于潔

【摘 要】 近年來，我國地方投融資平臺為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但也積累了較大的財務(wù)風(fēng)險。隨著國內(nèi)外宏觀環(huán)境的變化，區(qū)縣級地方投融資平臺作為數(shù)量最多的投融資平臺，其轉(zhuǎn)型和發(fā)展顯得尤為重要。本文以區(qū)縣級地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型過程中的財務(wù)管理為研究對象，在分析區(qū)縣級地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展中財務(wù)管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了區(qū)縣級地方政府投資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及財務(wù)管理困境，并針對性地提出了改善區(qū)縣級地方政府投融資平臺財務(wù)管理困境的對策，以期對區(qū)縣級地方投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】區(qū)縣級地方政府；投融資平臺；財務(wù)管理

一、引言

20世紀(jì)90年代，國家推出“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃，為了支持地方城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)縣級地方政府投融資平臺如雨后春筍般迅速建立起來。隨著中央政府對地方政府債務(wù)管理的監(jiān)管下，地方融資平臺承擔(dān)地方政府融資功能的歷史責(zé)任已逐步結(jié)束，地方政府融資平臺逐步由政府主導(dǎo)向市場化運作轉(zhuǎn)型過渡。通過各地優(yōu)秀融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展的實踐看，地方政府投融資平臺最為理想的轉(zhuǎn)型模式為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與資本運營結(jié)合的綜合性集團(tuán)公司。然而，區(qū)縣級地方政府投融資平臺普遍存在資產(chǎn)規(guī)模小，可運作資源少，加上區(qū)縣級財政和土地收入不高，平臺成立較晚，治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范，綜合能力較弱等特點，轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到瓶頸。因此，積極改善投融資平臺的財務(wù)管理方式，建立健全的轉(zhuǎn)型過程中配套財務(wù)管理體系，尋求系統(tǒng)化、組織化及高效化的財務(wù)管理模式成為有效需求。

二、區(qū)縣級地方政府投融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及財務(wù)管理困境

根據(jù)審計署2013年12月20日公告，《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，截至2013年6月底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，其中區(qū)縣級及以下政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)42643.72億元，占比39.2%。根據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，山東省17地市地方政府融資平臺366家，其中，省級平臺6家，市級平臺100家，區(qū)縣級平臺260家，區(qū)縣級平臺占比71%。以山東省為例，債務(wù)資金投向主要用于基礎(chǔ)性項目和公益性項目。區(qū)縣級地方政府投融資平臺為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善民生和促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)揮了重要作用。在我們肯定區(qū)縣級地方政府投融資平臺的巨大成績時，市場化轉(zhuǎn)型中平臺公司主要面臨以下財務(wù)管理困境：

1.職能定位不清晰，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和財務(wù)管理缺乏獨立自主性

區(qū)縣級地方政府投融資平臺由地方政府主管部門主導(dǎo)出資設(shè)立，公司高層管理者主要從政府部門選調(diào)或組織部門任命擔(dān)任，且績效考核方式由組織部、國資局部門監(jiān)督，雖然形式上是獨立的法人公司，但實際的所有權(quán)和管理權(quán)都掌握在政府手中，通過行政方法進(jìn)行管理指揮，公司治理結(jié)構(gòu)流于形式，因此模糊的主體定位給財務(wù)管理帶來很大的難度，難以真正發(fā)揮作用。

2.缺乏核心盈利能力，抗風(fēng)險能力差

一方面，區(qū)縣級地方政府投融資平臺的收入來源主要依賴于地方政府，投資經(jīng)營項目多為公益性項目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資期限較長，收益率低，很難形成自我造血能力；另一方面，區(qū)縣級地方融資平臺公司成立之初的資本金沒有實際到位，或以非經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)注入，雖然表面上增加的平臺公司的資產(chǎn)，但無法真正產(chǎn)生經(jīng)營收益，公司不具備獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的能力。第三方面，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方經(jīng)濟(jì)、地理區(qū)域等制約因素的影響，使得可以直接投資的優(yōu)質(zhì)項目較少，加上政府對平臺公司的風(fēng)險控制，難以取得經(jīng)濟(jì)收益。市場經(jīng)營能力不強(qiáng)，沒有穩(wěn)定的收入來源，不能形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從財務(wù)管理角度存在較大的潛在財務(wù)風(fēng)險。

3.負(fù)債不斷積累，不能短時間化解，償債能力差

為了防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險，保障地方各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生工程資金需求，區(qū)縣級政府融資平臺“借新還舊”不斷融資，債務(wù)規(guī)模越來越大。2014年，在對地方政府債務(wù)審計時，部分區(qū)縣級平臺債務(wù)沒有被納入一類債務(wù)，不能通過省級政府發(fā)行地方政府債券置換，債務(wù)沒有通道化解。地方政府出于政績考慮，盲目超前性投資，使得平臺公司超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，債務(wù)雪球越滾越大，償債壓力巨大。

4.內(nèi)部控制無效，無法支持市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要

盡管地方投融資平臺以公司制法人的形式組建，但缺乏公司制企業(yè)應(yīng)有的一些基礎(chǔ)條件，管理機(jī)制缺失，內(nèi)部控制有效性差。平臺公司的各項業(yè)務(wù)主要以地方政府的行政管理來進(jìn)行，所設(shè)立的內(nèi)部控制制度基本沒有落實，風(fēng)險管控能力較差。融資、投資在政府主導(dǎo)下開展，資金來源良莠不齊。此外，平臺公司為規(guī)避稅收，財務(wù)上有采取不當(dāng)措施盡量少交稅或不交稅。為了滿足公開市場融資需求會對財務(wù)報表進(jìn)行美化和修飾，從而影響融資平臺公司的企業(yè)信用。

5.財務(wù)管理專業(yè)人員匱乏，薪酬激勵機(jī)制待完善

區(qū)縣級地方政府投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型需要更多專業(yè)化人才的加入和充實。目前融資平臺的高級管理人員多為政府行政人員，缺乏企業(yè)管理經(jīng)驗，人才隊伍結(jié)構(gòu)明顯不合理，人才總量不足，且缺乏優(yōu)秀的具備投資、融資、資本運營的專業(yè)財務(wù)管理人才。為吸引優(yōu)秀人才，平臺公司薪酬激勵機(jī)制不完善，難以達(dá)到激勵的預(yù)期。同時，受地域、薪酬等因素影響，很難引進(jìn)并留住高水平的專業(yè)人才。

三、改善區(qū)縣級地方政府投融資平臺財務(wù)管理困境的對策

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，區(qū)縣級地方政府投融資平臺市場化轉(zhuǎn)型過程中均在不同程度上遇到經(jīng)營和財務(wù)管理問題，厘清政企關(guān)系、培養(yǎng)核心競爭力、完善內(nèi)部控制、實現(xiàn)市場化人才建設(shè)是轉(zhuǎn)型過程中的有效對策。

1.轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，理清政企關(guān)系

地方融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型前提是地方政府轉(zhuǎn)變投融資理念和城市發(fā)展理念。平臺公司轉(zhuǎn)型一方面需要公司主要負(fù)責(zé)人理念的轉(zhuǎn)變；另一方面需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)及政府職能部門理念的轉(zhuǎn)變。政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)具一定前瞻性思維，協(xié)同相關(guān)政府部門進(jìn)行自上而下的轉(zhuǎn)型。同時，地方融資平臺自身要建立政企分開，管理規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，完成企業(yè)戰(zhàn)略定位和業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變，改進(jìn)政府服務(wù)提供方式，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，實現(xiàn)平臺公司的自主經(jīng)營、自我造血和循環(huán)發(fā)展。

2.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)拓展，增強(qiáng)投融資平臺造血功能

地方投融資平臺應(yīng)依托現(xiàn)有項目、政府配套經(jīng)營性項目或政府政策支持等，一方面繼續(xù)發(fā)揮自身優(yōu)勢，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做好；另一方面積極拓展相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)，堅持多元化發(fā)展。要改變單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，憑借獨特的資源和機(jī)遇，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，向市場化領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，豐富產(chǎn)業(yè)類型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，形成新的利潤增長點，不斷積累自身發(fā)展動力，提高抗風(fēng)險能力。

3.加強(qiáng)債務(wù)管理，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)

地方投融資平臺公司應(yīng)對存量債務(wù)實現(xiàn)全口徑統(tǒng)計和動態(tài)管理，是政府債務(wù)的由區(qū)縣級政府償還，將政府性負(fù)債項目償還資金納入縣級財政預(yù)算管理，同時推動融資平臺債務(wù)重組、債務(wù)置換工作?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題可以借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，通過政府發(fā)債解決。發(fā)揮資本市場的作用，優(yōu)化公司融資結(jié)構(gòu)，嘗試公司債、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易方式多渠道募集資金，同時加強(qiáng)融資談判能力，降低融資成本。

4.加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，落實內(nèi)控管理制度

平臺公司應(yīng)明確管理目標(biāo)，按照《企業(yè)內(nèi)部控制制度配套指引》的要求，結(jié)合公司實際業(yè)務(wù)，在現(xiàn)有各項管理制度的基礎(chǔ)上完善、補充，從而形成一套完善且切實可行的投融資平臺內(nèi)控制度，并將其嚴(yán)格執(zhí)行。同時強(qiáng)化監(jiān)督檢查，為公司轉(zhuǎn)型發(fā)展奠定良好的規(guī)范性基礎(chǔ)。

5.建立專業(yè)人才引進(jìn)機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)營團(tuán)隊職業(yè)化

為平臺公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團(tuán)隊保障，投融資平臺公司要做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道引進(jìn)專業(yè)化人才，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)用人機(jī)制。打破人才瓶頸，充分利用優(yōu)秀人才豐富的實踐經(jīng)驗和人脈資源，發(fā)揮獨特優(yōu)勢，培育出市場化、有競爭力的人才隊伍，實現(xiàn)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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