黃磊

今年6月，交通運(yùn)輸部、中央網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、中國(guó)人民銀行、稅務(wù)總局和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），該通知明確了網(wǎng)約車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管工作流程，是近期網(wǎng)約車管理領(lǐng)域出臺(tái)的又一重要文件。

8月25日，溫州一名20歲女孩遭滴滴順風(fēng)車司機(jī)強(qiáng)奸殺害，警方通報(bào)稱兩次向滴滴索要嫌疑人信息被拒；8月26日，滴滴公司宣布從8月27日起全國(guó)下線順風(fēng)車業(yè)務(wù)；9月4日，滴滴宣布9月8日至15日的每日23：00-05：00暫停深夜服務(wù)……系列事件背后，都直指網(wǎng)約車監(jiān)管存在的嚴(yán)重漏洞。

新經(jīng)濟(jì)管理挑戰(zhàn)

轉(zhuǎn)型是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了市場(chǎng)化、國(guó)際化、工業(yè)化和城市化四個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)型，這四種轉(zhuǎn)型的合力，維持了我國(guó)長(zhǎng)達(dá)30多年的高速增長(zhǎng)。而今，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷攀升，四種轉(zhuǎn)型的推動(dòng)力已需要換擋加速，用一個(gè)比喻來(lái)說(shuō)前面的四種轉(zhuǎn)型是大刀闊斧，后面的轉(zhuǎn)型加速則需精雕細(xì)琢。未來(lái)，以消費(fèi)轉(zhuǎn)型、服務(wù)轉(zhuǎn)型、數(shù)字化及智能化轉(zhuǎn)型以及環(huán)保綠色化轉(zhuǎn)型的新經(jīng)濟(jì)必將成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

從宏觀層面，要實(shí)現(xiàn)新經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型絕不能僅靠技術(shù)創(chuàng)新一面，制度創(chuàng)新的同頻共振同樣重要。不管是產(chǎn)業(yè)政策也好、制度措施也罷，都能影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程，在很多行業(yè)的高速崛起過(guò)程中起到重要作用。新經(jīng)濟(jì)，是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。作為當(dāng)前共享經(jīng)濟(jì)中的熱點(diǎn)，網(wǎng)約車無(wú)疑是新經(jīng)濟(jì)管理挑戰(zhàn)的一個(gè)縮影。

其一，管理模式轉(zhuǎn)變。原本金字塔型模式向矩陣型模式轉(zhuǎn)變，需要多部門(mén)之間聯(lián)合與互動(dòng)。比如傳統(tǒng)的出租車行業(yè)，原本只需要一個(gè)單位的一兩個(gè)部門(mén)就可以垂直進(jìn)行管理，而現(xiàn)在的網(wǎng)約車，則涉及網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安等多個(gè)單位的多個(gè)部門(mén)。

其二，新興行業(yè)亂象。網(wǎng)約車當(dāng)前管理大多側(cè)重于事前監(jiān)管，事中事后管理相對(duì)失范。公司間“燒錢(qián)”的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，司機(jī)間刷單炒信，網(wǎng)約車秒變“爽約車”，以及車主營(yíng)運(yùn)資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、車輛年檢不合格，收費(fèi)價(jià)格、充值退費(fèi)等各種亂象時(shí)有發(fā)生。針對(duì)這些亂象，在上海，執(zhí)法部門(mén)已對(duì)滴滴和美團(tuán)分別開(kāi)具了10萬(wàn)元頂格罰單；在南京，交通部門(mén)向滴滴和美團(tuán)開(kāi)出150萬(wàn)元的罰單，這創(chuàng)下網(wǎng)約車新政落地以來(lái)的最大金額罰單。

技術(shù)革新帶來(lái)的飛躍發(fā)展，經(jīng)營(yíng)模式的快速轉(zhuǎn)變，民眾消費(fèi)的更多需求，太多的變量讓相對(duì)滯后的管理模式難以為續(xù)。如何在實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展的同時(shí)保持高效的管理，如何讓高效的管理服務(wù)經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高速發(fā)展，這無(wú)疑是一個(gè)難題。

法無(wú)禁止即可為

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)。我們要努力做到讓市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”，這個(gè)可謂是對(duì)新經(jīng)濟(jì)與政府關(guān)系的經(jīng)典論述。從新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展角度來(lái)看，政府所需要考量的不是制定法律法規(guī)和地方政策來(lái)劃定市場(chǎng)主體哪些是可為的，而是劃出政府權(quán)力的邊界線，只要市場(chǎng)主體不逾越邊界，那之外的行為都是可為的。

企業(yè)自由的邊界在哪？且不妨從案例和數(shù)據(jù)的視角來(lái)看。近期的空姐乘滴滴順風(fēng)車遇害案，以及西安女性因被網(wǎng)約車司機(jī)標(biāo)注為“安靜的美女”“顏值爆表”“娃娃臉”并由此感到恐慌，隨后滴滴公司著手全面整改。更宏觀的層面上，一些大的網(wǎng)約車平臺(tái)每天有超過(guò)2000萬(wàn)訂單，高峰期每分鐘接收超過(guò)3萬(wàn)乘客需求，每日路徑規(guī)劃請(qǐng)求超過(guò)200億次，用戶注冊(cè)的個(gè)人基本信息、用車時(shí)位置信息、行車路線信息甚至家庭成員信息等，這些都存儲(chǔ)在公司平臺(tái)，倘若這些數(shù)據(jù)信息被不法分子掌握，后果不堪設(shè)想。

“互聯(lián)網(wǎng)+”的實(shí)現(xiàn)，讓線上線下結(jié)合成為可能，信息的公開(kāi)意味著與陌生人接觸可能性增加，加之對(duì)用戶數(shù)據(jù)的組合剖析，更能得出出行習(xí)慣、家庭住址、個(gè)人情況、家庭情況等信息。對(duì)于不法分子而言，這意味著犯罪空間和犯罪時(shí)機(jī)，一些諸如“羸弱”“美麗”“單身”“有錢(qián)”的標(biāo)簽則可能誘發(fā)犯罪動(dòng)機(jī)，一旦有合適的機(jī)會(huì)，就可能轉(zhuǎn)化為犯罪行為。由此可見(jiàn)，信息安全關(guān)系到人身安全，而人身安全無(wú)疑是不可逾越的最底線。

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)如果只是從字面意義來(lái)看，似乎離民眾很遙遠(yuǎn)，但如果結(jié)合到因虛假刷單、虛假交易而導(dǎo)致頻頻違約的“爽約車”，結(jié)合到平臺(tái)壟斷之后的店大欺客、投訴無(wú)門(mén)、惡意抬價(jià)等亂象，就會(huì)發(fā)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)是網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展的活力之源，而這種有序競(jìng)爭(zhēng)必須依賴于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的有效制定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)形之手與政府監(jiān)管的有形之手的高效聯(lián)合。換而言之，公平有序的游戲規(guī)則是市場(chǎng)健康發(fā)展的必要條件。

這種游戲規(guī)則不僅僅包括市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入條件，主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，也包括平臺(tái)對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的審核與管理、平臺(tái)的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、平臺(tái)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保障的企業(yè)責(zé)任，還要對(duì)上述這些規(guī)則進(jìn)行總體兜底，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從而確保市場(chǎng)的有序平穩(wěn)發(fā)展。離開(kāi)這種必要監(jiān)管，市場(chǎng)要么變成一潭渾水，要么就變成一潭死水。

法無(wú)授權(quán)即禁止

3月31日，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告（2017）》。其中《地方網(wǎng)約車和順風(fēng)車政策專題研究報(bào)告》披露，自2016年7月交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)約車暫行辦法》以來(lái)，到2018年2月4日，調(diào)研人員通過(guò)調(diào)查我國(guó)184個(gè)城市的網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則，發(fā)現(xiàn)70個(gè)城市擅自增設(shè)或者變相設(shè)定罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、暫停新增注冊(cè)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

為了滿足地方深化改革的迫切需要，針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。在肯定這種放權(quán)的合法性與合理性的同時(shí)，我們也要強(qiáng)調(diào)立法法的原則性規(guī)定，“沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)。”

依法行政原則是我國(guó)行政法的基本原則，一方面，其行政許可、處罰的權(quán)力來(lái)源于法律、法規(guī)及立法授權(quán)；另一方面，行政執(zhí)法只能依照法定程序，在法定框架內(nèi)運(yùn)行。換而言之，對(duì)行政權(quán)力來(lái)說(shuō)，“法無(wú)授權(quán)即禁止”，即在沒(méi)有上位法授權(quán)的情況下，地方立法不允許減損公民權(quán)利，亦不得增加公民義務(wù)，增設(shè)或者變相增設(shè)諸如罰款、收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰權(quán)力。

“放管服”的破題之道

相對(duì)他國(guó)網(wǎng)約車推廣的阻力以及限制措施來(lái)說(shuō)，我國(guó)對(duì)網(wǎng)約車管理的包容、重視和積極探索以及多方面的開(kāi)放程度，處于世界領(lǐng)先的位置。隨著七部門(mén)聯(lián)合通知的下發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)網(wǎng)約車監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)日益完備，走在世界前列。

據(jù)深圳商報(bào)6月29日?qǐng)?bào)道，自2016年開(kāi)始，深圳市交委啟動(dòng)網(wǎng)約車監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)工作，對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)、駕駛員、車輛等實(shí)施許可準(zhǔn)入，并完善事中監(jiān)管。自監(jiān)管平臺(tái)上線以來(lái)，已核發(fā)證件5.6萬(wàn)余份。相比傳統(tǒng)模式，相當(dāng)于讓申請(qǐng)人少跑了738萬(wàn)公里，減少行政人員110個(gè)。

相關(guān)舉措是“放管服”改革在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域創(chuàng)新意識(shí)和服務(wù)意識(shí)的一個(gè)展現(xiàn)。區(qū)別于過(guò)去5年的“放管服”改革在內(nèi)容上側(cè)重于削減前置審批事項(xiàng)、推行“三證合一”到“五證合一”，在方式上依賴于自上而下的推動(dòng)，新一輪“放管服”的著力點(diǎn)一方面將著力搭建平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好生態(tài)，再輔之以減稅降費(fèi)，通過(guò)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境帶動(dòng)有效投資增加。

另一方面，新一輪“放管服”將更積極地應(yīng)用技術(shù)手段，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，通過(guò)健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，這無(wú)疑將大大強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管效能。

這實(shí)則指出了一條破解新經(jīng)濟(jì)管理困境之道。通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)放出活力和動(dòng)力，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源和市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力；通過(guò)放管結(jié)合，以事中事后監(jiān)管、各部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，由單獨(dú)管理向聯(lián)合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從而保障網(wǎng)約車行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

這些舉措，對(duì)深挖國(guó)內(nèi)的消費(fèi)市場(chǎng)，推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型釋放出動(dòng)力，拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好發(fā)展，以及積累未來(lái)新經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化管理經(jīng)驗(yàn)而言，無(wú)疑是必要且重要的。