沙勇

非戶籍人口，是指那些未在其經(jīng)常居住地的公安戶籍管理機關(guān)登記常住戶口的人。重視非戶籍人口市民化問題，是彰顯堅持以人民為中心的發(fā)展思想的內(nèi)在要求，也是新時代推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、推進城市治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。國家發(fā)展改革委于2018年3月發(fā)布了《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》，明確把“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為實施2018年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的第一項重點任務(wù)。這是繼2016年9月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》后，國家層面在短短一年多時間內(nèi)就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口市民化的又一決策部署，必須引起城市治理主體的重視。

全面認識推動非戶籍人口市民化的緊迫性

推動非戶籍人口市民化應(yīng)放在全國發(fā)展大局中考慮。一方面，要認識到現(xiàn)有市民化體制給國民經(jīng)濟及人口發(fā)展等方面帶來的挑戰(zhàn)。從全局的視角充分思考由于戶籍制度、城市公共服務(wù)與社會保障供給制度、農(nóng)村土地制度等體制使市民化受到一定程度的阻礙，導(dǎo)致大量勞動力在生產(chǎn)效率較低的農(nóng)業(yè)部門中嚴重滯留堆積。2016年數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)就業(yè)人口高達27.7%，比與我國人均GDP水平相當?shù)拇蟛糠謬液偷貐^(qū)多出10個百分點以上，不利于勞動生產(chǎn)率的提高和人口發(fā)展。在土地規(guī)模報酬遞減的現(xiàn)實約束下，農(nóng)村平均收入水平提升受阻，致使城鄉(xiāng)收入差距拉大，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡不充分；同時，不能轉(zhuǎn)為市民的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口流失的大量消費需求，也造成國民經(jīng)濟的一定損失。

另一方面，多年來，我國農(nóng)村一直在為城市化發(fā)展做出大量的資源讓渡，承擔著城市發(fā)展減壓閥和調(diào)節(jié)器的重要作用，在城市化率已經(jīng)過半的新發(fā)展階段，城市治理主體有必要樹立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局觀。在非戶籍人口市民化的成本分擔、權(quán)利保障、創(chuàng)業(yè)發(fā)展等方面要以全局觀念主動擔當。厘清非戶籍人口市民化絕不是綁縛在城市發(fā)展身上的緊身衣，而更應(yīng)該成為城市涵養(yǎng)人才、拉動需求的一個新支點、新動能。切實改變由于戶籍管理、城市公共服務(wù)制度、城鎮(zhèn)房屋租售價格高漲等制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“青年進城老年回鄉(xiāng)”或者“老年依然漂泊于城市”，成為城市中最不富裕群體的現(xiàn)狀。以滿足城市居民日益增長的美好生活需要作為城市治理目標，自下而上做好非戶籍人口市民化的地方探索，避免人為割裂、地方利益、短期效應(yīng)影響國家重大戰(zhàn)略的實施效果和整體改革發(fā)展大局。

探索建立能夠緩解非戶籍人口市民化壓力的有效機制

一方面，探索城鄉(xiāng)合作模式。城市治理主體要與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要來源地、對口幫扶的貧困地區(qū)或其他相關(guān)縣、鄉(xiāng)、村做好對接，把城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)緊密結(jié)合，構(gòu)建“人地錢”掛鉤新機制。合作嘗試破解城鎮(zhèn)中的人地脫鉤，即用地擴張快于人口增長，城市建設(shè)用地指標持續(xù)緊張，以及農(nóng)村中的人地脫鉤，即人口流動率高而土地流轉(zhuǎn)率低，形成僵尸資產(chǎn)，沒有適宜的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地退出變現(xiàn)制度支撐農(nóng)民城鄉(xiāng)間遷移的雙重難題。同時，由于現(xiàn)有市民化的機制阻礙農(nóng)村人口向高收入的城市遷移，形成城鄉(xiāng)居民之間較大的財富收入差距，導(dǎo)致低收入人口的減少緩慢，影響相對貧困的長效治理。城市治理主體要主動考慮到推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對貧困治理、特別是對突破“空間貧困陷阱”的重大意義。嘗試構(gòu)建允許土地指標增減掛鉤的跨地域交易，以土地指標交易支撐跨區(qū)域的人口城鄉(xiāng)遷移，即以指標交易的收益來支撐在遷入地城市定居的成本，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本分擔難題。推動貧困人口跳出“空間貧困陷阱”，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。當然，更重要的是，城鄉(xiāng)間還要加強信息合作，務(wù)實對接勞動力、資源要素供需信息，以促進訂單式的有效流動、精準流動。

另一方面，建立城市間合作機制。區(qū)域內(nèi)城市間要制定合作規(guī)劃綱要，全面構(gòu)建協(xié)作框架。城市治理主體厘清自身定位，優(yōu)化區(qū)域分工、揚長避短，強化優(yōu)勢互補、資源共享。推動區(qū)域內(nèi)城市群為主體，特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，推進人口與城市治理現(xiàn)代化。區(qū)域性大城市要繼續(xù)發(fā)揮自身制度上的優(yōu)勢形成效率鎖定，把自身對人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟要素的極強吸附能力作為高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢資源。同時，主動與區(qū)域內(nèi)中小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展，注重公共服務(wù)均等化、精準化先行，以避免進一步催生大城市的虹吸效應(yīng)和中小城鎮(zhèn)的空心化。此舉既緩解大城市自身過度發(fā)展造成的人口集聚、資源要素和生態(tài)環(huán)境壓力，又可以促進區(qū)域內(nèi)人口就近就地市民化、形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群網(wǎng)絡(luò)體系。

以創(chuàng)新思維系統(tǒng)化推動非戶籍人口市民化

隨著非戶籍人口市民化需求、意愿的多樣化發(fā)展，傳統(tǒng)的解決方案已經(jīng)不能滿足時代需要，必須以創(chuàng)新的思維方式探索更多的系統(tǒng)化落地新途徑。

一方面，城市治理主體要發(fā)揮企業(yè)等社會組織的積極作用。首先，企業(yè)可以有效提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)發(fā)展能力。通過對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行有效的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)素養(yǎng)提升和相關(guān)綜合服務(wù)，向新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人，為該群體提供高質(zhì)量穩(wěn)定職業(yè)的同時，有效助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如印度的LabourNet就是典型的這類社會企業(yè)，其通過職業(yè)培訓(xùn)等綜合性服務(wù)，每年幫助15000名左右的困難群體提高勞動技能，使其獲得較為穩(wěn)定的就業(yè)崗位；同時，通過從用工企業(yè)收取一定的服務(wù)費用實現(xiàn)了免費培訓(xùn)和自身的財務(wù)獨立、良性運轉(zhuǎn)。有效的就業(yè)是市民化的根本途徑，我國大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特別是新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，已經(jīng)沒有從事傳統(tǒng)體力勞動或返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的意愿，因此要鼓勵我國社會企業(yè)蓬勃發(fā)展，為有效彌補傳統(tǒng)職業(yè)教育不足、為廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過有效就業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量市民化做出貢獻。

其次，社會企業(yè)可以幫助和引導(dǎo)具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量市民化。幫助困難群體通過發(fā)展生產(chǎn)和有效創(chuàng)業(yè)改變自身困境，實現(xiàn)“授人以魚不如授人以漁”。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德·尤努斯教授創(chuàng)辦的格萊珉銀行就是致力于為貧困人群提供低息貸款，以幫助其通過創(chuàng)業(yè)改善生活狀況的社會企業(yè)典范。

第三，社會企業(yè)可以有效解決老齡農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的二次發(fā)展與養(yǎng)老問題。大量第一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸進入老齡時代，無法繼續(xù)從事高強度的建筑施工類體力勞動。同時，由于該人群子女大部分在城市務(wù)工、生活，返鄉(xiāng)養(yǎng)老也有重重困難。社會企業(yè)通過開展技能培訓(xùn)使該部分人群能夠從事照料陪護、社區(qū)服務(wù)、公益事務(wù)類工作，在實現(xiàn)其自身二次發(fā)展的同時，為人口老齡化和社會公益貢獻能量。還可以通過老齡農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身參與老齡照料類服務(wù)和其他公益活動的積累置換部分養(yǎng)老保障。此外，社會企業(yè)可以通過組織社區(qū)居民相互幫助、合作發(fā)展形成良好的城市文化融合氛圍，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市的真正融合。并可以通過有效引領(lǐng)普通企業(yè)履行社會責(zé)任，起到關(guān)懷和善待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的示范作用。

另一方面，非戶籍人口市民化要與市政重大工程緊密結(jié)合。結(jié)合智慧城市建設(shè)等項目，優(yōu)化人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、完善人口信息平臺建設(shè)，將資源要素納入人口調(diào)控框架，按常住人口均等、精準配置公共資源，形成“有為政府+有效市場”的新格局。

（作者系南京郵電大學(xué)社會與人口學(xué)院、人口研究院院長，教授）

責(zé)任編輯：王 婷