文/趙忠學

黨的十八大以來，發(fā)揮“市場在資源配置中的決定性作用”成為重大歷史命題，體現(xiàn)了政府與市場關系的重新定位和認識，并據(jù)此推動了“商事制度”“減政放權”“放管服”等一系列改革，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題，展示了政府刀刃向內，自我革命的決心和態(tài)度。基于上述背景的新一輪機構改革，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，將食品安全納入大市場監(jiān)管范疇，被認為是對原有監(jiān)管體制系統(tǒng)性、整體性、重構性的變革，必然會帶來食品安全監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的改變。

一、“大市場”特征及對食品安全監(jiān)管的影響

市場監(jiān)管是我國政府基本職能，目的是防止因壟斷、外部性、道德風險、信息不對稱等因素導致的市場失靈。但長期以來因機構重疊、職能分散造成監(jiān)管“碎片化”，降低了市場監(jiān)管整體效能，抑制了經濟社會發(fā)展活力。市場監(jiān)管總局的成立，在一定程度上實現(xiàn)了除金融之外的一般性市場的大統(tǒng)一，[1]所倡導的“綜合監(jiān)管”“統(tǒng)一執(zhí)法”模式呈現(xiàn)整體性政府治理理念。大市場、大部門、大監(jiān)管格局的寓意表現(xiàn)在四個方面：一是市場基數(shù)大。隨著“商事制度”“放管服”改革的不斷深入，市場主體數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長。最新數(shù)據(jù)顯示，我國市場主體總量達到1.03億戶，其中新設市場主體998.3萬戶，同比增長12.5%，新設企業(yè)327.4萬戶，同比增長12.5%。上半年，日均新設企業(yè)1.81萬戶。[2]其中，食品生產經營主體約在1300萬戶，[3]占總量的近13%。二是職能范圍廣。不僅將工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)三局職能整合，而且將反壟斷、物價監(jiān)管、標準化納入其中，監(jiān)管職能幾乎涵蓋了所有市場經濟活動，如市場主體準入、反壟斷、工業(yè)產品質量安全、食品藥品安全、特種設備安全、計量標準、檢驗檢測、認證認可、知識產權保護等，呈現(xiàn)大審批、大監(jiān)管、大執(zhí)法的特征。三是組合策略多。監(jiān)管機構的整合打破部門利益和傳統(tǒng)體制束縛，利于消除固有權責邊界，形成監(jiān)管合力，也利于監(jiān)管和執(zhí)法力量的下沉，規(guī)避職能缺位和互相推諉扯皮。同時，在一個體系和目標框架內，監(jiān)管手段更為多樣，對市場監(jiān)管形成“組合拳”，使準入、價格、認證、檢測、產量、標準、信用、獎懲、激勵等政策性工具的綜合運用成為可能，市場監(jiān)管效率和效果會進一步提升。四是監(jiān)管主體大。大格局并不僅是多部門的物理合并及職能范圍的擴大，更主要體現(xiàn)在監(jiān)管主體和監(jiān)管力量的壯大，由過去的政府-市場框架拓展為政府-市場-社會框架?！丁笆濉笔袌霰O(jiān)管規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕6號）指出要“構建以法治為基礎、企業(yè)自律和社會共治為支撐的市場監(jiān)管新格局”，可見，這種多主體共同參與的大監(jiān)管體系是未來必然趨勢。

大市場模式雖便于監(jiān)管事務統(tǒng)一協(xié)調，事前審批和事中事后監(jiān)管更加緊密銜接，監(jiān)管和執(zhí)法成本進一步降低，[4]但值得注意的是，許多發(fā)達地區(qū)的前期經驗和啟示表明，大市場監(jiān)管也伴隨如下問題：一是屬地管理可能帶來地方保護主義；二是機構的“物理疊加”并不意味著職能“化學融合”；三是新成立的機構在執(zhí)法過程中遭遇法律保障缺失的困境，如執(zhí)法依據(jù)混亂、主體身份模糊不清、復議監(jiān)督機制紊亂；四是業(yè)務繁雜暴露執(zhí)法者專業(yè)能力不足，監(jiān)管人員能力水平與新崗位不匹配等等。[5]就食品安全監(jiān)管而言，大市場格局下，尤其在“減政放權”“放管服”的背景下，除上述共性問題外，最大的問題在于：食品安全監(jiān)管在市場監(jiān)管中如何定位？其監(jiān)管是否隨經濟監(jiān)管一道被放松？在綜合監(jiān)管和統(tǒng)一執(zhí)法中如何確保食品安全監(jiān)管的專業(yè)性？

二、市場格局下的食品安全監(jiān)管定位及理念轉變

一般而言，監(jiān)管包括經濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管，經濟性監(jiān)管多指負責保護消費者權益和促進公平競爭等事務，以秩序為主；社會性監(jiān)管以保障消費者的生命安全、健康為目的，以安全為主。食品安全因承載巨大民生、政治、公共安全功能，屬于典型的社會監(jiān)管范疇，世界各國在普遍放松經濟監(jiān)管的趨勢下，社會監(jiān)管逐步加強，如成立獨立、專業(yè)監(jiān)管機構。顯然，此輪食品安全監(jiān)管體制機制改革異于國際通行做法，必須重新審視食品安全監(jiān)管的定位，及時轉變監(jiān)管理念。

第一，要回歸食品安全的健康屬性。因“民以食為天”的歷史傳統(tǒng)，長久以來，食品安全被附載政治、經濟、公共安全諸多屬性，政府擔負監(jiān)管成本大，基層承擔監(jiān)管壓力大，而食品安全最本質的健康屬性及基于消費者利益保護的初衷往往被淡化了。習近平總書記在十九大報告中再次重申“實施食品安全戰(zhàn)略，讓人民吃得放心”，并將食品安全融入健康中國戰(zhàn)略，與醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境共同形成“大健康”基本方略，把人民健康置于民族昌盛和國家富強的重要標志地位和優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略?！丁笆濉眹沂称钒踩?guī)劃》也將推進健康中國建設作為未來食品安全工作的指導思想。顯然，健康主旨回歸了食品安全的根本屬性和本質特征，體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展取向、治國理念和目標的升華，應成為今后食品安全監(jiān)管的出發(fā)點和落腳點。

第二，要發(fā)揮市場的資源配置決定作用。監(jiān)管經濟學視角下的食品安全問題，歸因于市場機制的缺陷和制度的不完善，如信息不對稱等情況下，市場無法保證資源的最優(yōu)配置。盡管自改革開放以來，我國用30多年的時間走過了相當于美國100多年的食品監(jiān)管歷程，但食品安全形勢依然嚴峻，正處于摻雜使假、技術性風險、突發(fā)事件威脅以及技術變革帶來的新風險雜糅并存的特殊時期。突出表現(xiàn)在：農業(yè)生產環(huán)境污染、農業(yè)投入品使用不當、非法添加和制假售假，企業(yè)誠信觀念和質量安全意識普遍不強，主體責任尚未完全落實等，[6]成為目前食品產業(yè)鏈條不平衡不充分發(fā)展的市場縮影。市場經濟本質是競爭經濟、信用經濟，以往政府偏重許可、處罰等具體行政措施進行直接干預，而忽略了市場導向、市場競爭等本質特征。最明顯的例證是，食品安全事件發(fā)生后，第一個面對媒體和公眾的往往是監(jiān)管者而非責任企業(yè)。因此，應樹立食品安全，首要的是質量安全，質量安全只能由企業(yè)自身在競爭中實現(xiàn)這一觀念，政府只是“固有特性”中基本安全的規(guī)制者，市場存在的問題，由市場解決，政府監(jiān)管不能取代市場，隨意跨越市場與政府的邊界。

第三，要轉變傳統(tǒng)政府監(jiān)管理念。狹義的政府監(jiān)管理論認為，政府是監(jiān)管的當然主體，原因是“監(jiān)管”需要政府的強制力來保證實施，而政府擁有相應的絕對權力。顯然，這一傳統(tǒng)思維與新形勢下國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設所倡導的主體多元性、手段多樣性、程序互動性相背離。并且傳統(tǒng)政府監(jiān)管因其正式性、強制性和嚴格性，對應對現(xiàn)實監(jiān)管活動已顯乏力，如監(jiān)管主體與監(jiān)管對象的數(shù)量差異，以及監(jiān)管手段滯后于市場發(fā)展等等。因此“大監(jiān)管”理念指導下的政府監(jiān)管，應注重平等、參與、自主等彈性和柔性手段的使用，要采用市場領域中極為常用的契約、合作、談判、協(xié)商、激勵等方式。更多采用提醒、警示、約談等簡約管理方法，追求監(jiān)管主體多樣化、監(jiān)管策略和具體手段多樣化和可選擇性。[7]從主體上看，監(jiān)管者不僅是政府機構，還包括社會團體等非政府機構，也包括被監(jiān)管者本身。監(jiān)管策略應包括政府制定的法律法規(guī)及被監(jiān)管者的自我監(jiān)管。監(jiān)管手段逐級遞進，從說服教育向行政處罰再到更為嚴厲的刑事處罰等。未來，除全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管外，信用監(jiān)管、自我監(jiān)管、智慧監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等應被廣泛使用。

三、亟待解決的問題和努力方向

通過食品安全監(jiān)管實踐，以及創(chuàng)建“國家食品安全示范城市”活動，一個愈發(fā)清晰的體會是，政府應把主要精力放在事中事后監(jiān)管以及政策、制度、規(guī)則的制定、法律法規(guī)的完善上來，用規(guī)則引導市場的良性發(fā)展，用法律保證市場的公平秩序。實務中，基層通過嚴格落實食品安全風險分級管理制度、食品安全監(jiān)督抽檢制度和投訴舉報制度，促進了食品安全監(jiān)管效果的提升。同時，通過開展輿情監(jiān)測、問計百萬民眾、食品安全宣傳月等社會性活動，營造了濃厚的社會共治氛圍。但依然存在一些問題，如法規(guī)制度仍需進一步健全，監(jiān)管隊伍特別是專業(yè)技術人員短缺，行業(yè)協(xié)會缺位，標準滯后，監(jiān)管手段、技術支撐等仍需加強等等。因此，在未來市場主導下的食品安全監(jiān)管工作，上述問題也應成為下一步努力改進的方向。

一是亟待構建市場監(jiān)管法律體系。隨著機構改革的深入，現(xiàn)行的一些相關法律法規(guī)已不適應新形勢下市場監(jiān)管的發(fā)展和要求，如市場監(jiān)管主體的界定和法律地位問題，各類市場監(jiān)管法律之間的關系問題等。因此，應突破原有部門利益糾葛，做好頂層設計，抓緊對現(xiàn)有相關法律法規(guī)立改廢，構建現(xiàn)代市場監(jiān)管法體系。應堅持審批、監(jiān)管、執(zhí)法三權分立制衡原則對準入、退出、監(jiān)管、執(zhí)法等做出立法規(guī)范，減少適用沖突和各自為政，增強法規(guī)之間的匹配性、協(xié)調性和銜接性。同時，在法律的框架內制定不同層級政府監(jiān)管事權的權責清單，推動各級政府在食品安全監(jiān)管工作方面的科學分工與有效配合。需要指出的是，既要體現(xiàn)食品安全監(jiān)管在市場中的共性要求也要突出食品安全“領域法”的個性特征。

二是確保食品安全監(jiān)管專業(yè)性。食品作為特殊商品，同時具有搜尋品、經驗品、信用品特征，其風險雜糅性和消費廣泛性必須靠專業(yè)性監(jiān)管予以保證，這是理論界和實務界普遍共識，但也是各地實踐中最大的難點。一種措施是，根據(jù)各地的經濟發(fā)展水平和市場主體數(shù)量，下沉監(jiān)管力量，在綜合監(jiān)管模式下保證食品安全監(jiān)管隊伍的相對獨立。《深化黨和國家機構改革方案》亦明確“允許地方根據(jù)本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內因地制宜設置機構和配置職能。”或者，對監(jiān)管隊伍打亂重置，推進職業(yè)化檢查員制度的落實，對所在監(jiān)管領域實行“雙隨機、一公開”檢查員資質培訓和考核，實行持證上崗，并與薪金和職級晉升掛鉤，調動監(jiān)管人員積極性。鼓勵監(jiān)管人員獲得更多檢查資質（如食品、特種設備、價格、知識產權、認證），逐步擴大“雙隨機”專業(yè)人員庫和監(jiān)管領域，并及時根據(jù)監(jiān)管績效進行更新調整。再或者，可向社會第三方專業(yè)機構購買監(jiān)管服務，解決監(jiān)管專業(yè)性問題。同時，應構建統(tǒng)一的市場監(jiān)管平臺，將企業(yè)的準入、監(jiān)管、執(zhí)法、投訴舉報、信用信息歸集、共享與運用，充分利用大數(shù)據(jù)等技術手段作為食品安全專業(yè)監(jiān)管支撐。

三是賦權與行業(yè)協(xié)會等社會組織。監(jiān)管實踐中，食品相關行業(yè)協(xié)會缺失、缺位是普遍現(xiàn)象，《食品安全法》立法初衷并沒有得到很好的實際體現(xiàn)。原因在于，長期以來的大政府弱化了社會組織的作用，給予一定的責任但并沒有賦予相應的權力，其自身缺少合法性和獨立性。應在市場監(jiān)管法律框架內壯大行業(yè)協(xié)會等社會組織的力量，反映市場的真實意愿，激發(fā)市場的內生動力。如賦予行業(yè)協(xié)會等社會組織的“類監(jiān)管權”，激勵具有專業(yè)能力的社會組織對食品行業(yè)市場主體進行監(jiān)管，這一點在網絡餐飲監(jiān)管中，已有很好的效果，如第三方平臺對入網經營者實名登記、審查許可證、食品安全違法行為制止及報告、停止服務及公示信息等；[8]再如，推進食品安全“團體標準”的社會化進程并確認其法律地位，鼓勵各類行業(yè)協(xié)會通過制定“團體標準”參與市場競爭，減少以往政府重標準制定、輕標準執(zhí)行，大量標準并未真正被企業(yè)使用的現(xiàn)象；[9]第三，由行業(yè)協(xié)會控制食品相關行業(yè)的市場準入和認證，如政府發(fā)放許可，但由行業(yè)協(xié)會進行前期資格審查等，這也符合目前“放管服”的改革方向。最后，要推動行業(yè)協(xié)會建立健全行業(yè)自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則；推動社會組織的食品安全公益訴訟制度落實等等。通過有效融合政府監(jiān)管、自我監(jiān)管和第三方監(jiān)管等不同的監(jiān)管策略，切實提升監(jiān)管績效。