柳玉祥

黨的十九大報告提出，要加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。今年是毛澤東同志批示學習推廣“楓橋經驗”55周年，也是習近平同志指示堅持發(fā)展“楓橋經驗”15周年?！耙揽咳罕娋偷鼗饷堋钡摹皸鳂蚪涷灐?，是人民調解工作的價值追求和職責所在。江蘇司法行政系統(tǒng)按照中央精神和省委要求，強化政治意識、擔當意識和責任意識，堅持發(fā)揚“楓橋經驗”，圍繞“矛盾不上交”目標，積極探索，大膽創(chuàng)新，讓人民調解這一“東方經驗”煥發(fā)新活力。

一、把握“四個環(huán)節(jié)”，構建“矛盾不上交”工作體系

按照矛盾糾紛發(fā)生發(fā)展演變的規(guī)律，緊扣糾紛預防、苗頭發(fā)現(xiàn)、責任落實、層級化解“四個環(huán)節(jié)”，探索構建具有江蘇特色的“矛盾不上交”工作體系。

堅持把公共法律服務挺在前面，從源頭上減少矛盾糾紛。在市縣鄉(xiāng)村四級全面建成公共法律服務中心和司法行政服務站，創(chuàng)新建立12348法律服務隊，推進實體、網(wǎng)絡、熱線“三大平臺”融合共建，形成了網(wǎng)上網(wǎng)下、線上線下“7×24小時”全天候服務模式。圍繞出生、就業(yè)等關鍵階段，制定出臺公民權利義務清單，開展全生命周期公共法律服務。加強“兩公律師”建設，推進依法決策、依法經營。針對重點區(qū)域、重點行業(yè)，組織律師、公證等法律服務人員，在全省開展“法潤江蘇”系列活動，特別是圍繞服務“三大攻堅戰(zhàn)”，開展防范風險、法律扶貧、德法涵養(yǎng)文明“三大行動”，有效防范風險，從源頭上減少矛盾糾紛的發(fā)生。

堅持全面融入網(wǎng)格化治理，強化矛盾糾紛的預測預警。農村以村民小組、行政村，城市以樓幢、居民小區(qū)、社區(qū)為對象建立矛盾糾紛排查化解網(wǎng)格。組織調解員全面下沉網(wǎng)格單位，開展常態(tài)化排查，第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置，運用“情理法”等多種方式勸導說和，努力將苗頭、隱患消滅在萌芽狀態(tài)。建立分析研判機制，及時匯總、上報矛盾糾紛預警信息，努力從苗頭性、偶發(fā)性事件中發(fā)現(xiàn)普遍性、趨勢性問題，推動矛盾糾紛排查調處向主動預防、動態(tài)研判和事前預警轉變。

堅持鉚緊責任鏈條，確保矛盾糾紛調解工作落到實處。立足矛盾糾紛發(fā)展特點，探索建立糾紛管轄責任制、首問首辦負責制、移交督辦制等責任制，全面落實調解責任。特別是在信訪矛盾化解中，全面推行初信初訪首問負責制，堅持“誰接手、誰管理、誰負責”，明確首問責任人接待、受理、調解等責任和時限要求，確保信訪矛盾不推諉、不拖拉、不積壓。對信訪矛盾轉辦對接、回訪等環(huán)節(jié)進行全面規(guī)范，對調解不成的信訪案件，及時提供指引服務，并采取電話、入戶回訪等方式，主動與當事人溝通，及時跟進矛盾化解狀況，進一步壓實“首次接訪、全程跟蹤、負責到底”責任鏈條。

堅持矛盾糾紛調解層級管理，努力實現(xiàn)“矛盾不上交”。強化基層調解組織建設，制定出臺江蘇省村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調解委員會規(guī)范化建設標準，明確調解員配備、調解流程等工作規(guī)范，提升基層調解組織運轉質效。目前，全省1305個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），20553個村（社區(qū)）全部建立了調解委員會。推動復雜矛盾化解在企業(yè)行業(yè)內。加強醫(yī)患、交通、勞動、物業(yè)、消費等五類行業(yè)性專業(yè)性調解組織建設，創(chuàng)新開展醫(yī)患糾紛體制機制試點工作，建立醫(yī)患糾紛調處服務中心，提供糾紛咨詢、受理、調解、理賠等“一站式”服務；探索建立商會調解組織，有效化解生產經營、勞資關系等方面矛盾糾紛。

二、創(chuàng)新“四化建設”，不斷豐富矛盾糾紛調解方法手段

社會化、法治化、智能化、專業(yè)化是社會治理的發(fā)展方向。按照“四化”建設要求，加大實踐創(chuàng)新，不斷豐富發(fā)展糾紛化解的方法手段，推動建立共建共治共享的社會治理格局。

在推進人民調解“社會化”上，創(chuàng)新社會組織培育參與模式。在全國率先制定出臺司法行政領域社會組織培育發(fā)展指導意見，探索形成基礎型、樞紐型、專業(yè)型等五種類型社會組織，通過定向簽約、公益創(chuàng)投等多種形式，引導社會組織參與矛盾糾紛化解。加大社會力量運用，以開放架構吸納“五老人員”和新鄉(xiāng)賢等參與人民調解工作，鼓勵專業(yè)能力強、熱心調解的人民調解員建立個人調解工作室，鞏固了人民調解制度的群眾性、社會性優(yōu)勢。

在推動人民調解“法治化”上，創(chuàng)新建立矛盾糾紛代理制。積極引導律師、公證、法律援助等專業(yè)力量全面介入、全程參與人民調解工作，引導群眾在法治軌道上主張權利、定紛止爭、化解矛盾。特別是針對反復上訪、群體上訪的復雜疑難案件，探索建立了矛盾糾紛代理制，由專業(yè)律師代理復雜疑難信訪案件，變被動接訪為主動代理群眾上訪。對代理的涉訪矛盾糾紛，經審查適合通過人民調解方式解決的，及時立案調解。不適合調解的，在積極做好安撫穩(wěn)控工作的同時，及時將其導入法治軌道，幫助當事人通過仲裁、司法等法治途徑予以解決。

在加強人民調解“智能化”上，創(chuàng)新構建“智慧調解”平臺。優(yōu)化完善人民調解信息系統(tǒng)，發(fā)揮實時研判、預警分析、調解指導等方面作用。運用大數(shù)據(jù)手段，建立節(jié)點預警、變量預警等分析預測模型，實現(xiàn)矛盾糾紛主動防范、有效化解。創(chuàng)新開展“網(wǎng)上調解”“視頻調解”“微信調解”，提高調解工作的及時性、便捷性。

在提升人民調解“專業(yè)化”上，創(chuàng)新推動人民調解隊伍建設。大力推進專職人民調解員隊伍建設，全面配齊專職人民調解員。依托司法行政學院和網(wǎng)上學院，加強人民調解員專業(yè)培訓，開展人民調解員職業(yè)等級評定工作，有效提升人民調解員職業(yè)素質。建立人民調解咨詢專家?guī)?，選聘法律、醫(yī)療、心理學等專業(yè)人員建檔入庫，進一步增強矛盾化解的專業(yè)力量。

三、健全“五項機制”，提升“矛盾不上交”工作質效

積極探索完善人民調解工作機制，推動矛盾糾紛化解工作制度化、規(guī)范化，全面提升矛盾糾紛化解綜合效能。

建立健全“四色”預警機制。以預防為基點，圍繞人員預警、業(yè)務預警、輿情預警、實時要情四類信息，按照特別重大事件（紅色）、重大事件（橙色）、較大事件（黃色）、一般事件（藍色）四個等級，建立矛盾糾紛分級預警機制。嚴格執(zhí)行矛盾糾紛專報、直報、“零報告”制度，對排查發(fā)現(xiàn)的糾紛苗頭和隱患分類梳理、逐一登記、建立臺賬，并及時向黨委政府報告，向有關部門進行通報。

建立健全聯(lián)動協(xié)作機制。扎實推進公調、訴調、檢調對接工作。推行“派駐制”調解模式，在全省13個中級法院、199個基層法院（法庭）、90%的公安派出所設立了人民調解工作室。加強信息共享共用，推動人民調解系統(tǒng)與相關部門信息系統(tǒng)對接，建立健全多部門信息收集統(tǒng)計制度，解決人民調解“信息孤島”問題，推動情況互通、工作同做、結果同悉。

建立健全實戰(zhàn)勤務機制。堅持實戰(zhàn)導向，在省市縣三級全部建成實戰(zhàn)指揮中心，構建以信息為主導的閉環(huán)工作模式。探索建立“一團三大隊”和12348法律服務隊等“隊建制”隊伍，有效整合律師、普法隊伍、人民調解員等專業(yè)力量，最大程度把資源部署在矛盾排查調處急需領域。強化突發(fā)性、群體性事件的應急處置，圍繞決策指揮、現(xiàn)場處置等環(huán)節(jié)，完善應急預案，加強實戰(zhàn)演練，確保重大矛盾糾紛能夠在第一時間依法妥善處置。

建立健全調解履行機制。提升人民調解實效，強化調解協(xié)議履行效力。對醫(yī)療、勞動爭議、人身損害等數(shù)額較大以及不能即時履行的調解協(xié)議，引導當事人進行司法確認，以法律約束確保調解協(xié)議履行，保障當事人合法權益。探索推動將調解協(xié)議履行情況納入社會誠信評價體系，把司法確認調解協(xié)議不良履行記錄納入社會信用黑名單，促使當事人主動履行協(xié)議。

建立健全經費保障機制。推動各地加大對調解工作經費執(zhí)行力度，積極協(xié)調相關部門為人民調解組織提供場所、設施等物質條件和必要的經費支持。建立健全調解工作指導經費、人民調解委員會補助經費、人民調解員補貼經費等制度，采取“以案定補”“以獎代補”等形式，加強人民調解工作經費保障。

（作者系江蘇省司法廳廳長）

責任編輯：劉衛(wèi)東