文=胡 遲

2018年，我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入第40個(gè)年份。40年是歷史長(zhǎng)河中的短暫一瞬，但對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，卻歷經(jīng)了風(fēng)云激蕩的歷史性變革，走過(guò)了一段極不平凡的改革路程。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)有企業(yè)改革拉開(kāi)了新時(shí)代改革開(kāi)放偉大事業(yè)的大幕。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國(guó)有企業(yè)改革一直深刻地影響、推動(dòng)了許多重要領(lǐng)域的變革。整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史在很大程度上就是國(guó)有企業(yè)改革在探索中不斷演進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)之所以取得舉世矚目的成就，也主要是因國(guó)有企業(yè)改革的成效而帶動(dòng)提升了整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行績(jī)效所致。

在改革開(kāi)放40周年之際，回首長(zhǎng)達(dá)40年國(guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示，對(duì)于我們站在新的歷史高度，全面深化國(guó)有企業(yè)改革，攻堅(jiān)完成黨的十九大提出的國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的可持續(xù)發(fā)展，有著極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

40年不平凡歷程

1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)正式啟動(dòng)了新時(shí)期改革開(kāi)放的征程。如果說(shuō)任何一項(xiàng)偉大的社會(huì)歷史變革都會(huì)有一個(gè)標(biāo)志性起點(diǎn)的話，那么發(fā)端于20世紀(jì)70年代末的改革開(kāi)放就是以國(guó)有企業(yè)改革作為起步的重要標(biāo)志性事件。

1978年，在經(jīng)歷了十年“文革”之后，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣，百?gòu)U待興。時(shí)年的經(jīng)濟(jì)總量為3645億元，僅居全球第10位，在全球只占到1.8%，人均G D P只有381元，在全球200多個(gè)國(guó)家中排在倒數(shù)第7位?！奥浜缶蜁?huì)挨打?！痹诋?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景約束下，改革原有的經(jīng)濟(jì)管理體制刻不容緩。新時(shí)期的改革開(kāi)放由此而生。之所以選擇國(guó)有企業(yè)改革作為改革開(kāi)放的突破口，是因?yàn)樵?978年時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)份額占到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的90%以上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎等同于國(guó)民經(jīng)濟(jì)，所以，搞活企業(yè)在當(dāng)時(shí)就是搞活國(guó)有企業(yè)（當(dāng)時(shí)稱國(guó)營(yíng)企業(yè)），因而，國(guó)有企業(yè)改革理所當(dāng)然成為改革的切入點(diǎn)。之所以選擇擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主權(quán)作為國(guó)有企業(yè)改革的突破口，則是因?yàn)樵谂f的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)營(yíng)企業(yè)作為政府的附屬物被綁得過(guò)死而缺乏經(jīng)營(yíng)活力。黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)明確指出，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。

從理論依據(jù)看：20世紀(jì)80年代中后期，正當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革起步之際，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入中國(guó)，并在隨后年代逐漸興起。同新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)相比，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)跳出既定的制度框架，把制度變量作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要要素，并對(duì)于制度變遷過(guò)程中“如何變”的問(wèn)題，給出了簡(jiǎn)潔而有力的解釋。因此，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)中國(guó)正在經(jīng)歷的一個(gè)制度變革給予了有力的理論支持。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷對(duì)長(zhǎng)期中的經(jīng)濟(jì)變化具有重要作用，而且還有路徑依賴的特征。這也是理解最后結(jié)果的關(guān)鍵。由此，可以此為依據(jù)來(lái)剖析我國(guó)長(zhǎng)達(dá)40年之久的國(guó)有企業(yè)改革歷程，也是理解我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革取得重大成就與現(xiàn)存問(wèn)題的關(guān)鍵。

40年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是貫穿我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程的主線，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的縮影?；仡?0年國(guó)有企業(yè)改革的不平凡歷程，依據(jù)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制改革的理論、政策和實(shí)踐主題，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革發(fā)展大體上可以劃分為四個(gè)階段。

第一階段：從1978年到1992年的“放權(quán)讓利”時(shí)期。這一時(shí)期，擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)成為改革最為迫切的問(wèn)題。1979年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)的若干規(guī)定》等5個(gè)文件，標(biāo)志著以放權(quán)讓利為重點(diǎn)的企業(yè)改革在全國(guó)范圍內(nèi)正式開(kāi)始。之后我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革以擴(kuò)大國(guó)有企業(yè)自主權(quán)為重點(diǎn)，其間不斷進(jìn)行政策調(diào)整，探索多種責(zé)任制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。從1987年開(kāi)始，承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制成為國(guó)有企業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)形式。一大批企業(yè)通過(guò)實(shí)行承包制，滾動(dòng)發(fā)展、迅速壯大。到上世紀(jì)90年代初，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、把國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)推向市場(chǎng)，成為我國(guó)企業(yè)改革發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。

第二階段：從1993年到2002年的“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)期。1993年，黨的十四屆三中全會(huì)提出了在國(guó)有企業(yè)建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度改革目標(biāo)。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)采取了“抓大放小”的方針。一方面在百家企業(yè)進(jìn)行建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)，大力培育實(shí)力雄厚、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)。另一方面，對(duì)于面廣量大的國(guó)有中小企業(yè)，采取了改組、聯(lián)合、兼并、股份合作制、租賃、承包經(jīng)營(yíng)和出售等多種形式放開(kāi)搞活，并積極扶持中小企業(yè)特別是科技型企業(yè)，使它們向“專、精、特、新”的方向發(fā)展。1999年十五屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，要求改制公司普遍實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化和建立有效的法人治理結(jié)構(gòu)，公司化改制在國(guó)有企業(yè)全面展開(kāi)。到本世紀(jì)初，我國(guó)國(guó)有大中型企業(yè)基本擺脫困境，初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度；大量國(guó)有中小型企業(yè)從不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域退出；隨著政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，新型政企關(guān)系也初步形成。

第三階段：從2003年到2012年的“國(guó)資監(jiān)管”時(shí)期。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，結(jié)束了國(guó)有企業(yè)管理中的“九龍治水”格局，頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，建立起管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。各級(jí)國(guó)資委分別代表國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，基本形成了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，解決了國(guó)有資產(chǎn)所有者缺位的重大問(wèn)題。2008年10月，《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》公布，并自2009年5月1日起施行。由此從法律上保障了國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理與保值增值。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)加快推進(jìn)股份制改革，圍繞做強(qiáng)做大主業(yè)，積極開(kāi)展整合重組，改制分離輔業(yè)，國(guó)有企業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)新的活力。這之后的國(guó)有企業(yè)被稱為“新國(guó)企”。

第四階段：從2013年至今的“全面深化”改革時(shí)期。黨的十八大之后，國(guó)有企業(yè)改革在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下進(jìn)入“全面深化”階段。從頂層設(shè)計(jì)看，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，是新時(shí)期全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2015年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）發(fā)布，《指導(dǎo)意見(jiàn)》集以往時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)之大成，全面提出了新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期全面深化國(guó)有企業(yè)改革、從整體上搞好國(guó)有企業(yè)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案。這之后又陸續(xù)出臺(tái)了22個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰，對(duì)于推動(dòng)基層的改革實(shí)踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)、促進(jìn)和指導(dǎo)作用。國(guó)資委分別于2014年7月、2016年1月在中央企業(yè)啟動(dòng)了“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”和“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”。中央企業(yè)和各地國(guó)有企業(yè)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定了很多實(shí)施的方案和操作的細(xì)則，相繼展開(kāi)推進(jìn)改革。國(guó)有企業(yè)改革的深度和廣度遠(yuǎn)超以往時(shí)期，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)。

首次明確國(guó)有企業(yè)的分類(lèi)與功能界定。在國(guó)有企業(yè)改革的歷史上，《指導(dǎo)意見(jiàn)》首次把國(guó)有企業(yè)明確分為公益類(lèi)，以及主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)、主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)三類(lèi)。至此分類(lèi)成為各項(xiàng)國(guó)有企業(yè)改革的起點(diǎn)。不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)，其對(duì)應(yīng)的混合所有制改革、兩類(lèi)公司的改組組建、國(guó)企高管的管理與薪酬制度、國(guó)企的監(jiān)管與考核都在分類(lèi)的前提下，有針對(duì)性和差別化地進(jìn)行。2015年12月，《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)。到2017年底，國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)集團(tuán)層面功能界定與分類(lèi)完成，76家中央企業(yè)完成全部子企業(yè)分類(lèi)，各地國(guó)資委全面完成所監(jiān)管的一級(jí)企業(yè)分類(lèi)。

公司制改制取得突破性進(jìn)展。公司制改制是各項(xiàng)國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ)性制度支撐。2017年是國(guó)有企業(yè)公司制改制的“豐收之年”。7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》。到2017年底，中央企業(yè)及子企業(yè)公司制改制工作基本完成。來(lái)自國(guó)資委的數(shù)據(jù)顯示，目前各省級(jí)國(guó)資委所監(jiān)管一級(jí)企業(yè)公司制改制面近97%。公司制改制是混改等一系列國(guó)企改革舉措的前置條件，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化必須首先形成現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。公司制改制的完成使得國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化基礎(chǔ)進(jìn)一步筑牢。

重組整合有序推進(jìn)。國(guó)有企業(yè)的重組整合是前期“抓大放小”與結(jié)構(gòu)調(diào)整的延續(xù)。十八大以來(lái)，重組整合的步伐加快。至2018年1月，國(guó)資委共完成19組36家中央企業(yè)重組，中央企業(yè)由五年前的116家調(diào)整至97家，各省級(jí)國(guó)資委出資企業(yè)開(kāi)展了171組重組整合。戰(zhàn)略重組沿著兩個(gè)方面進(jìn)行：一是集團(tuán)層面的戰(zhàn)略重組，使戰(zhàn)略布局更加優(yōu)化；二是專業(yè)化的重組，提升央企從事專業(yè)的效率效力。通過(guò)重組整合，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的分布領(lǐng)域更加合理，國(guó)有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮了積極引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

混合所有制改革積極穩(wěn)妥實(shí)施。混合所有制改革通過(guò)產(chǎn)權(quán)主體多元化，實(shí)現(xiàn)不同所有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與融合發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)營(yíng)機(jī)制。十八大以來(lái)，混合所有制改革在分類(lèi)的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進(jìn)，部分中央企業(yè)在三級(jí)子企業(yè)探索開(kāi)展員工持股試點(diǎn)。至2017年底，已在電力、石油石化、電信、航空、軍工等重點(diǎn)領(lǐng)域確定3批50家混改試點(diǎn)企業(yè)。中央企業(yè)中已開(kāi)展混合所有制改革的企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)68.9%，地方國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在混改的企業(yè)數(shù)量也占到了47%。

國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善。一是以管資本為主加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，明確出臺(tái)權(quán)力清單與責(zé)任清單。國(guó)務(wù)院國(guó)資委大幅度優(yōu)化調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。完善制度體系，加強(qiáng)出資人監(jiān)管。改進(jìn)和加強(qiáng)外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，形成監(jiān)督閉環(huán)，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)追責(zé)，為企業(yè)改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的監(jiān)督保障。二是改善國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，2014年7月，國(guó)資委先行在中央企業(yè)中選擇中糧集團(tuán)、國(guó)投公司開(kāi)展投資公司試點(diǎn)工作。2016年以來(lái)，國(guó)資委進(jìn)一步深化、擴(kuò)大了試點(diǎn)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在原有兩家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到了“2＋8”共計(jì)十家，18項(xiàng)權(quán)力授權(quán)下放。截至2017年底，各省、區(qū)、市完成改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司達(dá)到589家。

現(xiàn)代企業(yè)制度不斷健全。十八大以來(lái)，絕大部分中央企業(yè)陸續(xù)建立了規(guī)范的董事會(huì)，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革進(jìn)一步深化。國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬、履職待遇、業(yè)務(wù)支出管理進(jìn)一步規(guī)范，考核與薪酬掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制不斷強(qiáng)化。市場(chǎng)化用工機(jī)制基本形成，一些企業(yè)開(kāi)展了市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)管理者并探索實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度。國(guó)有企業(yè)公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境進(jìn)一步形成。

解決歷史遺留問(wèn)題取得重大成效。國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)是國(guó)有企業(yè)改革以來(lái)一直困擾國(guó)有企業(yè)的“老大難”問(wèn)題。2012年4月，開(kāi)展中央企業(yè)駐地“三供一業(yè)”分離移交的試點(diǎn)。2016年6月，《國(guó)資委、財(cái)政部關(guān)于國(guó)有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》發(fā)布，國(guó)有企業(yè)辦社會(huì)職能分離移交由此加速推進(jìn)。截至2017年底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”的剝離和歷史遺留問(wèn)題的處理取得積極的成效，完成分離移交或簽訂移交協(xié)議的達(dá)80%，其中供電達(dá)87%。23個(gè)地方和64家央企超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。預(yù)計(jì)2018年基本完成“三供一業(yè)”的分離移交、獨(dú)立工礦區(qū)辦社會(huì)職能剝離和企業(yè)辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類(lèi)改革三項(xiàng)工作。

成就與經(jīng)驗(yàn)

習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)新性提出了推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“有利于國(guó)有資本保值增值，有利于提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，有利于放大國(guó)有資本功能?！睉?yīng)該說(shuō)，國(guó)有企業(yè)改革是改革之初黨中央實(shí)施做強(qiáng)做大國(guó)有企業(yè)方針的重大戰(zhàn)略步驟?；厥?0年前啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的初衷，當(dāng)時(shí)更多的考慮是旨在通過(guò)搞活國(guó)有企業(yè)來(lái)提振國(guó)民經(jīng)濟(jì)。國(guó)有企業(yè)改革在40年之久“干中學(xué)”的過(guò)程中日臻完善成熟。時(shí)至今日，應(yīng)當(dāng)分層次、多視角地全面評(píng)估、認(rèn)識(shí)前40年國(guó)有企業(yè)改革的成就與經(jīng)驗(yàn)。

第一，實(shí)力與效益水平極大提升。國(guó)有企業(yè)改革解放了生產(chǎn)力，極大地推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)規(guī)模實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益大為改善。特別是黨的十八大以來(lái)，隨著改革的不斷深入，國(guó)企改革紅利逐漸釋放，成效日趨明顯。國(guó)有企業(yè)的集團(tuán)化管控能力不斷提升，企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和效率、發(fā)展活力和動(dòng)力不斷提升。2017年，全國(guó)的國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入達(dá)到了50萬(wàn)億元，利潤(rùn)達(dá)到了2.9萬(wàn)億元，比上一年分別增長(zhǎng)了14.7%和23.5%。其中，中央企業(yè)的營(yíng)業(yè)收入是26.4萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)達(dá)到了1.42萬(wàn)億元，分別比上一年增長(zhǎng)了13.3%和15.2%。這都是這五年來(lái)最好的一年。

第二，體制機(jī)制大為改善。國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提升是以體制機(jī)制的改善為基礎(chǔ)的。40年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)的企業(yè)模式已經(jīng)被徹底打破，我國(guó)國(guó)有企業(yè)基本上從行政機(jī)構(gòu)附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制都更加成熟和接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，建立起了面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制和機(jī)制。公司制逐步成為企業(yè)的主要組織形式。企業(yè)內(nèi)部管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制與勞動(dòng)、人事、分配制度都發(fā)生了重大而深刻的變化。從外部效應(yīng)看，由于國(guó)有企業(yè)改革相應(yīng)地影響和帶動(dòng)了計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、價(jià)格、政府、勞動(dòng)人事、收入分配、社會(huì)保障、法制建設(shè)等許多方面的系統(tǒng)改革，國(guó)有企業(yè)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有力的促進(jìn)作用，反過(guò)來(lái)，這些領(lǐng)域的改革同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

第三，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展。我國(guó)《憲法》規(guī)定國(guó)有經(jīng)濟(jì)要在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但這點(diǎn)的體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)改革前后時(shí)期有所不同。自上個(gè)世紀(jì)九十年代國(guó)有企業(yè)改革“抓大放小”“三年攻堅(jiān)”以來(lái)，全國(guó)已有5010戶國(guó)有大中型企業(yè)和資源枯竭的礦山有序退出了市場(chǎng)，目前，我國(guó)中小型國(guó)有企業(yè)改制已經(jīng)基本完畢，國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資本逐步向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中逐步退出。國(guó)有企業(yè)量多面廣和過(guò)于分散的狀況得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)企總產(chǎn)值占比已低于10%。十八大以來(lái)，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度高于以往時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局更加優(yōu)化，國(guó)有企業(yè)在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域仍占支配地位，具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)成為國(guó)家實(shí)力的重要象征。有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)有資本向能源、原材料、交通、重大裝備制造和冶金等基礎(chǔ)行業(yè)集中，占國(guó)有資本總量約70%，國(guó)資委監(jiān)管中央企業(yè)70%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國(guó)防、通信、運(yùn)輸、礦業(yè)、冶金、機(jī)械等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。中央企業(yè)進(jìn)入世界500強(qiáng)的戶數(shù)從2003年的6家增加至2017年的48家。

第四，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)更加合理。經(jīng)過(guò)40年的改革發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，經(jīng)濟(jì)版圖已經(jīng)由改革開(kāi)放之初的國(guó)有經(jīng)濟(jì)“一統(tǒng)天下”發(fā)展成為目前國(guó)有、民營(yíng)、外資共處的“三分天下、各有其一”格局。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年底，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重，私營(yíng)企業(yè)、外商及港澳臺(tái)商投資企業(yè)與國(guó)有企業(yè)在規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)量的比重分別為57.7%、12.9%、29.4%。以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度既是我國(guó)《憲法》的規(guī)定，也是目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照。因此，從改革開(kāi)放以來(lái)總的發(fā)展軌跡看是“國(guó)退民進(jìn)”，而不是“國(guó)進(jìn)民退”。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這種多種經(jīng)濟(jì)成分共存的狀況更加適合社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。

反思與啟示

從改革的邏輯（手段與目的）比較我國(guó)與前蘇聯(lián)東歐的國(guó)有企業(yè)改革，可以看出，作為曾經(jīng)同樣都擁有很高國(guó)有經(jīng)濟(jì)比例的國(guó)家，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革既是搞活國(guó)有經(jīng)濟(jì)的手段，同時(shí)通過(guò)改革重塑?chē)?guó)有企業(yè)也是目的。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)在改革后不但沒(méi)有消失，反而更具活力。相比之下，在蘇聯(lián)東歐的劇變過(guò)程中，國(guó)有企業(yè)只是作為手段，或工具存在的。因此，在蘇聯(lián)東歐，大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)私有化由此而產(chǎn)生，進(jìn)而造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，并引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)公平問(wèn)題。

從改革的方法論看，在國(guó)有企業(yè)改革之初，對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革自身的目標(biāo)模式、改革的路徑都是不清楚的，所以，一直以來(lái)，作為改革開(kāi)放的先頭兵，“摸著石頭過(guò)河”的色彩在國(guó)有企業(yè)改革中十分突出，也形成了我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的“漸進(jìn)式改革”特色。相比較蘇聯(lián)東歐的“激進(jìn)式改革”，漸進(jìn)式國(guó)有企業(yè)改革在穩(wěn)步推進(jìn)中取得了巨大的成就，但也為其成功付出了不菲的代價(jià)。從機(jī)會(huì)主義行為角度看，“漸進(jìn)式改革”對(duì)改革的內(nèi)容有“避重就輕”的選擇性，許多“硬骨頭”改革被擱置，延緩了改革的進(jìn)程，并加大了后期改革的不確定性和成本。因此，在充分肯定40年國(guó)有企業(yè)改革非凡成就的同時(shí)，更應(yīng)該清醒反思前期改革的教訓(xùn)與不足。

首先，國(guó)有資產(chǎn)流失值得反思。我國(guó)漸進(jìn)式國(guó)有企業(yè)改革是由政府部門(mén)主導(dǎo)，由國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理者制訂方案、實(shí)施、操作的。由于我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)涉及面廣、比重高，在國(guó)有企業(yè)“內(nèi)部人控制”的背景下，更因?yàn)閲?guó)有企業(yè)改革沒(méi)有先例可循導(dǎo)致的改革過(guò)程中的制度建設(shè)滯后、監(jiān)管缺失，因此，縱觀長(zhǎng)達(dá)40年的國(guó)有企業(yè)改革歷程，其間造成的國(guó)有資產(chǎn)流失不容忽視。前些年爆發(fā)的“郎顧之爭(zhēng)”便是這類(lèi)現(xiàn)象的集中反映。一些國(guó)企經(jīng)營(yíng)者利用手中掌握的權(quán)力和信息，借國(guó)企改革、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)之機(jī)，鉆體制、制度的空子、采取搞場(chǎng)外交易、逃避市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、在產(chǎn)權(quán)交易中與中介機(jī)構(gòu)聯(lián)手、低值評(píng)估、蓄意制造投資“失誤”等各類(lèi)手法大肆侵吞國(guó)有資產(chǎn)。有研究總結(jié)了國(guó)有資產(chǎn)流失的七種渠道：第一，中外合資企業(yè)和股份制改組中，國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值被刻意低估。第二，股份制企業(yè)將企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得，都分給員工，國(guó)有資產(chǎn)被量化給了個(gè)人。第三，個(gè)別地區(qū)以明晰產(chǎn)權(quán)為名，把國(guó)有資產(chǎn)無(wú)償或者低價(jià)賣(mài)給個(gè)人，搞負(fù)債持股。第四，有的企業(yè)逃避債務(wù)將企業(yè)債務(wù)剝離出去，企業(yè)困境沒(méi)有得到根本性改變。第五，一些企事業(yè)單位的部分國(guó)有資產(chǎn)不入賬，形成大量的賬外資產(chǎn)。第六，全民企業(yè)辦集體企業(yè)，無(wú)償劃轉(zhuǎn)和無(wú)償占有國(guó)有資產(chǎn)，把國(guó)家所有制變成集體所有制，把集體資產(chǎn)變成個(gè)體額度分掉。第七，在不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易中廉價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)。雖然國(guó)資委和財(cái)政部后來(lái)出臺(tái)了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等政策，對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓提出了規(guī)范性要求，對(duì)管理層出資受讓企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的條件、范圍等進(jìn)行了界定，后期國(guó)有企業(yè)改制已經(jīng)大為規(guī)范，但前期的國(guó)資流失已經(jīng)無(wú)法挽回，而且政策的執(zhí)行并不整齊。有關(guān)評(píng)估認(rèn)為，40年國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中的國(guó)有資產(chǎn)流失規(guī)模很可能接近萬(wàn)億元的量級(jí)。無(wú)疑是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)民分配差距拉大的重要原因之一，這也可看作國(guó)家和國(guó)民為國(guó)有企業(yè)改革付出的巨大成本。

其次，國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。鑒于國(guó)有企業(yè)的雙重屬性，國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)也是多重的。第一，政府放松管制，將原本屬于企業(yè)的權(quán)力歸位于企業(yè)，使國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體；第二，向國(guó)有企業(yè)及高管等利益相關(guān)者釋放以股權(quán)為主的控制權(quán)，以解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，激發(fā)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活力與創(chuàng)造力；第三，鑒于企業(yè)資產(chǎn)的國(guó)有屬性，作為出資人代表的國(guó)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理也是不可或缺的，但這絕不是回到以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式，而是基于出資人和被出資人的關(guān)系，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管的權(quán)力清單和責(zé)任清單基礎(chǔ)上的以管資本為主的“放而不亂、管而不死”的有效監(jiān)管。國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)是尋求同時(shí)達(dá)到這些目標(biāo)的均衡點(diǎn)。以此綜合目標(biāo)來(lái)評(píng)判過(guò)去40年的國(guó)有企業(yè)改革改革，可以看出，越來(lái)越接近于實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革的預(yù)期目標(biāo)，但改革仍處于“進(jìn)行時(shí)”狀態(tài)，需要進(jìn)一步解決的體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)與歷史問(wèn)題仍然很多。

問(wèn)題一：與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求還有不小差距。一是國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)還不完善。國(guó)有大型企業(yè)母公司層面的公司制股份制改革步伐相對(duì)較慢，國(guó)有企業(yè)的規(guī)范董事會(huì)建設(shè)還處于不斷探索完善的過(guò)程中。二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求還有很大差距。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者管理制度還不能適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的行政化管理色彩還依然存在，尤其是缺乏市場(chǎng)化的退出通道。一些國(guó)有企業(yè)內(nèi)部三項(xiàng)制度改革還需要進(jìn)一步深化，市場(chǎng)化選人用人和激勵(lì)約束機(jī)制還沒(méi)有真正形成。

問(wèn)題二：國(guó)有資產(chǎn)管理體制有待進(jìn)一步完善。一是政企不分、政資不分問(wèn)題仍然存在。應(yīng)由企業(yè)自主決策的一些重大事項(xiàng)仍由政府負(fù)責(zé)審批，一些地方政府對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)有增加的趨勢(shì)，各類(lèi)型的重復(fù)檢查日益增多；經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。二是國(guó)有資產(chǎn)管理體制和制度需要進(jìn)一步完善。出資人職責(zé)和政府公共管理職能的分離還不到位，存在較大的交叉重疊。國(guó)有自然資源類(lèi)、金融類(lèi)、文化類(lèi)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體制和制度還需要進(jìn)一步探索建立。三是國(guó)資監(jiān)管效率和水平亟待提高。國(guó)有企業(yè)收入分配管理、資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、境外資產(chǎn)監(jiān)管等方面的制度體系需要進(jìn)一步完善。

問(wèn)題三：國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)仍需調(diào)整。從現(xiàn)狀看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整仍未到位，布局結(jié)構(gòu)還不盡合理。國(guó)有企業(yè)目前還有較多仍分布在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所占比重比較低。一些行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度較低，資源配置效率不高，核心競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)，重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問(wèn)題還沒(méi)有很好解決。這個(gè)問(wèn)題在地方國(guó)有企業(yè)中體現(xiàn)的更為突出。統(tǒng)計(jì)顯示，到2016年底，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，國(guó)有企業(yè)不僅完全主導(dǎo)了傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用事業(yè)，而且遍及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的各個(gè)具體行業(yè)。從主營(yíng)業(yè)務(wù)看，70%多的國(guó)有企業(yè)屬于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)（商業(yè)類(lèi)），真正分布于基礎(chǔ)性行業(yè)（公益類(lèi)）的國(guó)有企業(yè)不足30%。就工業(yè)而言，國(guó)有企業(yè)遍及工業(yè)類(lèi)全部行業(yè)。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯然過(guò)于寬泛。從規(guī)模分布看。國(guó)有企業(yè)還遍布大中小微各種規(guī)模。再?gòu)乃兄平?jīng)濟(jì)的全局看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅關(guān)乎國(guó)有企業(yè)自身的發(fā)展，還關(guān)系到其他所有制企業(yè)未來(lái)的成長(zhǎng)。

未來(lái)全面深化國(guó)有企業(yè)改革的對(duì)策與路徑

習(xí)近平總書(shū)記在廣東考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“現(xiàn)在我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)有企業(yè)改革我們必須以更大的政治勇氣和智能，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革”。

四十不惑，明辨不疑。站在改革開(kāi)放40周年新的歷史起點(diǎn)上，我們需要重新審視國(guó)有企業(yè)改革所走過(guò)的道路，剖析國(guó)有企業(yè)改革面臨的問(wèn)題和難點(diǎn)，明確深化國(guó)有企業(yè)改革的對(duì)策與路徑。如果說(shuō)前期選擇“摸著石頭過(guò)河”的改革方式是因早期改革中改革方向和目標(biāo)不明晰、改革步驟與工具不確定，而出于回避風(fēng)險(xiǎn)的考慮的話，那么未來(lái)深化國(guó)有企業(yè)改革則必須在總結(jié)40年改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以《指導(dǎo)意見(jiàn)》為行動(dòng)指南，不斷完善頂層設(shè)計(jì)，明確操作路徑，增強(qiáng)改革的主動(dòng)性、前瞻性和協(xié)調(diào)性，力求盡早在前期改革的難點(diǎn)問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)全面突破。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出國(guó)有企業(yè)改革的主要目標(biāo)是，到2020年，在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)洹⑸朴诮?jīng)營(yíng)、充滿活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。實(shí)際上，上述內(nèi)容不只是為2020年設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，也更是為今后更長(zhǎng)時(shí)期所指出的國(guó)有企業(yè)改革的方向與目標(biāo)。對(duì)照《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的主要目標(biāo)，未來(lái)應(yīng)當(dāng)把以下三個(gè)方面作為全面深化國(guó)有企業(yè)改革的著力點(diǎn)：

第一方面，以分類(lèi)改革為前提全面深化國(guó)有企業(yè)改革。

分類(lèi)改革是40年國(guó)有企業(yè)改革探索最重要的成果。國(guó)有企業(yè)改革，究其實(shí)質(zhì)，就是要解決公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能否結(jié)合、如何結(jié)合的問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)不同于一般企業(yè)，有其自身的屬性定位。國(guó)有企業(yè)不加分類(lèi)地與市場(chǎng)融合會(huì)使國(guó)有企業(yè)陷入兩難的尷尬境界——不賺錢(qián)則無(wú)法完成國(guó)有資產(chǎn)保值增值、壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，賺了錢(qián)又被指責(zé)損害了市場(chǎng)公平和效率。通過(guò)分類(lèi)改革，不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)則根據(jù)自身的功能定位，既可以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，又確保了國(guó)有企業(yè)自身的屬性與功能。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將國(guó)有企業(yè)分為公共政策性、特定功能性和一般商業(yè)性企業(yè)三類(lèi)。未來(lái)要堅(jiān)持以分類(lèi)改革為前提，從企業(yè)層面與監(jiān)管層面“雙管齊下”，全面深化國(guó)有企業(yè)改革，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

從企業(yè)層面看，首先，從混合所有制經(jīng)濟(jì)看，不同類(lèi)型的國(guó)有企業(yè)混改模式是不同的。其中商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制股份制改革，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股；而公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)則一般采取國(guó)有獨(dú)資形式，但在有些領(lǐng)域也允許非國(guó)有企業(yè)參與。其次，從國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整看，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)增長(zhǎng)率不斷下降，這正是強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性退出一般性產(chǎn)業(yè)的契機(jī)。既然國(guó)有企業(yè)分為公益類(lèi)和商業(yè)類(lèi)兩大類(lèi)，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該專注于公益類(lèi)，商業(yè)類(lèi)中的大部分國(guó)有企業(yè)，除了特殊功能類(lèi)、戰(zhàn)略類(lèi)、新興產(chǎn)業(yè)類(lèi)等行業(yè)領(lǐng)域保持國(guó)有資本外，其他大部分行業(yè)的國(guó)有資本都應(yīng)該按照重要性原則有秩序地收縮乃至退出，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。

從監(jiān)管層面看，國(guó)資委新近表示，未來(lái)要深入推進(jìn)分類(lèi)監(jiān)管，按照分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)考核的要求，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，突出監(jiān)管重點(diǎn)。

提供公共產(chǎn)品類(lèi)的國(guó)有企業(yè)一般采用國(guó)有國(guó)營(yíng)模式，國(guó)資委或者專職的監(jiān)管部門(mén)對(duì)公益類(lèi)企業(yè)既要履行“管企業(yè)”與“管資產(chǎn)”職能，通過(guò)對(duì)公共類(lèi)企業(yè)的微觀化監(jiān)管，保證必要的公共產(chǎn)品供給，控制質(zhì)量，滿足社會(huì)需要，同時(shí)兼顧“管資本”，主要是控成本，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，盡可能提高公共產(chǎn)品的供給效率。

處于自然壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)一般采用國(guó)有國(guó)控模式，監(jiān)管部門(mén)通常對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)兼顧“管資產(chǎn)”與“管資本”職能，以“管資本”為主。

處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)由于其處于純私人物品領(lǐng)域，監(jiān)管部門(mén)只履行“管資本”的職能，即只追求利潤(rùn)最大化。處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)，應(yīng)完全由市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)，徹底排除行政性壟斷，政府創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)有企業(yè)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)與民營(yíng)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰。

第二方面，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織政治核心作用。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)。從理論和實(shí)踐上看，源于西方企業(yè)實(shí)踐的現(xiàn)代企業(yè)制度本身仍然不盡完善，時(shí)常會(huì)產(chǎn)生失靈失效現(xiàn)象，國(guó)有企業(yè)改革不能以“拿來(lái)主義”完全照抄照搬。與一般企業(yè)不同，以國(guó)有企業(yè)為主體的國(guó)有經(jīng)濟(jì)具有雙重的職能，即政治和經(jīng)濟(jì)職能，正是這兩種雙重屬性決定了國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了政治職能，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，發(fā)揮企業(yè)黨組織的核心作用，有利于保證黨和國(guó)家方針政策、重大部署在國(guó)有企業(yè)貫徹執(zhí)行，為國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證。另一方面，國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)職能，通過(guò)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，有利于發(fā)揮黨組織的監(jiān)督職能，維護(hù)股東的權(quán)利，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益最大化。

40年的國(guó)有企業(yè)改革歷史業(yè)已證明，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革的方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是國(guó)有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國(guó)獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，必須一以貫之。十八大以來(lái)，黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)全面加強(qiáng)、黨建各項(xiàng)工作深入推進(jìn)，有效地保障了國(guó)有企業(yè)的深化。截至2017年底，深入貫徹中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨各項(xiàng)要求，82家中央企業(yè)和30個(gè)省級(jí)國(guó)資委建立黨建考核機(jī)制，管黨治黨責(zé)任進(jìn)一步壓實(shí)。積極探索黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理統(tǒng)一起來(lái)的途徑和方式,全部中央企業(yè)集團(tuán)公司、3900多家二級(jí)和三級(jí)子企業(yè)、80%的省級(jí)國(guó)資委出資企業(yè)已完成黨建工作要求進(jìn)公司章程工作。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作深入推進(jìn)，完成對(duì)中央企業(yè)巡視全覆蓋。國(guó)有企業(yè)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，干事創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境有效形成,為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

未來(lái)深化國(guó)有企業(yè)改革要立足于我國(guó)的實(shí)際與國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)屬性，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)，積極探索把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)的有效途徑和方式。堅(jiān)定不移堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)管黨治黨責(zé)任，把全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)轉(zhuǎn)化為國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)政治保障。

第三方面，堅(jiān)持正確的改革方法論。

“工欲善其事，必先利其器。”國(guó)有企業(yè)改革是前無(wú)古人的嶄新事業(yè)，尤其是在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的今天，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，必須堅(jiān)持正確的改革方法論。

一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革要站在更高的起點(diǎn)，把頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合，克服盲目性，增加針對(duì)性，首先搞好國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)，不斷完善“1+N”文件體系，確定好改革的重點(diǎn)、路徑、次序、方法，努力提升企業(yè)發(fā)展和運(yùn)行效率，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能。

二是堅(jiān)持重點(diǎn)突破與協(xié)調(diào)推進(jìn)相結(jié)合，新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革，其范圍、深度和難度絲毫不亞于40年前，改革已經(jīng)覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，改革從技術(shù)和操作層面更加觸及制度和靈魂層面。一方面，要根據(jù)改革的要求與時(shí)機(jī)，善于抓住主要矛盾與矛盾的主要方面，找準(zhǔn)改革的切入點(diǎn)，取得重點(diǎn)突破，就如同40年前的國(guó)有企業(yè)改革從放權(quán)讓利入手一樣。當(dāng)前一些領(lǐng)域的改革仍然需要先行先試，重點(diǎn)突破。另一方面，隨著改革的深化，改革綜合性、系統(tǒng)性和全面性要求越來(lái)越高。改革不再如前期那樣可以單兵突進(jìn)，而是需要系統(tǒng)集成，協(xié)同推進(jìn)。隨著國(guó)有企業(yè)改革步入深水區(qū)，在推進(jìn)過(guò)程中要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

三是堅(jiān)持試點(diǎn)先行與建立容錯(cuò)機(jī)制相結(jié)合，要總結(jié)國(guó)有企業(yè)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)堅(jiān)持試點(diǎn)先行的方法。首先，要加強(qiáng)改革的前瞻性與可行性研究，試點(diǎn)先行一定是“有的放矢”，特別是重大改革舉措必須堅(jiān)持試點(diǎn)先行，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開(kāi)。其次，要堅(jiān)持容錯(cuò)機(jī)制。健全的容錯(cuò)機(jī)制是全面深化改革的有力保障，能夠有效調(diào)動(dòng)先行先試者的積極性。我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革很多方面沒(méi)有成熟的經(jīng)驗(yàn)參考，需要我們?cè)趯?shí)踐中大膽地創(chuàng)新和探索。要明確將因缺乏經(jīng)驗(yàn)先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，要將國(guó)家尚無(wú)明確規(guī)定時(shí)的探索性試驗(yàn)與國(guó)家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，要將推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。要給予企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者充分授權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者大膽決策、理性決策，營(yíng)造支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、寬容失敗的機(jī)制和環(huán)境。

2018年《政府工作報(bào)告》提出，國(guó)有企業(yè)要通過(guò)改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要引導(dǎo)支撐力量。2017年10月，世界銀行發(fā)布了《東亞與太平洋地區(qū)經(jīng)濟(jì)半年報(bào)》，上調(diào)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)2018年的增長(zhǎng)預(yù)期。其中很重要的一個(gè)依據(jù)便是中國(guó)持續(xù)而深入的國(guó)企改革。該年報(bào)認(rèn)為，過(guò)去五年中國(guó)以前所未有的決心和力度推進(jìn)國(guó)企改革，并作出一系列重大決策部署。盡管中國(guó)的國(guó)企改革依然在路上，但過(guò)去五年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)充分表明，國(guó)企改革正在沿著正確的軌道前進(jìn)，并將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)貢獻(xiàn)強(qiáng)大力量?；仡欉^(guò)去40年國(guó)有企業(yè)改革的卓越歷程，我們有理由相信，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，國(guó)有企業(yè)必定會(huì)通過(guò)深化體制機(jī)制改革，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)改革的終極目標(biāo)，走在高質(zhì)量發(fā)展前列，繼續(xù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。