楊偉 李曉華 廖和平

[摘 要]文章采用定性定量結合、實地調(diào)查、問卷訪談等方法，通過對研究區(qū)工業(yè)用地低效利用現(xiàn)狀及原因分析梳理，借鑒國內(nèi)發(fā)達地區(qū)低效工業(yè)用地退出的成功經(jīng)驗和研究區(qū)實際建立了重慶兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機制與監(jiān)管措施；研究結論為地方政府及開發(fā)區(qū)構建低效工業(yè)用地退出機制提供了實踐支撐，在一定程度上充實了工業(yè)用地集約高效利用的理論基礎和方法。

[關鍵詞]低效工業(yè)用地；退出；機制；重慶兩江新區(qū)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.018

十九大報告明確指出，必須堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的科學發(fā)展理念。各行各業(yè)發(fā)展和建設應以供給側結構性改革為引領，堅持集約高效利用資源，堅持去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、補短板、降成本，增加有效供給，著力推進供需動態(tài)平衡。重慶市正處于向新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化轉型時期，兩江新區(qū)工業(yè)用地規(guī)模大，低效利用和閑置現(xiàn)象遍存，制約了新區(qū)社會經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。應以土地資源節(jié)約集約利用為目標，通過市場化運作模式重新配置低效工業(yè)企業(yè)用地，盤活存量建設用地，促進集約利用水平的提高，改變工業(yè)用地開發(fā)利用“外延擴張”模式，逐步實現(xiàn)“內(nèi)涵增長”。[1-2]

學術界一直高度關注和研究工業(yè)用地的節(jié)約集約利用，包括工業(yè)用地集約用地內(nèi)涵、評價指標構建、評價方法、政策措施等內(nèi)容，取得了豐碩的研究成果。[3-4]現(xiàn)有關于低效用地退出的研究與實踐已取得初步成效，但還存在諸如低效工業(yè)用地退出缺乏政策支撐、激勵機制尚不健全、有效監(jiān)管機制缺失等問題。[5-6]本文以重慶兩江新區(qū)為研究區(qū)，采用實地調(diào)查、問卷訪談等方法，開展低效工業(yè)用地退出機制研究，以期為政府制定低效工業(yè)用地退出政策措施提供借鑒，并一定程度上充實土地高效集約利用的理論與方法。

1 研究區(qū)域概況

兩江新區(qū)是中國內(nèi)陸第一個國家級開發(fā)開放新區(qū)，轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域，規(guī)劃總面積1200平方公里，2015年常住人口221萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值2020億元。兩江新區(qū)是中新（重慶）戰(zhàn)略性示范項目等項目所在地或實施地。工業(yè)發(fā)展以兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)為主戰(zhàn)場，承擔著打造萬億元級工業(yè)新城和重慶先進制造業(yè)形象與功能集中展示區(qū)的重任，包含水土高新園、龍興工業(yè)園和魚復工業(yè)園，主要產(chǎn)業(yè)有汽車制造、航空航天、高端裝備、節(jié)能環(huán)保等，累計完成固定資產(chǎn)投資2652億元。2017年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值927.36億元，固定資產(chǎn)投資595億元。

2 研究方法與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究思路與方法

本研究先對兩江新區(qū)概況進行簡要分析，然后結合實地調(diào)查、問卷訪談情況和兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)集約用地評價結果等分析研究區(qū)工業(yè)用地土地利用效益水平并梳理工業(yè)用地低效利用的原因，再借鑒國內(nèi)工業(yè)用地開發(fā)利用成功經(jīng)驗和用地政策的梳理，結合發(fā)展實際和趨勢，探索構建了低效工業(yè)用地退出的措施及機制。

2.2 研究數(shù)據(jù)及資料來源

本文研究數(shù)據(jù)主要來源：兩江新區(qū)2015年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果、兩江新區(qū)2010—2016年發(fā)展報告、渝北、江北和北碚散去統(tǒng)計年鑒；部分資料及數(shù)據(jù)通過兩江新區(qū)官網(wǎng)等渠道和實地調(diào)研獲取。

3 兩江新區(qū)工業(yè)用地利用效益現(xiàn)狀及原因分析

3.1 兩江新區(qū)工業(yè)用地利用效益現(xiàn)狀

兩江新區(qū)開展了工業(yè)用地利用效益評價研究，評價指標包括投入率、產(chǎn)出率、稅收率和影響力等4個維度共8個指標，根據(jù)研究區(qū)定位和企業(yè)入駐情況，選取生物醫(yī)藥、新科技、汽車制造、設備制造和汽車配套等五大產(chǎn)業(yè)作為評價對象并考慮不同企業(yè)不同發(fā)展階段的差異。結果表明五大工業(yè)企業(yè)土地利用效益整體較低，各產(chǎn)業(yè)均存在建設開工延遲和低效、閑置用地情況，以汽車制造業(yè)為例。

3.1.1 已投產(chǎn)汽車制造企業(yè)用地

兩江新區(qū)汽車制造企業(yè)主要集中在魚復園區(qū)，目前已經(jīng)投產(chǎn)的汽車制造企業(yè)只有兩家：一個處于發(fā)展初期，另一個處于發(fā)展中期。兩家企業(yè)的征地都達到100%，已投資61.32億元，產(chǎn)值136.3億元，土地稅324萬元，房屋稅1002萬元。參評的2家企業(yè)評價綜合指數(shù)值分別為0.525、0.757，都處于達標狀態(tài)，其中一企業(yè)處于高效達標狀態(tài)。

3.1.2 未投產(chǎn)汽車制造產(chǎn)業(yè)用地

未投產(chǎn)企業(yè)有3家，共出讓土地2966.88畝，約定投資強度119億元、產(chǎn)出強度336億元，目前已經(jīng)投入資金24.96億元，占約定強度的20.97%，實際投入率比較低。三家未投產(chǎn)企業(yè)的建設進度，兩家約定竣工投產(chǎn)時間為2015年6月30日，但還處于建設階段，并未投產(chǎn)；另一家約定竣工投產(chǎn)時間為2017年1月31日，也不確定能否順利竣工投產(chǎn)。

3.2 兩江新區(qū)工業(yè)用地低效開發(fā)利用原因分析

3.2.1 企業(yè)用地審批過程繁雜，開工建設前準備工作耗時多

實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)企業(yè)招商協(xié)議上規(guī)定從獲得土地到開工建設時間為6個月，但大部分企業(yè)都超時。主要原因：一是企業(yè)在開工建設前準備工作多，耗時長，特別是大型企業(yè)需要至少1年時間；二是工業(yè)企業(yè)獲得用地的審批過程繁雜，導致建設開工時間人為延長。企業(yè)項目建設要歷經(jīng)前期、國土、規(guī)劃及建設等手續(xù)和規(guī)劃驗收環(huán)節(jié)，一般需要幾年時間，就建設手續(xù)和規(guī)劃驗收就要5～8個月。

3.2.2 新區(qū)成立時間不長，多數(shù)工業(yè)企業(yè)處于發(fā)展初期，土地利用效益低下

按照發(fā)展階段評價標準，雖然大多數(shù)企業(yè)處于基本達標狀態(tài)，但是綜合評價指數(shù)值較小，企業(yè)的“三率一力”用地效益不高。主要原因：一是園區(qū)成立時間短、大部分企業(yè)還在發(fā)展初期階段，企業(yè)前期投資大，經(jīng)濟效益不高。雖然三大園區(qū)招商項目較多，但竣工項目占引進項目比例小；二是受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響，經(jīng)濟存在著下滑的風險，企業(yè)產(chǎn)品銷售不暢。

3.2.3 少數(shù)工業(yè)企業(yè)出于自身資金投入或整體經(jīng)濟環(huán)境影響而未實際生產(chǎn)

三個園區(qū)均有存在。龍興園區(qū)有3宗項目，面積594畝；魚復園區(qū)有3宗項目停工，面積1330畝。其原因一是由于政府，例如涉及退地和收回的共3宗，面積990畝；二是企業(yè)自身因如企業(yè)自身投資變化等。例如：某汽車股份企業(yè)因地塊功能調(diào)整，基礎完工后停工等。

3.2.4 各園區(qū)基礎設施建設跟不上工業(yè)企業(yè)建設發(fā)展的需求

目前各園區(qū)基礎實施建設投資巨大、建設較快，但還不能完全滿足企業(yè)發(fā)展需要，企業(yè)配套基礎實施不完善。例如水電氣鋪設進度，部分企業(yè)表示開工條件都已齊備，園區(qū)基礎設施不到位，限制了開工進度。有的區(qū)域在工業(yè)用地供應時未嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，拆遷工作滯后，工業(yè)企業(yè)不能按期動工建設，造成了工業(yè)用地的浪費和閑置，土地利用效益低下。

4 兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機制構建

4.1 低效工業(yè)用地退出的制度框架

本文在對研究區(qū)深入調(diào)研和對工業(yè)用地利用存在問題充分把控的基礎上，借助法律、行政、經(jīng)濟與技術等手段，探索構建了研究區(qū)低效工業(yè)用地退出機制。目前尚無統(tǒng)一的約束機制實現(xiàn)對工業(yè)企業(yè)用地開發(fā)利用的約束和監(jiān)管，沒有建立起可行的實施細則和界定低效工業(yè)用地的種類和范圍，在一定程度上制約了低效工業(yè)用地的開發(fā)利用和潛力挖掘。政府部門的約束、激勵、獎懲等政策措施及工業(yè)用地的市場需求拉動等都會影響到低效工業(yè)用地退出的實施和執(zhí)行。本文建立了以實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)用地各主體利益公平和高效集約利用為目標，貫穿工業(yè)用地供應前后各階段的低效企業(yè)用地退出機制。

4.2 兩江新區(qū)低效工業(yè)用地退出機制及操作辦法

4.2.1 供地前期：加強項目審定，實施企業(yè)準入管理

第一，嚴格審定工業(yè)項目，提高企業(yè)準入門檻：通過制定招商標準對擬申請入園的工業(yè)企業(yè)項目用地規(guī)模、產(chǎn)值效益、技術水平、創(chuàng)稅能力、市場前景等方面予以嚴格審定，符合要求的企業(yè)方可入駐。嚴格執(zhí)行且不低于重慶市招商局制定的畝均投入/產(chǎn)出標準：如汽車產(chǎn)業(yè)分別達到400萬元/800萬元，電子信息產(chǎn)業(yè)350萬元/700萬-1000萬元，高端裝備產(chǎn)業(yè)350萬元/670萬元等。

第二，簽訂用地投資協(xié)議，約定企業(yè)投資強度：經(jīng)審定入園的工業(yè)企業(yè)，由兩江新區(qū)管委會與企業(yè)簽訂用地投資協(xié)議，讓企業(yè)踐行承諾并作為享受新區(qū)優(yōu)惠政策的憑據(jù)，也有助于規(guī)避政府及園區(qū)的引資風險。投資協(xié)議是入駐工業(yè)項目供地后監(jiān)管的合法依據(jù)，主要條款包括工業(yè)項目的投資方式、投資強度與規(guī)模、土地開發(fā)強度，不達標企業(yè)用地處置方式、違約責任等，以此規(guī)范企業(yè)投資行為，促進工業(yè)用地提升集約利用水平。

4.2.2 供地中期：定期績效考核，動態(tài)用地監(jiān)管

第一，定期組織開展工業(yè)企業(yè)用地績效的評價考核，適時跟進項目進展：由新區(qū)管委會相關部門牽頭研究構建工業(yè)企業(yè)用地效益考評機制，定期組織相關部門聯(lián)合開展企業(yè)用地績效考評，適時跟進工業(yè)項目繁榮開工和建設進度，考評工業(yè)項目供地和履約情況，結果可以作為工業(yè)園區(qū)績效管理和園區(qū)拓展、低效企業(yè)用地退出的主要依據(jù)。

第二，建立項目用地動態(tài)巡查制度，完善違約項目責任追究制度：企業(yè)供地后，由園區(qū)配合相關部門對用地開展適時巡查并及時公布土地利用及違約等信息，建立違約責任追究機制，及時查處和糾正批而未用企業(yè)，考評合格企業(yè)按規(guī)定獎勵，否則取消優(yōu)惠待遇并追責，從而提升開發(fā)利用效率。在此過程中違規(guī)用地的記錄入企業(yè)誠信檔案。

第三，嚴格控制主要污染物排放，確保園區(qū)清潔空間：企業(yè)生產(chǎn)過程中，堅持和遵守減排約束性指標控制，控制污染物排放量、嚴格考核污染減排，對違法違規(guī)排污予以及時打擊，對污染嚴重的企業(yè)堅持淘汰出園區(qū)，實現(xiàn)降低污染物質(zhì)排放的強度。

4.2.3 供地后期：獎勵達標企業(yè)，退出管控不達標企業(yè)

后期，對低效和閑置土地予以嚴格控制和用地整合，著力構建工業(yè)用地達標企業(yè)激勵機制和不達標企業(yè)退出和懲罰機制。對污染大、耗能多、占地廣的企業(yè)，采取置換、回購、回收等形式促進低效工業(yè)用地及時退出園區(qū)；通過收取工業(yè)用地閑置費、有償和無償收回等措施手段倒逼企業(yè)加大投入和建設；若企業(yè)因資金、項目和預期效益達不到協(xié)議要求，可以采取土地流轉、重組兼并等途徑提升工業(yè)用地利用率和單位面積土地投資強度。低效工業(yè)用地退出形式有無償收回、項目置換、政府收購等。

4.2.4 建立低效工業(yè)用地退出獎懲制度

（1）激勵機制

第一，設立低效工業(yè)用地退出專項補償資金。專項用于低效和閑置土地及建筑物改造、回購及相關配套支持等；對主動退出的工業(yè)企業(yè)，采取“依法補償+退出獎勵”的形式；異地搬遷改造的工業(yè)企業(yè)，采取“管委會或園區(qū)承擔部分搬遷費用+一定獎勵”的形式；本地搬遷改造的工業(yè)企業(yè)，采取“管委會或園區(qū)承擔部分搬遷費用”的形式予以支持獎勵。

第二，鼓勵低效用地工業(yè)企業(yè)實施產(chǎn)業(yè)轉型升級，提升集約用地水平。采取改建擴建、夾層改造等多種途徑提高工業(yè)用地投資強度、容積率和利用率；對實施產(chǎn)業(yè)轉型升級的企業(yè)，不增收土地有償使用費、市政基礎設施建設費等措施予以優(yōu)惠和鼓勵。

第三，建立健全綠色信貸配套財政金融體系。諸如實施財政獎勵、加大信貸額度、減免營業(yè)稅等措施。

（2）懲罰機制

第一，制定低效用地企業(yè)退出條例規(guī)章。明確企業(yè)職責和義務，做到有章可循、有規(guī)可依。

第二，嚴格懲處閑置工業(yè)用地。依據(jù)《土地管理法》《閑置土地處置辦法》并結合相關規(guī)定，切實采取征收土地閑置費、依法收回、土地置換的措施，著力提升懲罰力度。

第三，差別化征收土地使用稅。低效閑置工業(yè)用地，稅務機關應適當提高土地使用稅和房地產(chǎn)稅征收標準和力度；金融機構禁止向低效閑置和違法用地工業(yè)企業(yè)貸款；環(huán)保部門對低效且污染嚴重企業(yè)應堅決淘汰，為高效綠色環(huán)保企業(yè)提供用地空間等。

第四，加強對工業(yè)企業(yè)等相對方的土地法規(guī)宣傳，營造知法守法的良好氛圍，加強管委會及相關政府對工業(yè)用地的行政監(jiān)督。

5 結 論

本文以重慶兩江新區(qū)為研究區(qū)域，通過實地調(diào)研和訪談等形式，歸納梳理了兩江新區(qū)工業(yè)用地低效利用的現(xiàn)狀及其主要原因，針對兩江新區(qū)發(fā)展實際和趨勢，建立了低效用地退出的政策措施和低效工業(yè)用地退出的獎懲措施。研究結論有助于豐富工業(yè)用地高效集約利用的理論方法，為地方政府和開發(fā)區(qū)制定低效用地退出或集約用地政策提供有益借鑒。

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