摘 要 區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展集中連片貧困地區(qū)長效脫貧的工作思路。2016年，湘贛開放合作試驗區(qū)開啟通過深化區(qū)域合作推進整體脫貧的探索。本文在總結湘贛邊區(qū)域合作推進精準脫貧基本狀況的基礎上，探索其扶貧合作的基本原則和主要政策，具有一定的理論價值。

關鍵詞 區(qū)域合作 精準脫貧 湘贛邊試驗

作者簡介：黃勇，中共瀏陽市委黨校理論教員，主要從事區(qū)域經濟的研究和教學。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.187

探索中國特色扶貧開發(fā)道路，實現(xiàn)扶貧治理體系和扶貧治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有機組成部分。

用區(qū)域合作的辦法來解決區(qū)域性貧困問題是新時期實現(xiàn)扶貧攻堅任務的基本方略。決勝全面建成小康社會，集中連片貧困地區(qū)成為扶貧工作的主戰(zhàn)場，統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展與精準扶貧成為扶貧工作的的主路徑?！丁笆濉泵撠毠砸?guī)劃》指出：“推動貧困地區(qū)深度融入‘一帶一路建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展三大國家戰(zhàn)略，與有關國家級新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿易試驗區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)建立緊密合作關系，打造區(qū)域合作和產業(yè)承接發(fā)展平臺探索發(fā)展‘飛地經濟，引導發(fā)達地區(qū)勞動密集型等產業(yè)優(yōu)先向貧困地區(qū)轉移?！蓖ㄟ^區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展，是解決貧困戶發(fā)展致富所面臨的共性約束，實現(xiàn)貧困縣、貧困村長效脫貧、加快連片特困地區(qū)發(fā)展的基本方略。當前，省、市、縣三級政府把精準扶貧當做一項嚴肅的政治任務，集中大量人力、財力、物力資源，針對集中連片特困地區(qū)高位推進精準扶貧，通過發(fā)展增收項目和社會保障兜底，是實現(xiàn)貧困人口在規(guī)定時間內實現(xiàn)脫貧必要舉措。但這種高強度“挺舉式”脫貧，難以保障長效脫貧。精準扶貧解決的根本問題是經濟發(fā)展不均衡問題，這要求從全局的高度統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，理順區(qū)域分工，從而實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，形成布局合理、結構優(yōu)化、發(fā)展均衡的區(qū)域經濟體系；同時，區(qū)域合作扶貧是一個促進區(qū)域經濟結構調整，實現(xiàn)區(qū)域經濟持續(xù)增長的過程，這必然要遵循經濟發(fā)展規(guī)律，通過促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展來解決經濟發(fā)展中的問題，從根本上消除產生貧困的區(qū)域環(huán)境因素。

一、深化區(qū)域合作推進精準脫貧的湘贛邊試驗區(qū)基本狀況

2014年底，湘贛邊12縣市區(qū)（后均稱縣）共同發(fā)起成立湘贛邊區(qū)域開放合作試驗區(qū)（簡稱試驗區(qū)，下同），試驗區(qū)涵蓋了羅霄山集中連片貧困地區(qū)北段的平江、修水、蓮花、遂川、永新和井岡山市等6個國家級貧困縣。2016年，試驗區(qū)萬載主題會議簽署了《促進區(qū)域內精準扶貧備忘錄》，開啟了區(qū)域合作精準脫貧的實踐探索。受產業(yè)基礎、資源條件、交通區(qū)位等因素影響，試驗區(qū)縣域經濟發(fā)展水平不均，特色各異。瀏陽市、醴陵市、上栗縣和湘東區(qū)交通區(qū)位條件較好，主導產業(yè)優(yōu)勢突出，經濟實力雄厚。而六個貧困縣遠離區(qū)域經濟中心，經濟結構單一，基礎薄弱，但是生態(tài)條件優(yōu)越，綠色農業(yè)和旅游發(fā)展資源豐富。

相對于其他集中連片貧困地區(qū)，試驗區(qū)具備合作的良好基礎。該區(qū)域連接長江中游三大城市群，鄰近珠三角、長三角和海峽西岸經濟區(qū)，承接產業(yè)轉移優(yōu)勢明顯；自然資源相對豐富，特別是稀有金屬礦產資源富集，儲量大，在世界上占有重要地位；生態(tài)條件相對優(yōu)越，農林產業(yè)基礎雄厚，是長江中游的重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和水源補給區(qū)；文化積淀深厚，特別紅色旅游資源聞名中外。但同時障礙因素也相當突出。從自然地理的角度來看，貧困縣多分布在山川阻隔的獨立地理單元，交通通訊網絡末梢難以連通到位；從經濟地理的角度來看，貧困縣大多遠離經濟發(fā)達城市，省級經濟中心難以輻射到位；從政治地理的角度來看，山水相連的貧困縣往往受制于行政區(qū)劃分割，發(fā)展規(guī)劃難以溝通到位；從生態(tài)地理的角度來看，貧困縣大多屬于生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)資源科學利用的核心區(qū)域，環(huán)境保護難以協(xié)調到位。地理阻隔和行政分割導致試驗區(qū)缺少統(tǒng)一規(guī)劃，產業(yè)發(fā)展同質競爭嚴重，制約著區(qū)域合作的有效推進。

二、深化湘贛邊區(qū)域合作推進精準扶貧的基本原則

（一）平等合作與扶持落后相結合原則

一方面，參與合作各縣是互不隸屬的平等合作主體，要避免相對發(fā)達縣忽視貧困縣財力和資源的實際困難，強勢推進合作的做法；又要克服貧困縣“等要靠”依賴思想，不積極承擔合作義務的消極行為。另一方面，簡單化的平等和絕對化的平均也難以合作。精準脫貧示范帶建設的目標是同步整體脫貧，各縣發(fā)展水平的差異，必然要求在資源的時空配置上向貧困縣，貧困村傾斜，要求相對發(fā)達縣提供力所能及的幫助，優(yōu)先為貧困區(qū)域提供發(fā)展機遇，安排資金項目，以促進區(qū)域均衡發(fā)展，比如，在就業(yè)培訓，干部培訓，相鄰縣產業(yè)配套設施建設，就學、就醫(yī)等民生服務方面，相對發(fā)達縣就可以承擔更多責任。

（二）整體推進與突出優(yōu)勢相結合原則

一方面，推進區(qū)域整體脫貧的客觀要求是實現(xiàn)整個區(qū)域脫貧效益最大化，從長遠看，整體效益的最大化是實現(xiàn)個體和局部利益的保障，片面追求個體利益、局部利益的最大化必然難以持久。另一方面，參與縣資源稟賦，發(fā)展水平和區(qū)位條件的差異，既是開展合作的現(xiàn)實基礎，更是各縣利用優(yōu)勢資源，發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，避免同質競爭，實現(xiàn)資源優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢互補的關鍵。如瀏醴萬上四縣是全球范圍的鞭炮煙花主產區(qū)，該產業(yè)布局受地理條件和環(huán)境制約較小，脫貧致富帶動效果十分突出。協(xié)調四縣產業(yè)發(fā)展的政策和產業(yè)發(fā)展的方向，避免產業(yè)內耗，縣內斗，是更好發(fā)揮鞭炮煙花產業(yè)扶貧效益的重要條件。

（三）綠色發(fā)展與長效脫貧相統(tǒng)一原則

實現(xiàn)集中連片貧困地區(qū)持久脫貧，關鍵在于產業(yè)，而傳統(tǒng)的“高投入、高消耗、高污染”產業(yè)扶貧開發(fā)模式因為會對環(huán)境造成影響而難以為繼。順應我國發(fā)展方式轉變和生態(tài)文明建設潮流，實現(xiàn)貧困地區(qū)產業(yè)動力大轉換，重新構建包括綠色環(huán)保產業(yè)、林業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)、現(xiàn)代有機農業(yè)、新能源產業(yè)和新型戰(zhàn)略性產業(yè)，以及以此為核心的新型生產性服務產業(yè)，如生態(tài)金融、生態(tài)旅游和文化創(chuàng)意產業(yè)等綠色發(fā)展動力源，是實現(xiàn)集中連片貧困區(qū)域長效脫貧的新動力、新支撐和新路徑。從試驗區(qū)現(xiàn)有的合作看，旅游產業(yè)，文化創(chuàng)意，綠色農業(yè)及農產品加工正是符合綠色發(fā)展理念的長效脫貧產業(yè)。

（四）政府介入與市場參與相結合原則

在區(qū)域合作促進精準脫貧過程中，產業(yè)扶貧是重點，這必然要求遵循市場經濟的一般規(guī)律，讓“市場在資源配置中起決定性作用”，通過供求、價格、競爭、風險等市場機制，引導資源在區(qū)域之間和區(qū)域內優(yōu)化配置。政府不要直接干預區(qū)域內市場主體的經濟活動，而要著力為實現(xiàn)區(qū)域率先精準脫貧提供必要的引導和服務。如果以政府取代市場，以規(guī)劃取代規(guī)律，按全能型政府的職能定位思維，過度干預區(qū)域內的微觀經濟活動，結果導致區(qū)域內資源配置的低效率或無效率，甚至使區(qū)域間的發(fā)展差距進一步拉大。但是，強調市場參與絕不意味忽視政府作用，精準扶貧工作注重的是經濟效益的均衡、共享，社會效益的合理、長效。政府的有效介入，正是為了能有效克服市場機制的消極作用。政府的作用主要表現(xiàn)在加強政策協(xié)調和立法合作，為區(qū)域協(xié)調發(fā)展提供政策法律方面的支持；依據(jù)客觀條件和經濟規(guī)律，從宏觀層面制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；發(fā)揮協(xié)調功能，為跨區(qū)域的交流協(xié)作搭建平臺；運用財政貨幣政策、產業(yè)政策手段，引導和支持市場主體開展經濟活動；提高區(qū)域內基本公共服務供給水平，保障和改進民生等方面。

三、深化湘贛邊區(qū)域合作推進精準脫貧的主要對策

（一）協(xié)調區(qū)域合作扶貧的政策環(huán)境

構建促進區(qū)域合作扶貧的政策法規(guī)體系是促進區(qū)域合作長效發(fā)展的基礎工程。綜合考慮羅霄山區(qū)的生態(tài)環(huán)境、資源稟賦、產業(yè)特征和區(qū)位條件，均衡經濟布局、集約利用資源、有效防治污染、積極保護生態(tài)是制定區(qū)域扶貧發(fā)展整體規(guī)劃，制定扶貧開發(fā)區(qū)域政策的基本依據(jù)。加強森林保護、水源保護等區(qū)域環(huán)境保護法規(guī)，旅游開發(fā)、特色種養(yǎng)等產業(yè)發(fā)展引導政策、交通通訊、電力能源等基礎設施共建共享規(guī)劃等扶貧相關重點領域的立法合作和政策協(xié)同，是優(yōu)化區(qū)域扶貧合作政策環(huán)境的重點領域。試驗區(qū)《生態(tài)環(huán)境聯(lián)合治理合作框架協(xié)議》、《共創(chuàng)全國農產品質量安全示范區(qū)宣言》等合作成果正是區(qū)域合作政策協(xié)同的有益嘗試。

（二）優(yōu)化區(qū)域互聯(lián)互通的流通環(huán)境

改善區(qū)域互通的流通環(huán)境是深化區(qū)域合作推進精準脫貧的關鍵。要盡快打通交通、通訊、電力、水利、物流等基礎設施最后環(huán)節(jié)，破除人力財力物力的自由流通的“硬制約”；致力于構建人力、資金、物流、信息全區(qū)域無障礙流通機制；破除相對發(fā)達縣生產要素向欠發(fā)達縣流動的戶籍制度、土地流轉制度、地方保護主義等“軟障礙”，培育生產要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系；加快人才制度、投融資體制改革，建立信息、物流共建共享平臺，發(fā)揮相對發(fā)達縣輻射帶動作用，推動資金、技術和人才等要素資源的實現(xiàn)最優(yōu)配置。

（三）構建綠色發(fā)展的扶貧產業(yè)體系

堅持綠色發(fā)展理念，合理布局扶貧產業(yè)，構建緊密協(xié)作的產業(yè)鏈是推進區(qū)域整體長效脫貧的核心。要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，并依此確定本縣及在試驗區(qū)分工協(xié)作體系中的地位；要發(fā)揮試驗區(qū)的整體比較優(yōu)勢，充分參與長江經濟帶、長株潭城市群區(qū)等經濟區(qū)的協(xié)作關系。立足現(xiàn)有產業(yè)發(fā)展基礎，扶貧產業(yè)體系重點領域包括發(fā)展以幕阜山—羅霄山區(qū)自然風光和風土民情為依托，以湘贛邊秋收起義建立井岡山根據(jù)地為主題，包括神秘森林旅游、美麗鄉(xiāng)村體驗、養(yǎng)生度假休閑、紅色文化旅游等深度融合的旅游扶貧產業(yè)；依托電子商務和龍頭企業(yè)營銷體系，培育設施農業(yè)、蔬菜水果、茶葉茶油、林下種養(yǎng)等生態(tài)農業(yè)和綠色食品產業(yè)鏈；借助信息化物流產業(yè)，合理布局以生物醫(yī)藥、電子信息、高端制造、煙花鞭炮、新材料等區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)為依托的產業(yè)鏈配套精品園區(qū)；依托電網建設，推動光伏發(fā)電、風力發(fā)電、小水電等清潔能源產業(yè)整合發(fā)展。

（四）推動公共服務的平等共享

受制于行政區(qū)劃的分割，公共服務資源無法在各主體間均衡配置，但是可以通過區(qū)域協(xié)作，實現(xiàn)公共服務政策協(xié)同、優(yōu)質資源共享并向貧困縣、貧困人口適度傾斜。如推動相鄰區(qū)域學校共建，學籍互認和資源共享，鼓勵發(fā)達縣學校適度參與貧困縣教育扶貧；推動勞動就業(yè)服務區(qū)域合作，重點推動產業(yè)發(fā)達縣為貧困縣提供更多就業(yè)崗位和就業(yè)培訓服務；推動社會保險區(qū)域互認、基本醫(yī)療衛(wèi)生優(yōu)質資源共享等。

（五）開展區(qū)域智力扶貧合作

統(tǒng)籌全區(qū)域各方資源，搭建科技扶貧工作平臺，引導政府部門、企業(yè)、社會組織、科技工作人員共同參與，建立穩(wěn)定的科技扶貧合作機制；精選輻射帶動能力強范圍廣，增收效果好的科技扶貧項目，積極支持符合條件的企業(yè)、科研院校借助產業(yè)基地、合作社與農戶建立穩(wěn)定的科技扶貧機制，帶動外部資源向貧困地區(qū)聚集。改變傳統(tǒng)“物質扶貧”觀念，將著力點放在對“人”的改造和提升扶貧脫貧能力上，注重改變貧困落后地區(qū)干部群眾的落后思維理念。充分總結各縣扶貧工作先進經驗特別是相對發(fā)達區(qū)域發(fā)展經驗，依托先進縣的培訓基地機構，幫助貧困縣培訓精準扶貧幫扶干部、貧困村村干部、扶貧產業(yè)人才，為扶貧工作提供智力支撐。通過選派技術骨干，致富能人和優(yōu)秀干部駐村指導，選送貧困村中青年創(chuàng)業(yè)帶頭人外出掛職學習等方式，著力培養(yǎng)一支帶不走的“扶貧工作隊，扶貧接班人”。