞好政府投資審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議

從政府投資審計(jì)工作的當(dāng)前現(xiàn)狀出發(fā)，要全方位的發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能。對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)算審計(jì)，從現(xiàn)行的法律法規(guī)上看，依據(jù)不充分；從審計(jì)隊(duì)伍的現(xiàn)狀上看，對政府投資項(xiàng)目實(shí)行工程結(jié)算審計(jì)力量有限；從審計(jì)實(shí)施的情況來看，開展工程結(jié)算審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)加重。為此，實(shí)行政府投資投資審計(jì)的全覆蓋，就要把政府投資審計(jì)的精力從結(jié)算審計(jì)中解放出來，加大跟蹤審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)、審計(jì)調(diào)查的力度、發(fā)揮國家以及社會(huì)審計(jì)的作用。為了規(guī)范投資審計(jì)行為，降低投資審計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，政府投資審計(jì)應(yīng)突出重點(diǎn)，依法做好以下政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作。

（一）審計(jì)監(jiān)督的關(guān)口前移，切實(shí)加強(qiáng)跟蹤審計(jì)的工作力度

結(jié)合投資的決策狀況，依據(jù)國家政策，尤其是宏觀層面的投資調(diào)控政策，利用審計(jì)前移的方式，提前介入投資決策階段，保證投資決策有效性，積極提升政府投資決策工作水平及審計(jì)成果。同時(shí)，通過審計(jì)調(diào)查，研究工程建設(shè)領(lǐng)域涉及的普遍性、宏觀性、政策性或者體制、機(jī)制問題，促進(jìn)建立并完善有利于基本建設(shè)領(lǐng)域科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制。

（二）突出審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)對重大項(xiàng)目的專項(xiàng)審計(jì)

對政府投資的專項(xiàng)審計(jì)，要關(guān)注項(xiàng)目資金到位進(jìn)度，是否存在滯留、截留、轉(zhuǎn)移、擠占、挪用建設(shè)資金，虛報(bào)冒領(lǐng)以及資金使用效益低等問題；關(guān)注項(xiàng)目程序和工程管理中審批手續(xù)是否合法、完整，項(xiàng)目施工條件是否具備，是否存在違規(guī)占地、招投標(biāo)不規(guī)范、轉(zhuǎn)包掛靠等問題；關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目在合同管理、工程質(zhì)量、物資采購、工程結(jié)算以及建設(shè)、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等方面是否存在問題；關(guān)注建設(shè)成本中是否存在高估冒算、擠占工程建設(shè)成本、決算編制不規(guī)范等問題。

（三）積極探索績效審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)對投資效益的審計(jì)調(diào)查

通過對項(xiàng)目的工程質(zhì)量、節(jié)能降耗、資源利用以及社會(huì)效益和環(huán)境效益等審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益。同時(shí)，要建立健全投資項(xiàng)目績效管理制度，完善績效審計(jì)體系，把對資金使用績效與對政府行政效能的評價(jià)統(tǒng)一起來，努力提高政府投資管理水平和投資效益。

（四）從政府投資審計(jì)工作的力量需要出發(fā)，要發(fā)揮國家以及社會(huì)審計(jì)的作用

政府投資審計(jì)工作具有政策性、專業(yè)性、法規(guī)性等要求，各級審計(jì)機(jī)關(guān)儲(chǔ)備足夠的復(fù)合型人才的條件下，審計(jì)工作的需要才能夠滿足。一是抓好人才的引進(jìn)。就政府投資審計(jì)來看，急需引進(jìn)工程類、計(jì)算機(jī)類專業(yè)人才，為投資審計(jì)提供技術(shù)支撐；二是加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的知識更新與培訓(xùn)。既要培養(yǎng)提高審計(jì)人員政策法規(guī)水平、專業(yè)知識技能、綜合判斷分析能力，也要開展普及性操作培訓(xùn)，確保審計(jì)人員熟練運(yùn)用信息化工具，適應(yīng)云時(shí)代大數(shù)據(jù)需要的“一專多能”的能力。

面對量大、面廣的審計(jì)需求，采取以審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，通過購買服務(wù)的方式，發(fā)揮社會(huì)中介審計(jì)機(jī)構(gòu)作用是當(dāng)前比較可行的方法。對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的選取，應(yīng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，聘請的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)應(yīng)具備國家規(guī)定資質(zhì)和有良好的行業(yè)信譽(yù)和業(yè)績。審計(jì)機(jī)關(guān)一般不參與工程結(jié)算審計(jì)，其工作重點(diǎn)是要對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核的工程結(jié)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)監(jiān)督和管理部門相互合作，共同建設(shè)起對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)法規(guī)和行業(yè)執(zhí)業(yè)規(guī)范培訓(xùn)，增強(qiáng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律意識和社會(huì)責(zé)任意識。對于掛靠、借用資質(zhì)，不按行業(yè)規(guī)范執(zhí)業(yè)，與建設(shè)單位、施工單位相互勾結(jié)騙取國家資金等違紀(jì)違規(guī)違法行為，堅(jiān)決查處和除名，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。