文/李忠

當(dāng)前正值我國(guó)大市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵期，結(jié)合深圳市實(shí)行大市場(chǎng)綜合改革后食品監(jiān)管工作實(shí)際，筆者談幾點(diǎn)思考和建議，供系統(tǒng)內(nèi)交流和決策者參考。

一、深圳市大市場(chǎng)監(jiān)管食品機(jī)構(gòu)改革歷程

2009年以來，深圳在全國(guó)率先探索大部制市場(chǎng)監(jiān)管體制，先后實(shí)施了多輪機(jī)構(gòu)改革?？傮w經(jīng)過三個(gè)階段：2009年成立國(guó)內(nèi)首個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管局，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一監(jiān)管。2012年在市場(chǎng)監(jiān)管局內(nèi)設(shè)副局級(jí)機(jī)構(gòu)——深圳市食品安全監(jiān)管局，整合食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管和食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。2014年設(shè)立“一委兩局”（市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)，委內(nèi)設(shè)立市市場(chǎng)監(jiān)管局、市食品藥品監(jiān)管局），整合食品和藥品監(jiān)管職能。同時(shí)，統(tǒng)一稽查辦案職能，成立副局級(jí)直屬機(jī)構(gòu)——市場(chǎng)稽查局。2018年1月1日正式承接了食鹽安全監(jiān)管職能。目前，深圳市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)管委職能涵蓋工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格監(jiān)督等多個(gè)領(lǐng)域。

二、深圳市食品安全主要挑戰(zhàn)及重要舉措

深圳市食品安全工作存在不少短板和軟肋，主要挑戰(zhàn)可以概括為“三多一弱”：一是外來食品多，全市85%的食品和95%的食用農(nóng)產(chǎn)品依靠外地輸入，生產(chǎn)源頭難以監(jiān)管，食品輸入性風(fēng)險(xiǎn)高。二是食品消費(fèi)人數(shù)多，深圳常住人口1100多萬、管理人口2400多萬，在外就餐基數(shù)大、頻率高，餐飲行業(yè)、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管任務(wù)艱巨。三是監(jiān)管死角多，城中村、插花地、城鄉(xiāng)接合部等地區(qū)消費(fèi)需求較低，小作坊、小攤販、小餐飲等業(yè)態(tài)普遍存在，轄區(qū)基層食品安全黨政同責(zé)落實(shí)有待加強(qiáng)。四是監(jiān)管能力相對(duì)較弱，專、兼職食品藥品監(jiān)管人員不足1400名，僅占常住人口萬分之1.29，遠(yuǎn)低于萬分之三的配備標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管人員專業(yè)水平低，智慧監(jiān)管信息化平臺(tái)建設(shè)滯后。

近年來，深圳市委市政府高度重視食品安全工作，針對(duì)存在的突出問題，自2013年起，組織實(shí)施食品藥品安全重大民生工程，投入24億元補(bǔ)齊短板、提升監(jiān)管能力。2018年在全國(guó)率先實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，出臺(tái)《深圳市實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，建立供深食品標(biāo)準(zhǔn)體系，打造市民滿意的食品安全城市工作方案（2018-2020年）》，突出改革創(chuàng)新和科技引領(lǐng)，堅(jiān)持補(bǔ)短板、提品質(zhì)，謀劃實(shí)施9大策略、13大工程、60個(gè)項(xiàng)目的食品安全戰(zhàn)略，著力構(gòu)建供深食品標(biāo)準(zhǔn)體系，打造“巡查網(wǎng)、檢測(cè)網(wǎng)、執(zhí)法網(wǎng)”三網(wǎng)立體智慧監(jiān)管和以食品安全信息公示為核心的社會(huì)監(jiān)督體系，構(gòu)建從農(nóng)田到餐桌全鏈條、從線下實(shí)體店到線上電商交易和市、區(qū)（新區(qū)）、街道、社區(qū)全覆蓋、從質(zhì)量安全保障到品質(zhì)營(yíng)養(yǎng)提升的全方位食品安全治理體系，有效保障有質(zhì)量、可持續(xù)的食品供給，打造國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際一流、市民滿意的食品安全城市。

三、深圳市大市場(chǎng)監(jiān)管改革主要成效

深圳市實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管大部制改革以來，整合了行政資源，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)和質(zhì)量領(lǐng)域的統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一服務(wù)，監(jiān)管服務(wù)效能得到明顯提升。在食品藥品安全監(jiān)管上，改革成效主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是基層食品監(jiān)管力量大大增強(qiáng)。食品監(jiān)管有效利用工商部門原有的三級(jí)管理架構(gòu)開展工作，堅(jiān)持把食品藥品安全監(jiān)管作為首要職責(zé)，機(jī)構(gòu)配置及執(zhí)法力量大大加強(qiáng)。據(jù)估算，目前基層監(jiān)管所50%以上的精力主要投入于食品安全監(jiān)管。

二是食品安全與市場(chǎng)監(jiān)管銜接更加緊密。目前，深圳市在食品準(zhǔn)入工作與商事登記制度改革之間，打擊假冒食品與保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)之間，查處保健食品違法宣傳與廣告監(jiān)管之間，食品監(jiān)管與食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管工作之間等，都有了更好的銜接與統(tǒng)籌，基層查處食品違法違規(guī)行為手段更加豐富、執(zhí)行更加高效、執(zhí)法更有權(quán)威。

三是食品安全監(jiān)管技術(shù)支撐更加有力。深圳市積極整合技術(shù)機(jī)構(gòu)，充分運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院、計(jì)量質(zhì)量檢測(cè)研究院、農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)中心等技術(shù)支撐優(yōu)勢(shì)，以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)等組織的專業(yè)社會(huì)管理優(yōu)勢(shì)，有效提升食品安全科學(xué)治理能力，特別是在食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流研究、建立供深食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、食品安全消費(fèi)宣教引導(dǎo)等方面成效明顯。

四、思考和建議

（一）提高站位，正確認(rèn)識(shí)食品安全工作的重大意義

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，食品安全是民生，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治。準(zhǔn)確定位食品安全工作在“五位一體”與大市場(chǎng)監(jiān)管中的定位和作用是做好工作的思想基礎(chǔ)，清醒把握食品安全工作的政治站位，是一系列決策與執(zhí)行的行動(dòng)指南。對(duì)于新形勢(shì)下市場(chǎng)監(jiān)管工作中的食品安全監(jiān)管，各級(jí)一把手、分管領(lǐng)導(dǎo)、綜合部門非常重要，工作怎么做、重要文件如何落實(shí)，重大議題的研究頻次等，都直接傳導(dǎo)給下級(jí)同志和基層，從而影響整體工作進(jìn)度和質(zhì)量。

（二）充分做好大市場(chǎng)體制下監(jiān)管資源整合與作用發(fā)揮

大市場(chǎng)體制改革極大強(qiáng)化了職能資源整合，系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行法律法規(guī)包括標(biāo)準(zhǔn)化法、食品安全法、計(jì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等超過500部，在工作中必須充分運(yùn)用豐富的法律法規(guī)和規(guī)章資源，在機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置上打通各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化內(nèi)部協(xié)調(diào)和資源整合，避免各自為營(yíng)。要加快將食品融入大市場(chǎng)監(jiān)管體系，綜合運(yùn)用好大市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍資源、技術(shù)資源、社會(huì)資源，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、質(zhì)量提升、標(biāo)準(zhǔn)制定、電子商務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、打假打私、廣告監(jiān)管以及大數(shù)據(jù)應(yīng)用、應(yīng)急管理等方面融合促進(jìn)，切實(shí)提高食品綜合監(jiān)管效能。同時(shí)，在信息化建設(shè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、舉報(bào)投訴等基礎(chǔ)工作、共用平臺(tái)方面的安排部署上，要注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、通盤考慮。在工作部署和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，要對(duì)關(guān)聯(lián)領(lǐng)域進(jìn)行更多的統(tǒng)籌考慮，達(dá)成內(nèi)部共識(shí)，避免出現(xiàn)指令相左的現(xiàn)象。此外，要充分發(fā)揮食品藥品檢驗(yàn)、質(zhì)量檢測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)研究等技術(shù)資源，以及消費(fèi)者委員會(huì)的社會(huì)組織力量，拓展運(yùn)用，強(qiáng)化提升食品安全監(jiān)管技術(shù)支撐能力。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化食安委和食安辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

食品安全委員會(huì)及其辦公室是扎牢食品安全藩籬的重要抓手平臺(tái)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化其核心決策和統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)和督查督辦力度，要推進(jìn)食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，延伸到社區(qū)村委。在具體作用發(fā)揮上，明確其更大的決策制定、工作部署、績(jī)效考核和督察督辦職能。深圳市通過建立完善市、區(qū)、街道三級(jí)食品安全委員會(huì)，推動(dòng)食品安全條塊銜接更加順暢，食品安全監(jiān)管部門可有效運(yùn)用同級(jí)政府資源，有效落實(shí)屬地責(zé)任。

（四）勇于擔(dān)當(dāng)作為，提升推進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“大監(jiān)管”“大服務(wù)”水平

科學(xué)把握“大監(jiān)管”“大服務(wù)”之間的關(guān)系，既要嚴(yán)格執(zhí)法確保安全，又要熱情服務(wù)，勇于擔(dān)當(dāng)，積極作為，推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。首先，必須嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)行為，堅(jiān)決守住食品安全這條底線和紅線。監(jiān)管就是最重要的服務(wù)，做好食品安全監(jiān)管工作，就是保障服務(wù)國(guó)家安全穩(wěn)定發(fā)展、保障服務(wù)人民群眾生命健康。其次，要堅(jiān)持寓監(jiān)管于服務(wù)，注重強(qiáng)化服務(wù)，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，加大企業(yè)指導(dǎo)幫扶和發(fā)展引導(dǎo)支持力度；鼓勵(lì)企業(yè)采用良好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)范和先進(jìn)管理制度，提高食品安全管理水平；加大食品謠言的打擊治理，維護(hù)企業(yè)合法利益和行業(yè)形象，提升人民群眾對(duì)食品安全的信心。再次，要大力推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，積極聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)扶持政策，支持打造地方品牌食品企業(yè)。最后，大力推動(dòng)食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提升，以法律法規(guī)、食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，積極借鑒國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

深圳市專門提出產(chǎn)業(yè)培育和品牌建設(shè)工程，推出組建市屬國(guó)有全資的公益類企業(yè)——深圳市食品安全集團(tuán)有限公司，負(fù)責(zé)推進(jìn)食品安全產(chǎn)業(yè)質(zhì)量體系建設(shè)，加強(qiáng)食品安全技術(shù)研發(fā)以及保障學(xué)校食堂等重點(diǎn)公共領(lǐng)域食品經(jīng)營(yíng)安全；推出食品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，開展食品品牌培育及示范推廣項(xiàng)目等，積極打造本土優(yōu)秀食品品牌。此外，充分用好特區(qū)立法權(quán)，發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》，加快完善地方食品標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，建立法律保障。

（五）樹立科學(xué)監(jiān)管理念，積極構(gòu)建食品安全市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化治理體系

做好新形勢(shì)下的食品安全工作，必須更新監(jiān)管理念，改變條線思維、包攬思維、運(yùn)動(dòng)思維，改變傳統(tǒng)的落后監(jiān)管方式，要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，積極構(gòu)建食品安全現(xiàn)代化治理體系，在大市場(chǎng)、大監(jiān)管的新格局下實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

一是要全面推進(jìn)食品安全監(jiān)管“雙隨機(jī)一公開”?！半p隨機(jī)一公開”與傳統(tǒng)的日常監(jiān)管、監(jiān)督檢查、執(zhí)法檢查以及網(wǎng)格化監(jiān)管等方式不是并列的關(guān)系，而應(yīng)該是主輔或者替代關(guān)系。目前，在食品安全監(jiān)管方面，在“網(wǎng)格化”“全覆蓋”監(jiān)管基礎(chǔ)上組織開展隨機(jī)抽查。這里需要評(píng)估兩個(gè)情況：一個(gè)是網(wǎng)格化和全覆蓋在基層是否真正實(shí)現(xiàn)？客觀上能否實(shí)現(xiàn)？第二個(gè)是在網(wǎng)格化和全覆蓋模式監(jiān)管下，食品安全風(fēng)險(xiǎn)和問題的實(shí)際發(fā)現(xiàn)率到底有多高？不在網(wǎng)格化和全覆蓋的基礎(chǔ)上開展隨機(jī)檢查，食品安全風(fēng)險(xiǎn)是否就會(huì)失控？此外，在網(wǎng)格化和全覆蓋這種保姆式監(jiān)管模式下，基層執(zhí)法人員的履職風(fēng)險(xiǎn)也是個(gè)需要考量的問題。筆者認(rèn)為，食品安全監(jiān)管“雙隨機(jī)一公開”，應(yīng)該做好分級(jí)分類，對(duì)存在管理異常、失信、違法違規(guī)記錄的企業(yè)，以及高風(fēng)險(xiǎn)、投訴舉報(bào)多、抽檢問題發(fā)現(xiàn)率高的產(chǎn)品加大抽查的比例和頻次。此外，國(guó)家層面需要做好幾個(gè)方面工作：首先要做好法治保障，修訂完善與“雙隨機(jī)一公開”不相符的內(nèi)容，明確界定責(zé)任落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，消除不合理的履職風(fēng)險(xiǎn)；其次，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判分析，強(qiáng)化食品安全苗頭性風(fēng)險(xiǎn)、重大安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)防范；第三，要努力營(yíng)造良好的環(huán)境保障，引導(dǎo)社會(huì)輿論正確評(píng)判食品安全監(jiān)管責(zé)任，最重要的一點(diǎn)是要推進(jìn)企業(yè)主體責(zé)任落到實(shí)處，真正使全社會(huì)認(rèn)識(shí)到企業(yè)是食品安全第一責(zé)任人。

二是要充分發(fā)揮失信聯(lián)合懲戒作用。目前，國(guó)家正在大力推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)。建議市場(chǎng)監(jiān)管總局在推進(jìn)市場(chǎng)主體信用信息平臺(tái)建設(shè)中，加快完善食品行業(yè)主體信用信息記錄，建立信用信息檔案和交換共享機(jī)制，制定食品行業(yè)信用等級(jí)劃分辦法和失信聯(lián)合懲戒辦法，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，讓違反食品安全的行為在大市場(chǎng)體制機(jī)制內(nèi)處處受限，讓食品等領(lǐng)域嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的嚴(yán)重失信行為，全國(guó)范圍內(nèi)在商事登記、行政許可審批、政府資金扶持、出境、乘坐高級(jí)交通工具等方面依法實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。

三是要大力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)交流與社會(huì)共治。食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流是食品安全管理的基礎(chǔ)性工作，也是推進(jìn)食品安全社會(huì)共治的重要手段。在大市場(chǎng)體制下，需要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警交流制度設(shè)計(jì)，建立風(fēng)險(xiǎn)信息收集常態(tài)化工作機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系、預(yù)警分析系統(tǒng)、預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)和預(yù)警響應(yīng)系統(tǒng)，建立健全食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流工作體系，提升食品安全社會(huì)共治水平。深圳自2016年開始每年舉辦“中國(guó)深圳食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流國(guó)際論壇”、創(chuàng)新開展“星期三查餐廳”“9號(hào)查酒”等陽光執(zhí)法行動(dòng)、實(shí)施“社區(qū)食品安全社會(huì)共治”民生微實(shí)事、組建食品安全志愿者隊(duì)伍、每季度召開人大代表政協(xié)委員協(xié)商座談會(huì)、每月召開新聞發(fā)布會(huì)等，提升了食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流廣度和深度，有力促進(jìn)食品安全社會(huì)共治水平。

四是要加強(qiáng)食品安全的科技引領(lǐng)和信息化監(jiān)管能力。針對(duì)監(jiān)管力量不足等影響食品安全監(jiān)管效能的制約因素，以及新技術(shù)、新業(yè)態(tài)帶來的食品安全新問題、新風(fēng)險(xiǎn)，一方面，要突出科技引領(lǐng)，著力提升食品安全監(jiān)管和檢測(cè)的科技能力，鼓勵(lì)食品安全相關(guān)技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，提升食品安全監(jiān)管水平和效率。深圳市持續(xù)開展食品安全“潛規(guī)則”研究，有效挖掘了潛在風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)共性問題；另一方面，要提升“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全監(jiān)管”水平，打造具有先進(jìn)水平的食品安全監(jiān)管信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。2018年，深圳市依托大市場(chǎng)體制，加快食品安全智慧監(jiān)管能力建設(shè)，建設(shè)一個(gè)智慧市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)，打造大數(shù)據(jù)和智能管控指揮兩個(gè)支撐中心，構(gòu)建檢測(cè)、巡查、執(zhí)法三張業(yè)務(wù)網(wǎng)，完善辦公自動(dòng)化、監(jiān)管執(zhí)法、運(yùn)行分析、公眾服務(wù)四大功能模塊，著力構(gòu)建全市食品安全“巡查、檢測(cè)、執(zhí)法”三網(wǎng)智慧監(jiān)管體系。

（六）科學(xué)劃分事權(quán)，推進(jìn)各級(jí)食品安全監(jiān)管職責(zé)全面落實(shí)

目前，我國(guó)食品監(jiān)管體系在事權(quán)劃分上存在一些邊界模糊、責(zé)任不清的情況。尤其在食品安全地方政府負(fù)總責(zé)及落實(shí)基層監(jiān)管責(zé)任的驅(qū)動(dòng)下，基層對(duì)權(quán)責(zé)不對(duì)等、監(jiān)管責(zé)任過大等現(xiàn)象反映強(qiáng)烈。此外，也存在監(jiān)管責(zé)任與監(jiān)管資源錯(cuò)位的問題，出現(xiàn)審批權(quán)在上一級(jí)，日常監(jiān)管在下一級(jí)的情況，與“誰審批、誰監(jiān)管”的原則不一致。如在國(guó)家、省甚至市一級(jí)的層面上都沒有直接監(jiān)管的對(duì)象和任務(wù)，日常監(jiān)管全部下放到區(qū)縣局，部分地方甚至將日常監(jiān)管的任務(wù)基本集中在基層所，監(jiān)管的數(shù)量和食品安全的風(fēng)險(xiǎn)集中在基層。

下一步，建議充分做好機(jī)構(gòu)設(shè)置中的頂層設(shè)計(jì)。省、副省級(jí)城市、一般地級(jí)市在轄區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模與分布、監(jiān)管對(duì)象、服務(wù)范圍方面各不相同，食品監(jiān)管資源應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行科學(xué)配置，與產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及區(qū)域中心城市的功能相適應(yīng)?？茖W(xué)劃分國(guó)家、省、市的事權(quán)，盡量減少交叉、重疊和監(jiān)管盲區(qū)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局側(cè)重于監(jiān)管資源配置的頂層設(shè)計(jì)和與法律相匹配的監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)的制定和決策部署;省局側(cè)重于統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)指揮及檢查督辦;副省級(jí)城市及產(chǎn)業(yè)較強(qiáng)的地級(jí)市側(cè)重于執(zhí)行和重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的具體監(jiān)管，貫徹屬地管理原則，把監(jiān)管的職權(quán)與責(zé)任落實(shí)到轄區(qū)?？茖W(xué)劃分各級(jí)監(jiān)管事權(quán)是需要深度研究的課題，建議市場(chǎng)監(jiān)管總局以此次大市場(chǎng)體制改革為契機(jī)，深入基層進(jìn)一步開展專題調(diào)研，多聽取下級(jí)和基層意見建議，更為科學(xué)地進(jìn)行事權(quán)劃分。