摘 要 由政府購買相關的公共服務，目前正在成為政府創(chuàng)新公共服務方式的創(chuàng)新之舉，理應得到政府的足夠重視。本文主要從行政法的視角出發(fā)，結合我國目前政府購買公共服務的現狀，來探索政府服務與市場機制的有機結合，以期能夠提高政府為民眾提供更加優(yōu)質公共服務的能力。

關鍵詞 行政法 公共服務 政府購買 法律優(yōu)先 法律保留

作者簡介：譚定鳳，中南民族大學法學院碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.182

隨著我國政府職能的進一步轉變，簡政放權已經涉及到政府的多個領域，社會的關注點也趨向到市場機制與市場化服務的完善。如何能夠將政府對公共服務的職能更好地轉變以便更好的服務于人民的日常生活，如何將社會組織的高質量服務引入到政府的公共服務，如何從行政法的視角來探討政府所購買的公共服務是否符合法律的相關規(guī)定，探討這些方面有很大的作用，對于提升政府購買的公共服務水平以及人民群眾獲得更好的公共服務具有重要而且非同一般的研究意義。

一、行政法角度探討政府購買公共服務的理論基礎

（一）政府購買公共服務的含義

政府購買公共服務的含義是指政府將本由自己承擔的公共服務事項轉交給社會組織實現，其費用由政府支付的一種新型政府進行服務的方式。政府購買公共服務的理念最早起源于20世紀的新管理運動，國外首先引入了效率相對較高的市場競爭機制，以便尋找到能夠改善政府公共服務的最優(yōu)途徑。由政府根據自身的實際需要向市場購買公共服務，主要是基于政府自身管理的效率相對較低，所提供的某些服務并不能有效的滿足民眾的諸多需求，因而轉到對市場上社會組織購買更加優(yōu)化、高質量的服務。將原本屬于政府的公共服務外包給市場上的社會主體的理念來源于西方，核心觀念為在提供社會化服務的過程中引入市場競爭的機制，從而提高公共服務的效率，最終更好地滿足公眾的多樣化的服務需求。

（二）行政法視野下研究政府購買公共服務的優(yōu)勢

在行政法的視野下探討政府購買公共服務，對于讓民眾獲得更好的公共服務以及轉變政府的服務意識具有諸多方面的意義。第一方面，政府購買公共服務能夠更好的實現政府職能由原來命令為主向服務為主的轉變，更是便于打破長期以來政府整體控制市場的局面，最大程度地實現實質上的“民本位”的行政理念。第二方面，由政府購買公共服務有利于合理地降低行政成本，并且能夠提高政府的服務效率。更深層次的遠見在于能夠將政府與市場進行有機的結合，進一步激活社會組織的發(fā)展活力并進一步地彌補政府失靈的一些不足之處。將某些政府自己管理不好或者花費時間較長的公共服務領域轉給在此領域更加專業(yè)的社會組織或社會機構，然后政府將本由政府負責的重點民生領域進行嚴格管理，這樣才會充分地發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用。通過政府在社會管理中的不越位來實現“小政府、大社會”的綜合治理格局面，這樣的方式才會既調動市場主體的積極性又讓政府提供優(yōu)質的公共服務。

此外，政府應針對本轄區(qū)內的人群范圍、實際需求來決定在何種領域購買公共服務，諸如文化教育、環(huán)衛(wèi)等具體涉及民生方面的公共服務需要較深層的考慮，以及政府采取何種購買公共服務的模式，讓其既保持政府服務的公共性以及引入能調動社會組織積極性的市場競爭機制，上述都是值得政府認真研究與花費時間考慮的細節(jié)。

二、基于行政法視野下的政府購買公共服務的策略

（一）明確界定公共服務的范圍

從行政法的視野思考政府購買公共服務，首先就是弄清我國政府需要公共服務范圍的界限，這種思考有利于對政府所需購買的公共服務真正落實給予明確的方向與依據。政府將某些公共服務以服務外包合同的形式轉移到市場上社會組織，此種行政管理的方式屬于服務方法、服務模式上的創(chuàng)新之舉。政府的責任并未發(fā)生改變，而是相對具有專業(yè)服務意識與理念的社會組織所提供的服務更能符合市場化的運行機制，其具有諸多優(yōu)勢。一方面有效地建設服務型政府的進程，可以對外包的公共服務質量及標準采取更加具體的衡量與評價規(guī)則，進而能夠有效地開展“政府采購、民間運作”這一新型的社會服務模式。另一方面，政府要給公共服務一個明確、清晰的界限，諸如政府對涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等眾多內容進行服務的購買，其覆蓋面很廣泛。政府購買的公共服務要符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，將政府承擔的某些服務職能轉給社會就是要有可以量化的具體標準，才會提供更加優(yōu)質的公共服務。

（二）遵循行政法中的法律優(yōu)先與法律保留原則

行政法遵循合法行政、合理行政等諸多基本原則，其中合法行政原則可以細化為法律優(yōu)先和法律保留這兩大核心原則。特別是政府在進行行政行為過程中，而政府購買公共服務正是屬于行政行為的一種，所以政府購買公共服務的進程中也要遵守這兩大原則。具體而言，按照法律優(yōu)先與法律保留原則，政府在購買公共服務時需要法律的明確授權，其行政行為也不能與現行的法律規(guī)定違背。此外，法律保留意味著法律規(guī)定范圍內的公共服務事項應當由政府親自負責實施，也就是說當法律明確規(guī)定某一行為必須由政府親自進行公共服務時，政府就必須遵守法律規(guī)定開展服務而不能將其外包。但是，行政機關對于法律沒有詳細規(guī)定的服務事項，可以自主決定是否購買市場上的服務，以及哪些方面需要政府購買一些包含特許經營在內的公共服務，所以政府在決定進行購買公共服務的時候要慎重，并且充分考慮到如何才能既不違背行政法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定，又能給予當事人最多的便利，這是行政機關在購買公共服務的時候首先應該考慮的問題。

（三）從行政合同入手，厘清政府購買服務的性質

政府通過市場機制購買公共服務，這是一種新型公共服務的供給方式。從行政法學的視野來看這一問題，政府購買服務所簽訂的公共服務合同具有行政合同的特征，屬于行政合同的類型。具體而言，政府簽訂的公共服務合同，是行政機關以合同的方式，與社會主體間發(fā)生、變更公共服務而產生相應的權利與義務的法律關系的體現。公共服務具有多元性、多層次的特點，這種情況下就需要政府的采購機構對需要購買服務的領域進行相關調查與測評，關注市場上所提供的服務是否滿足政府購買的標準，再以合同形式規(guī)定政府與市場主體間的權利與義務。對于合同的內容，諸如要寫明市場主體需要提供哪些公共服務及提供的期限、方式，若出現違約時的責任承擔。因此，政府在決定購買公共服務時需要對購買公共服務的企業(yè)信息進行公開，讓購買到公共服務的企業(yè)受到政府以及其他企業(yè)的正當監(jiān)督，以便充分保障此項服務更好的服務于群眾。

（四）完善特許經營的范圍

隨著黨中央、國務院對政府購買公共服務頂層設計的關注，政府購買公共服務事項已經逐漸進入了制度化和規(guī)范化階段。政府購買公共服務，主要目的在于通過引入市場化的競爭，來降低公共服務的供給成本與壓力，通過提高公共服務的供給數量，來推動公共服務的質量，并進而轉變政府職能和提高行政績效。特許經營的含義是指由消費者直接將費用支付給市場主體，由政府對相關的公共服務進行購買，其能夠在財力、人力等并不增加的前提下獲得更多的公共服務。一方面，政府在某些涉及重點民生的領域內通過簽訂特許經營合同的方式，可以激勵公共服務的完成情況，能夠更好的實現良性競爭環(huán)境。這種情況容易轉變成由消費者自由選擇公共服務的狀況，主動接受政府提供的各項服務，這是一個動態(tài)化發(fā)展的進程。因此，政府在購買公共服務改革的過程中需要重視對市場主體進行有意識、有側重的培育，諸如設立社會組織孵化器、稅收優(yōu)惠等措施。同時，政府可以與進行服務的相關企業(yè)開展較為便利的合作，這種模式不僅能夠促進兩者間的雙贏，還有利于讓更多市場主體參與到提供公共服務的環(huán)境中來。

（五）加強政府對市場主體所提供公共服務的監(jiān)督

我國政府購買公共服務實踐已經發(fā)展到相對成熟的、規(guī)范化的階段，其整體上有助于最大可能的引入市場化的競爭方式。在購買公共服務前，公共行政服務的職能由政府承擔，而購買公共服務后，政府更多的是執(zhí)行其監(jiān)督管理的行政法律責任。因此，為了更好的提供政府的公共服務，就需要強化政府的不斷地監(jiān)管責任，通過有效的監(jiān)管來遏制購買服務過程中的權力腐敗。行政法的一個重要理念就是政府要做到積極作為，諸如在購買服務過程中的監(jiān)督機制時就是要尋找合適的方法來減少市場主體所造成的弊端，防止影響到使用公共服務的公民的權利，這便是政府在主動履行職責的表現。

此外，由于購買服務方的自由裁量權相對較大，容易在涉及重點民生領域的公共服務范圍內產生權力濫用的空間。因此，政府就是要嚴格按照相關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對購買內容、程序、資金管理等方面進行系統(tǒng)、嚴格的規(guī)范，最主要的是所購買的公共服務得是群眾最需要的服務，只有以群眾的需要為購買公共服務的導向，這樣的公共服務才能成為真正成為民眾易于接受的服務。同時，對于政府購買的公共服務，還需要引入諸如會計師事務所、律師事務所等相對專業(yè)的第三方評估機構參與其中，其好處在于可以規(guī)避諸如政府機構在法律、審計等方面的專業(yè)不足，此種第三方機構的引入可以更加專業(yè)的評價市場主體提供的公共服務，還能夠對民眾在使用公共服務過程中出現的問題進行及時的解決，以便能夠保證政府購買服務的新供給機制真正提供高效率、好質量的公共服務。

三、結論

通過行政法的視角探討政府購買服務的過程，以及應該遵守的行政優(yōu)先與行政保留兩個行政法的基本原則，體現出政府在服務職能上的轉變，具有促進了經濟社會的不斷發(fā)展和政府職能的有效轉變的重要作用。政府購買公共服務，這是創(chuàng)新政府管理運行機制的舉措，也是政府管理市場的有效方式，上述做法有利于真正推動服務型政府的構建，并且為民眾提供更加貼心的公共服務。

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