陳侃

公益訴訟，作為檢察機關的一項全新職能，在全國范圍內(nèi)開展的一年多時間里，已經(jīng)成為社會各界所關注和熱議的焦點之一。而全國各級檢察機關也針對公益訴訟工作進行了各種嘗試，目前都取得了不錯的進展，在有力打擊不法行為的同時，也維護了公眾的利益，維護了國家的利益。近日，本刊記者走訪了上海市黃浦區(qū)人民檢察院（以下簡稱“黃浦區(qū)檢察院”），了解了該院辦理的一起保護國有資產(chǎn)的公益訴訟案件。同時，通過該案的辦理，也折射出該院在公益訴訟工作中的一些新的亮點。

塵封舊案

邵怡是黃浦區(qū)檢察院民事行政檢察科（內(nèi)設機構(gòu)改革之后為檢察五部）的一名檢察官。她告訴記者，該院在進行公益訴訟案件線索排查的過程中，主要先從內(nèi)部線索著手，即對歷年來受理的職務犯罪案件線索進行梳理?！氨M管反貪已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，但是大量的案卷材料都留在檢察機關，所以我們也對留存下來的案件進行了充分梳理，從中發(fā)現(xiàn)了包括本案在內(nèi)的存在國資流失的，尤其是還沒有追回的一系列案件。”

“2004年的時候，上海市黃浦區(qū)人民檢察院接到了一封舉報信，稱某國有企業(yè)（以下簡稱A公司）的總經(jīng)理和董事長在公司改制期間，存在非法侵占國有資產(chǎn)的情況，即在公司轉(zhuǎn)制整體資產(chǎn)評估過程中，未將其已經(jīng)取得房產(chǎn)憑證的位于上海市龍陽路某處的一套五千多平米的房產(chǎn)納入資產(chǎn)評估范圍?！弊鳛楸景傅牧硪幻修k人，檢察官助理舒俊灝曾經(jīng)是一名反貪干警，作為彼時初查此案的承辦人，說起當初的辦案經(jīng)過自然是記憶猶新?！胺簇澆块T在收到舉報線索之后也非常重視。由于案值較大，便立刻展開了詳細的初查工作，調(diào)取了包括財務憑證在內(nèi)的許多資料?！?/p>

根據(jù)相關規(guī)定，國有企業(yè)改制必須對企業(yè)進行清產(chǎn)核資和評估，按“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，認真核實和界定國有產(chǎn)權(quán)，嚴禁隱匿國有資產(chǎn)。企業(yè)法定代表人和財務負責人對提交的清產(chǎn)核資的范圍，資產(chǎn)及其財務會計報表的完整性、真實性、準確性出具承諾書，并對其結(jié)果負責。而調(diào)查結(jié)果的確證實了客觀上存在國有資產(chǎn)流失的情況，但沒有足夠的證據(jù)證實被舉報人在主觀上有非法侵占的故意性。基于以上情況，當時反貪部門進行了初查終結(jié)。但是，涉案的國有資產(chǎn)仍然處于受侵害的狀態(tài)。

并非坦途

由于反貪辦案的特殊性，在正式立案之前會受到諸多條件的限制，比如不允許直接接觸當事人等，而在案件初查終結(jié)時，也不會將有關情況告知涉事單位或其上級機關。因此，在檢察機關沒有對案件做刑事處理的情況下，當事人自始至終都不知道自己曾被暗中調(diào)查過，這也從一定程度上造成這部分國有資產(chǎn)一直處于被侵害的狀態(tài)。

不過，邵怡檢察官告訴記者，想要啟動公益訴訟程序就必須取得相關的證據(jù)，證明這部分國有資產(chǎn)還處于被侵害狀態(tài)?！凹幢阌挟敃r反貪初查的證據(jù)基礎，但是當時涉案的國有資產(chǎn)目前到底處于何種狀態(tài)仍然是未知數(shù)。畢竟時隔十多年，其中一些事實情況、證據(jù)材料肯定會有變化。因而重啟調(diào)查也就意味著重新取證?！庇谑牵k案人員走訪了房產(chǎn)交易中心，調(diào)取了該房產(chǎn)的相關情況。不出所料，如今的情形已經(jīng)與當初有所不同?！暗谝?，該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)情況已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。其次，該房產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化之后，還被用作抵押擔保。第三，該房產(chǎn)在被用作抵押擔保之后出現(xiàn)了涉訴的情況，并且該房產(chǎn)已經(jīng)被法院做了司法查封?！?/p>

原來，該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)在2015年的時候被A公司轉(zhuǎn)移到了其下一家新設立的子公司（以下簡稱B公司）。而在2017年3月，又被作為一家第三方公司向其股東黃某借款的抵押擔保，并辦理了抵押權(quán)登記，期限從2017年3月14日至2018年3月13日止，而涉及的借款金額則高達2億元。不過，就在今年3月，作為債權(quán)人的黃某卻將該第三方公司以及B公司起訴至上海市第二中級人民法院（以下簡稱“二中院”）。同月28日，二中院對上述房產(chǎn)采取司法查封措施。

一般來說，檢察機關制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議必須做到有可操作性，要有具體的指導性內(nèi)容能夠幫助被監(jiān)督對象梳理清楚整個案件事實。同時還要包括維權(quán)的途徑，其中是否存在法律障礙等方面。不過，由于本案發(fā)生的變化特別多，情況也因此變得極其復雜和緊急。

邵怡檢察官告訴記者，剛剛重啟調(diào)查的時候，自己也一度擔心無法進行下去。因為如果該房產(chǎn)再度發(fā)生產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，再想追回這筆國資恐怕會很難。不過，盡管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷過轉(zhuǎn)移，但是整個過程都是在其母公司操作下完成的，也就是說，母公司對所有情況都是明知的，而且是全程參與的。因此，不管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)如何轉(zhuǎn)移，都是在其管控之下，這也為檢察機關的工作爭取到了機會。畢竟通過反貪的初查，對這套房產(chǎn)的國有屬性是確定無疑的。

因此，盡管在檢察機關介入調(diào)查之時，法院對本案的審理還在進行的過程中，承辦檢察官還是向法院申請了解相關案情，并第一時間與二中院審理此案的法官取得了聯(lián)系。“在整個過程中，我們都是以履行公益訴訟職權(quán)的形式與法院方面進行溝通的。該案的主審法官在了解到相關情況之后，也對我們的工作表示非常理解，并為我們介紹了其辦理本案的思路。”

據(jù)了解，該案合議庭經(jīng)審查認為，證明本案借貸合同糾紛主要事實的證據(jù)不足，擬判決駁回黃某的訴訟請求。這樣一來，債權(quán)人黃某不能立即通過生效的判決來實現(xiàn)該房產(chǎn)的抵押權(quán)，檢察機關也獲得了更多寶貴的時間。更重要的是，這部分國有資產(chǎn)也暫時處于安全的狀態(tài)之中。

再起波瀾

然而，正當本案經(jīng)辦人員認為工作可以有條不紊地展開時，情況卻再次出現(xiàn)了變化。“幾周后，當我們再次與二中院取得聯(lián)系，想了解一下案件的最新走向時，卻得到了當事人準備撤訴的消息?！痹瓉?，黃某通過庭審了解可能敗訴后，于今年7月3日以“雙方庭外達成和解”為由向二中院書面撤回起訴。而二中院于當日作出準許撤訴的裁定，并同時裁定解除對被抵押房產(chǎn)的查封。

面對這一突如其來的變化，辦案人員顯得有些措手不及，如果黃某與B公司在無法通過法院生效判決實現(xiàn)該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更的情況下，通過“雙方達成庭外和解”最終可能會以抵債協(xié)議的形式轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，造成該房產(chǎn)無法追回的緊急狀況。對此，檢察機關立即召開緊急會議，并且著手制作公益訴訟訴前檢察建議，同時還電話聯(lián)系黃浦區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“黃浦區(qū)國資委”），希望雙方務必能夠在當天晚些時候針對本案召開一次當面溝通會。

說到這里，邵怡檢察官向記者解釋了為什么在本案中，黃浦區(qū)國資委是檢察機關監(jiān)督的對象?！坝捎邳S浦區(qū)國資委對其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)國有財產(chǎn)負有監(jiān)督和保障職責，對于A公司違法占有國有財產(chǎn)的行為應當采取積極措施，敦促相關集團企業(yè)予以追回?！辫b于情況非常緊急，在當天的溝通會議上，檢察機關建議黃浦區(qū)國資委以及相關集團企業(yè)向上海市第一中級人民法院（以下簡稱“一中院”）申請訴前財產(chǎn)保全。

所謂訴前財產(chǎn)保全，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零一條規(guī)定，利害關系人因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害的，可以在提起訴訟或者申請仲裁前向被保全財產(chǎn)所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權(quán)的人民法院申請采取保全措施。因此可以說，申請訴前財產(chǎn)保全對于之后相關集團企業(yè)通過民事訴訟的方式來追回流失國有財產(chǎn)有著很大的幫助。

辦案人員還邀請國資委方面的律師團隊來到黃浦區(qū)檢察院。因為檢察機關保存了當初反貪初查時的證據(jù)材料，及目前公益訴訟調(diào)查階段所獲取的證據(jù)材料。在獲取了這些專業(yè)性非常強的證據(jù)之后，才能保證之后提起的民事訴訟能夠順利進行。

柳暗花明

檢察機關隨即還與一中院方面進行了協(xié)調(diào)，并且出示了二中院的裁定書以及檢察建議書，表明了本案已經(jīng)達到法律所規(guī)定“情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害”的地步，即國有財產(chǎn)流失而無法追回的情況。同時，根據(jù)法律規(guī)定，提出訴前財產(chǎn)保全的申請人應當提供擔保，不提供擔保的，法院可以裁定駁回申請。本案中，由于涉案房產(chǎn)的市場估值高達3-4億元人民幣，對于任何一家企業(yè)來說，一時間想要拿出這么多現(xiàn)金幾乎都是不可能的。對此，檢察機關與一中院立案庭充分溝通，終于使后者同意以等值的資產(chǎn)來作為訴前財產(chǎn)保全的擔保。

據(jù)了解，國資委及相關集團企業(yè)已于8月中旬向一中院正式提起確權(quán)訴訟，而在此之前的8月1日，黃浦區(qū)國資委有關領導前往檢察機關針對先前的檢察建議進行了口頭回復，書面回復則會在提起訴訟之后送達。

邵怡檢察官還補充道，檢察機關于7月12日聯(lián)系了一中院。次日，該院正式受理了訴前財產(chǎn)保全申請，并于7月20日作出了訴前保全裁定并采取了司法查封措施。在短短一周時間內(nèi)就作出了裁定并辦理了司法查封，這與之前二中院對該房產(chǎn)的解封形成了無縫銜接，沒有給任何人留下可供操作產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時間，讓這部分國有財產(chǎn)再度處于安全狀態(tài)，為整個公益訴訟的工作打下了堅實的基礎。

幾點思考

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

談及辦理本案的體會，邵怡檢察官感慨萬千。“如果涉及職務犯罪，那么罪名一旦成立，涉案的國有財產(chǎn)可能就會被追繳或發(fā)還被害單位，這樣一來，可能就不需要檢察機關另外去啟動公益訴訟訴前程序?！?/p>

但是也有一部分案件，如果最終做不立案處理或者到了公訴階段存疑不訴，那么其中涉案的流失國有資產(chǎn)是不是一定可以追回到位？如果沒有最終的刑事認定，首先，涉案國有財產(chǎn)的屬性及金額可能就會存在一定的爭議；其次，一些證據(jù)往往會發(fā)生變化，而當事人可能也會有自己的辯解；第三，涉案單位在公益訴訟調(diào)查過程中也可能會存在畏難情緒，“很多人會認為，既然已經(jīng)不追究刑事責任，為什么還要擔負起追回流失國有財產(chǎn)的責任呢？”最后，如同本案一樣，如果不做刑事立案調(diào)查的話，時過境遷之后，涉案的國有財產(chǎn)很可能會發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的情況，從而導致無法追回。

針對這些情況，邵怡檢察官表示，在接下來繼續(xù)辦理有關國有財產(chǎn)保護的案件的工作中，如何更好的把握戰(zhàn)機，更好的把握工作的節(jié)點是檢察機關面臨的又一挑戰(zhàn)。同時，也應當與國資委、監(jiān)察委等對國資監(jiān)管有著處置職能的部門建立聯(lián)絡員制度，通過有效的制度實現(xiàn)多方互通案件走向，并對證據(jù)固定情況進行跟進，從而更全面地判斷究竟是要做刑事處罰還是違紀處理，更重要的是對于其中的涉案國資是否會有其他的處置意見。同時，刑事查處和公益訴訟工作需要進行有效銜接，對于不做刑事查處的案件，也要審慎考量是否有轉(zhuǎn)化成公益訴訟案件的必要，從而有效避免國有資產(chǎn)出現(xiàn)意外的流失和無法追回的情況發(fā)生。

等外突破

如前文所述，公益訴訟作為檢察機關的一項全新職能，已經(jīng)受到了多方的關注。就目前而言，公益訴訟主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護以及國有土地使用權(quán)出讓等領域。而如何結(jié)合本地區(qū)特色，尋求更新的突破也是每個公益訴訟檢察官所需要考慮的內(nèi)容。邵怡檢察官告訴記者，目前黃浦區(qū)檢察院也積極地在公益訴訟領域?qū)で笮碌摹暗韧馔黄啤薄?/p>

記者了解到，該院目前正與區(qū)消防單位積極溝通，力爭將消防工作與公益訴訟聯(lián)系起來。畢竟消防工作保護的也是不特定公眾的安全和利益，從這一點上講，與公益訴訟的目標是完全一致的?！耙恢币詠?，消防工作都是有關部門再三強調(diào)的問題，尤其逢年過節(jié)更是重中之重。因為一旦某處發(fā)生火災，那么其影響范圍可能是非常大的。因此，有關部門及領導一直希望檢察機關能以公益訴訟的方式在消防領域做一些專項，制發(fā)一些類案或典型個案的檢察建議。”

對此，黃浦區(qū)檢察院也在著手準備派專人針對消防領域做一些調(diào)研，尋找一些典型的案件線索和問題，并通過公益訴訟檢察建議的方式從外部推動某些機制的建立。同時，以公益訴訟為抓手，來推動相關部門共同解決許多制度性的問題，會簽一些文件，從而實現(xiàn)合作共贏。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com