孫 開,王 冰,2

(1.東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院,遼寧 大連 116025;2.河南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院,河南 鄭州 450046)

一、問題的提出

嚴(yán)格意義上的普通教育包含學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育和高等教育，是以基礎(chǔ)科學(xué)為主要教學(xué)內(nèi)容的學(xué)校教育。教育是基本公共服務(wù)的重要組成部分，普通教育是教育的核心內(nèi)容。普通教育的發(fā)展對提高國民文化水平和科學(xué)素養(yǎng)有重要意義。辦好學(xué)前教育，實現(xiàn)義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化，普及高中教育，提升高等教育水平，無一不需要明晰各級政府的權(quán)責(zé)，確保教育資金供給的充足性和公平性，提高教育資源供給效率水平。合理劃分政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任，是發(fā)展教育事業(yè)的制度保障，也是規(guī)范中央與地方共有事權(quán)的具體實踐，更是建立現(xiàn)代財政制度的自然邏輯和客觀要求。

改革開放40年，與財政體制的變動相伴隨，我國政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任的制度安排也處于不斷變化與完善之中。從中央與地方權(quán)責(zé)劃分來看，目前地方政府承擔(dān)著普通教育的主要支出責(zé)任[1]；從省以下政府間權(quán)責(zé)劃分看，市縣兩級政府承擔(dān)普通教育的主要支出責(zé)任[2]。從具體的教育層次來看，我國學(xué)前教育、義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任以縣為主，高中教育以市縣兩級為主，高等教育以省為主?？傮w上講，在現(xiàn)行教育財政體制下，基層政府承擔(dān)了教育支出的主要責(zé)任。這種劃分方式是否合理，應(yīng)如何改進？廣西財政廳課題組[2]認(rèn)為，財權(quán)集中于中央，但教育的事權(quán)與支出責(zé)任主要在地方，中央給予廣西教育經(jīng)費相對不足，這導(dǎo)致廣西可用教育財力與教育事權(quán)不對等。田志磊等[3]指出，因基層政府事權(quán)與財權(quán)不匹配導(dǎo)致基礎(chǔ)教育供給不足的觀點缺乏支撐，其通過實證研究發(fā)現(xiàn)“財政支出分權(quán)下沉到縣，政策制定日益向中央集權(quán)”的中國式分權(quán)彰顯了中央意志，增加了教育經(jīng)費支出，保障了地方教育供給。

由于普通教育包含的教育層級較多，且各層級的特點不同，國內(nèi)多數(shù)學(xué)者往往主要針對普通教育的某一層次進行研究，其中研究義務(wù)教育的文獻居多，高等教育和學(xué)前教育次之，鮮有單獨研究高中教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的文獻。李祥云和徐曉[4]建議，學(xué)前教育財政保障制度應(yīng)明確政府與市場之間的關(guān)系，清晰劃分政府間事權(quán)及支出責(zé)任，其中，縣級政府應(yīng)作為學(xué)前教育事權(quán)與支出的責(zé)任主體，各級政府對學(xué)前教育的支出責(zé)任可以分項目按比例分擔(dān)。黃洪等[5]認(rèn)為，學(xué)前教育的事權(quán)應(yīng)以縣為主，由縣級政府承擔(dān)最大的管理、運作職責(zé)，投入責(zé)任安排則取決于其實際財力。張麗華和汪沖[6]提出，地方投入為主的模式難以為義務(wù)教育提供全面的資金支持，其通過建模計量發(fā)現(xiàn)保障農(nóng)村義務(wù)教育投入和縮小農(nóng)村義務(wù)教育地區(qū)差異不能單純依靠轉(zhuǎn)移支付制度，而是應(yīng)該將農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)與支出責(zé)任上劃至中央。趙海利和陳芳敏[7]借鑒了國外義務(wù)教育政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，認(rèn)為在“以縣為主”的劃分框架下，我國中央政府應(yīng)承擔(dān)起為弱勢群體提供義務(wù)教育機會的責(zé)任，省級政府應(yīng)通過公式化撥款承擔(dān)省域內(nèi)均衡義務(wù)教育投入的責(zé)任，同時提出應(yīng)賦予縣級政府更大的自主權(quán)，建議中央和省級政府義務(wù)教育支出應(yīng)采取一般性專項轉(zhuǎn)移支付形式，即只規(guī)定資金用于義務(wù)教育，并不設(shè)定資金的具體用途。廣西財政廳課題組[2]認(rèn)為，隨著高考制度與戶籍制度的改革，高中教育外溢性加大，作為自治區(qū)與市級政府的共有事權(quán)，高中教育財政支出的統(tǒng)籌層級應(yīng)進一步提升，由自治區(qū)承擔(dān)高中教育主要支出責(zé)任。李世剛和尹恒[8]運用縣級財政面板數(shù)據(jù)實證分析了基礎(chǔ)教育“以縣為主”投入模式的有效性，發(fā)現(xiàn)財政基礎(chǔ)教育支出在相鄰縣域之間存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明基礎(chǔ)教育財政支出的外溢效應(yīng)明顯，為了提高基礎(chǔ)教育的財政投入水平，上級財政應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任。向莉[9]通過實證分析發(fā)現(xiàn)，高等教育發(fā)展受到“以省為主”投入模式的制約，其投入問題不能僅依靠轉(zhuǎn)移支付解決，而應(yīng)調(diào)整高等教育事權(quán)，由“中央地方共同負(fù)責(zé)，省級政府為主”過渡到“中央和地方共同負(fù)責(zé)，以中央政府為主”的模式。

總體上看，學(xué)界對政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分現(xiàn)狀基本有兩種認(rèn)識：一是認(rèn)為現(xiàn)行的劃分方式基本合理，可以通過完善財政轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)基層政府事權(quán)與財力的匹配，保障教育資金的充足供給。二是認(rèn)為市縣支出責(zé)任過重，基層政府事權(quán)與財權(quán)不相匹配，導(dǎo)致教育資源供應(yīng)不足且不利于教育水平的均衡發(fā)展，應(yīng)提高政府統(tǒng)籌層級、提高中央和省級政府教育支出的分擔(dān)比例。由于多數(shù)學(xué)者往往專注于研究普通教育下的某個子領(lǐng)域，更多地從合理劃分政府間支出責(zé)任、保障教育資源充分供給的視角展開研究，鮮有從普通教育整體視角提出統(tǒng)籌規(guī)劃性改革的對策建議。黨的十九大報告明確提出，“讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，新時代教育改革與發(fā)展已進入一個新的質(zhì)量提升階段。充足、公平與效率是政府提供公共產(chǎn)品的基本原則和長久性主題，本文將站在起點，系統(tǒng)論述如何通過合理劃分政府間普通教育事權(quán)和支出責(zé)任，助力提供公平而有質(zhì)量的教育。

二、政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分及相互作用的機理分析

事權(quán)和支出責(zé)任的劃分(即所謂“權(quán)責(zé)劃分”或“權(quán)責(zé)安排”)是財政分權(quán)的重要內(nèi)容，而財政分權(quán)理論則是政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的重要理論基礎(chǔ)。理論意義上的財政分權(quán)，主要研究如何將政府經(jīng)濟職能在中央與各級地方政府之間進行有效的劃分、如何處理好財政體制中集中與分散的關(guān)系。早期的財政分權(quán)理論主要從地方政府職能的特殊性和地方政府間財政競爭的角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府在行使其職責(zé)的過程中，需要充分考慮居民的偏好。于是，在不考慮規(guī)模經(jīng)濟和外部性的情況下，相較于中央政府而言，地方政府更能夠?qū)崿F(xiàn)地方公共產(chǎn)品供給的帕累托最優(yōu)。各地方政府之間的相互“競爭”，也會促使其更有效地提供當(dāng)?shù)鼐用袼柚伯a(chǎn)品和服務(wù)。與此同時，也需要對政府間的財政競爭加以適當(dāng)?shù)募s束和規(guī)范，以免陷入惡性的、無序的競爭之中。后來的財政分權(quán)學(xué)說則分別從俱樂部理論、受益原則和政府職能分解等視角出發(fā)，逐漸由傳統(tǒng)的注重論證地方政府的必要性和有效性，發(fā)展為將經(jīng)濟學(xué)的研究進展應(yīng)用于財政體制領(lǐng)域，在財政分權(quán)框架下引入激勵相容與機制設(shè)計理論，更加關(guān)注如何促進經(jīng)濟增長、防控腐敗、提供優(yōu)質(zhì)和公平的教育服務(wù)以及保護生態(tài)環(huán)境等一系列具體問題，從而提高公共產(chǎn)品供給的效率。

從事權(quán)與支出責(zé)任的內(nèi)涵來看，事權(quán)是政府應(yīng)履行的提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，支出責(zé)任是政府為履行事權(quán)所需承擔(dān)的資金保障義務(wù)。因此，學(xué)術(shù)界通常以公共產(chǎn)品的層次性為依據(jù)劃分政府間的事權(quán)與支出責(zé)任。比較公共產(chǎn)品的受益范圍和政府的轄區(qū)范圍，如果某一公共產(chǎn)品的受益范圍恰好與某一級政府轄區(qū)范圍相吻合，那么由這一級政府提供此公共產(chǎn)品是最有效率的。然而現(xiàn)實生活中的大部分情況是，某一公共產(chǎn)品的受益范圍往往介于兩級政府轄區(qū)之間，若由較低層級的政府提供，很可能會產(chǎn)生外溢性問題；而由較高層級的政府提供，則會隨著轄區(qū)的擴大而產(chǎn)生效率損失。在這種情況下，就需要根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍及外溢性程度，兼顧效率與公平，合理劃分各級政府事權(quán)與支出責(zé)任。就普通教育這一公共產(chǎn)品的提供而言，根據(jù)財政分權(quán)理論，地方政府應(yīng)利用自身的信息優(yōu)勢，提高轄區(qū)內(nèi)教育資源配置的效率，而中央政府則應(yīng)更多地發(fā)揮收入分配職能，減少、縮小地區(qū)間教育服務(wù)水平差異，促進教育公平。

中央政府在以公平為原則提供教育類公共產(chǎn)品時，需要著重考慮兩個方面的因素：一是教育本身的外溢性問題。教育的外溢性主要體現(xiàn)在人才流動所帶來的區(qū)域間教育成本與教育收益的不對等上。對于人才流出地而言，地方政府承擔(dān)了教育供給成本，卻未能或較少享受到教育供給所帶來的收益；對于人才流入地而言，地方政府享受了教育帶來的收益，卻并未或很少付出相應(yīng)的教育供給成本。教育外溢性的存在，會弱化人才流出地政府的教育供給激勵。對此，中央政府應(yīng)對人才流出地的教育溢出效應(yīng)和成本給予相應(yīng)的補償，以避免人才流出地出現(xiàn)教育供給不足的情況。二是區(qū)域教育服務(wù)均等化問題。由橫向區(qū)域異質(zhì)性所導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡帶來的財政問題，即區(qū)域間地方政府的財力差距(有時這種差距甚至相當(dāng)懸殊)，會影響到區(qū)域間教育服務(wù)供給的差異。作為基本公共服務(wù)的核心部分，教育公平的實現(xiàn)對于整個社會的公平正義具有重大意義。因此，中央政府財政的教育支出應(yīng)致力于縮小地區(qū)間的教育水平差異，力爭讓不同地區(qū)的居民享受到基本均等的教育服務(wù)。

相較之下，地方政府在以效率為原則提供教育服務(wù)時，則需要著重考慮如何提升教育質(zhì)量的問題?；谛畔碓磧?yōu)勢，地方政府(尤其是基層地方政府)往往能夠更好地掌握當(dāng)?shù)亟逃Y源的分布情況，了解當(dāng)?shù)鼐用駥逃?wù)的需求，進而提供符合當(dāng)?shù)鼐用衿玫母哔|(zhì)量教育服務(wù)，避免教育資源的重復(fù)配置、低效配置。因此，當(dāng)某一類教育產(chǎn)品的受益范圍與某一層級地方政府轄區(qū)范圍基本對等但稍有溢出時，教育產(chǎn)品的供給由較低的一級政府承擔(dān)，有助于提高財政性教育資金的使用效率。但隨著教育產(chǎn)品外溢性的增強，應(yīng)相應(yīng)地逐步提高供給教育產(chǎn)品的地方政府級次，以減少因外溢性所可能帶來的效率與公平的雙重?fù)p失。

如果將財政分權(quán)理論與教育服務(wù)的實際結(jié)合起來，我們會發(fā)現(xiàn)，政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分往往存在著現(xiàn)實條件的約束?，F(xiàn)實中，政府間教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分會受到一國政治、經(jīng)濟、歷史和文化等多重因素疊加產(chǎn)生的影響，其中，以政體模式的影響尤甚。一國的政體模式?jīng)Q定了政府間權(quán)力的配比關(guān)系，進而決定了各級政府財權(quán)和財力的劃分格局，而一級政府的財權(quán)和財力水平構(gòu)成了事權(quán)與支出責(zé)任最直接的現(xiàn)實條件約束。其中，財權(quán)意味著一級政府籌集收入的權(quán)力，包括稅權(quán)、收費權(quán)和債權(quán)等，具體體現(xiàn)為各級政府可取得的本級收入；財力則指一級政府可支配的所有貨幣資源，主要包含本級收入和來自于上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。

教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分本質(zhì)上是政府間財政體制問題，必然受到財政體制內(nèi)部因素的制約，其核心在于政府間事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)、財力的相互匹配關(guān)系。教育事權(quán)是一級政府應(yīng)該履行的教育服務(wù)供給及管理職責(zé)，屬于行政范疇；教育支出責(zé)任則為一級政府為履行職責(zé)而實際承擔(dān)的支出義務(wù)，屬于財政范疇。簡單地說，事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系是“由誰辦事”和“由誰花錢”的關(guān)系。只有事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，才能避免出現(xiàn)政府支出責(zé)任缺位的問題，確保政府事權(quán)得以有效落實。而具體到一級政府的教育支出責(zé)任來說，又不可避免地受到該級政府財權(quán)、財力的制約。事實上，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度和水平的差異，即使財權(quán)劃分的標(biāo)準(zhǔn)相同，不同地區(qū)間政府的財政收入能力和水平也會不同，在這種情況下，單純地強調(diào)事權(quán)與財權(quán)相匹配只具有形式上的象征性作用，而強調(diào)事權(quán)與財力相匹配則更具有實際意義。因此，政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，必須考慮各級政府的實際財力狀況，包括由財權(quán)安排所帶來的本級收入和來自上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。

三、我國政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任安排的特征事實

目前，義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品，已全面納入國家財政的保障范圍；學(xué)前教育、高中教育和高等教育作為一定意義上的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由政府和市場共同提供，以政府提供為主。

(一)普通教育事權(quán)劃分的總體格局

1.推行“以縣為主”的學(xué)前教育事權(quán)安排

我國學(xué)前教育采取政府與社會舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的保障機制模式。在政府投入過程中，堅持“地方為主，中央獎補”的原則。中央財政設(shè)立專項經(jīng)費重點支持各地區(qū)特別是中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展，支持隨遷子女、家庭經(jīng)濟困難兒童和留守兒童接受學(xué)前教育。地方政府是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，應(yīng)積極探索“以縣為主”的管理體制，由縣級人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)園所布局、經(jīng)費投入、師資建設(shè)、質(zhì)量保障、規(guī)范管理。各省(市、區(qū))財政、教育部門發(fā)揮督促檢查職能，建立獎懲和問責(zé)機制，規(guī)范學(xué)前教育經(jīng)費的使用和管理。

2.義務(wù)教育管理“以縣為主”，經(jīng)費“省級統(tǒng)籌”

改革開放以來，我國義務(wù)教育相關(guān)財政體制處在不斷發(fā)展變化之中。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和1986年頒布的《義務(wù)教育法》提出了“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的原則，并在實踐中逐漸形成了縣、鄉(xiāng)兩級管理，農(nóng)村義務(wù)教育“以鄉(xiāng)為主”的格局。2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”，旨在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)條件，保障農(nóng)村教師工資發(fā)放。作為緩解基層政府財政困難的措施之一，國務(wù)院于2005年印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》，強調(diào)省級政府要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實省以下各級政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。至此，我國義務(wù)教育開始朝著“管理以縣為主，經(jīng)費省級統(tǒng)籌”的財政體制邁進。2006年修訂的《義務(wù)教育法》，進一步明確了義務(wù)教育由省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃、縣級政府主要管理的體制?，F(xiàn)階段，我國中央和地方政府實行分項目、按比例分擔(dān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費的辦法。中央統(tǒng)一確定全國義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，中央和地方政府按比例以不低于基準(zhǔn)定額的標(biāo)準(zhǔn)向城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校(含民辦學(xué)校)補助公用經(jīng)費。同時，義務(wù)教育階段免費教科書、家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活費、農(nóng)村地區(qū)公辦學(xué)校校舍安全保障資金、貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)膳食補助、義務(wù)教育教師工資等都由中央和地方政府共同分擔(dān)。省以下各級政府間的經(jīng)費分擔(dān)辦法由各省級政府制定，省級政府通過完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大對轄域內(nèi)困難地區(qū)的支持力度。縣級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排縣域內(nèi)教育經(jīng)費，管理義務(wù)教育學(xué)校預(yù)算。

3.高中教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理

普通高中教育經(jīng)費以財政投入為主，其他渠道籌措為輔。由于缺乏專門的制度規(guī)定，因而只能從國家關(guān)于教育、基礎(chǔ)教育的政策法規(guī)中提取和分析普通高中教育政府間事權(quán)劃分情況。其中，1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出，基礎(chǔ)教育由“地方負(fù)責(zé)、分級管理”；1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》規(guī)定，中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理。

4.高等教育由中央與省級人民政府兩級管理，以省級政府為主

我國高等教育財政體制與高校辦學(xué)體制改革同步進行，基本上采取“誰舉辦、誰負(fù)責(zé)”的方式。1980以后，中央政府開始將高等教育辦學(xué)責(zé)任下放給省級政府。1988年第八屆全國人民代表大會提出了政府機構(gòu)改革方案，高等院校除少數(shù)歸屬于教育部管理外，大部分高校實行中央與地方共建，以地方管理為主的模式。1999年國務(wù)院《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》提出，按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的方式，形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制。2015年國家頒布《中華人民共和國高等教育法(修正)》明確規(guī)定，高等教育經(jīng)費籌措以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本及其他渠道籌措為輔。

(二)政府間普通教育支出責(zé)任劃分的基本結(jié)構(gòu)

以財權(quán)的關(guān)聯(lián)程度為依據(jù)，我們可將各級政府普通教育支出責(zé)任劃分為直接支出責(zé)任和間接支出責(zé)任。其中，直接支出責(zé)任體現(xiàn)為本級政府通過行使本級財權(quán)安排的針對普通教育的直接財政支出，間接支出責(zé)任則指本級政府在接受上級政府一般性或?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付后所承擔(dān)的普通教育支出責(zé)任。一般而言，在進行財政統(tǒng)計時，若不強調(diào)本級財政支出，那么基層政府財政支出數(shù)據(jù)往往既反映直接支出責(zé)任，同時也體現(xiàn)著間接支出責(zé)任。

1.中央和地方普通教育財政支出的分擔(dān)情況

從絕對數(shù)看，2012—2016年全國普通教育財政支出由16 197.87億元增至22 009.08億元，年均增幅達8.05%；中央本級普通教育財政支出從18 764.63億元增至27 403.85億元，年均增幅達7.25%；地方普通教育財政支出從107 188.34億元增加到160 351.36億元，年均增幅達8.11%。從相對數(shù)看，2012—2015年全國普通教育財政支出占公共財政支出比重逐步下降，2016年該比重回升至11.72%，但仍低于2012年12.86%的水平；自2012年以來，中央本級和地方普通教育財政支出占其公共財政支出的比重整體上也呈下降趨勢，2016中央本級該比重降至4.68%，該年度地方的這一比重為12.93%。若不考慮中央對地方的轉(zhuǎn)移支付因素，中央政府支持教育發(fā)展的財政努力程度仍有很大提升空間。

關(guān)于中央和地方普通教育財政支出占教育財政支出的比重，如表1所示。2012—2016年這一數(shù)據(jù)為77%左右，這意味著我國財政約77%的教育資金流向了普通教育領(lǐng)域。同時，我國中央和地方的教育支出結(jié)構(gòu)也存在較大差異，以2016年為例，中央財政每100元教育經(jīng)費中，有88.57元流向普通教育，其中86.49元用于高等教育事業(yè)，支持學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育的經(jīng)費不足3元；地方財政每100元教育經(jīng)費中，有77.85元流向普通教育，其中46.57元用于義務(wù)教育，10.76元投向高等教育，9.59元用于高中教育，3.79元用于學(xué)前教育。這種支出結(jié)構(gòu)差異體現(xiàn)了我國中央和地方政府普通教育支出責(zé)任重心的不同：中央財政教育經(jīng)費主要用于支持高等教育發(fā)展，而地方財政教育經(jīng)費則更多地用于義務(wù)教育領(lǐng)域。而無論中央財政還是地方財政，學(xué)前教育支出占其整個教育支出的比重都是最低的，高中教育次之。

表1 中央和地方普通教育財政支出占教育財政支出比重 單位：%

數(shù)據(jù)來源：由2012—2016年財政部全國財政決算報告整理得出。其中，中央數(shù)據(jù)為中央本級財政支出。表2同。

如表2所示，通過進一步分析中央和地方普通教育各階段財政支出的分擔(dān)比重可以發(fā)現(xiàn)，地方政府承擔(dān)了大部分的普通教育財政支出責(zé)任。以2016年為例，該年全國普通教育財政支出中，中央政府承擔(dān)5.83%，地方政府承擔(dān)94.17%(包括中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付)。在學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育階段，地方政府承擔(dān)的教育財政支出占比高達99.75%，中央財政分擔(dān)比重不足1%；在高等教育階段，地方政府也承擔(dān)了69.59%的教育財政支出。

表2 中央和地方普通教育各階段財政支出分擔(dān)比重 單位：%

需要說明的是，在上述分析中，中央普通教育財政支出僅指中央本級政府普通教育財政支出，中央對地方的教育轉(zhuǎn)移支付則被統(tǒng)計在地方政府普通教育財政支出之中。實際上，中央對地方的教育轉(zhuǎn)移支付雖為地方政府的間接支出責(zé)任，但其本質(zhì)屬于中央政府對普通教育的財力支持。2016年，中央本級普通教育財政支出為1 282.24億元，而2016年中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付高達2 783.84億元，其中，普通教育轉(zhuǎn)移支付不少于2 232.37億元，遠超過中央本級普通教育支出數(shù)額，若將中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付歸入中央政府實際教育財政支出當(dāng)中，那么，中央政府在教育財政支出中的分擔(dān)比重可達到17%左右。因此，有必要對中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)做進一步的具體分析。

2012—2016年中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重從6.66%降至5.30%，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付中用于教育的比重由7.43%降至4.22%，專項轉(zhuǎn)移支付中用于教育的比重由5.78%上升至7.65%的高點后又降至6.95%。中央對地方教育專項轉(zhuǎn)移支付占中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付比重整體處于上升趨勢，2015年和2016年該比重均超過50%。值得注意的是，2012—2016年中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付占地方教育財政支出的比重呈現(xiàn)逐步下降的態(tài)勢，從13.31%降至10.46%，這意味著地方財政直接教育支出責(zé)任所占比重接近90%。2013年之前，中央對地方教育專項轉(zhuǎn)移支付是按教育類別實行分類統(tǒng)計的，自2014年起，改以項目列舉方式替代分類統(tǒng)計，諸如學(xué)生資助補助經(jīng)費、基建支出等項目難以具體歸類，因而中央對地方普通教育轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計只能精確到2013年。根據(jù)2012年和2013年的數(shù)據(jù)，中央對地方普通教育轉(zhuǎn)移支付占地方普通教育財政支出的比重略高于16%，地方財政普通教育直接支出比重約為84%。

2.地方政府普通教育支出責(zé)任的分擔(dān)情況

總體來講，地方政府的普通教育支出責(zé)任大部分由市縣兩級政府承擔(dān)，如表3所示，2016年省本級普通教育財政支出僅占地方普通教育財政支出的13.71%，其它86.29%的比重由市本級和縣(及以下)財政負(fù)擔(dān)。從普通教育的層次來看，2016年市縣兩級財政承擔(dān)了97%以上的地方政府基礎(chǔ)教育支出責(zé)任，而省本級財政承擔(dān)了80%以上的地方政府高等教育支出責(zé)任。需要注意的是，2016年省本級義務(wù)教育財政支出占地方義務(wù)教育財政支出的比重約為1%，這意味著義務(wù)教育經(jīng)費“省級統(tǒng)籌”的目標(biāo)并未完全實現(xiàn)。

表3 2016年地方政府普通教育財政支出分擔(dān)情況

數(shù)據(jù)來源：由2016年財政部全國財政決算報告、2016年全國31個省級財政決算報告整理而得。

四、政府間普通教育事權(quán)與支出責(zé)任的主要矛盾與問題歸結(jié)

(一)“層層下放”的普通教育事權(quán)與基層政府的財權(quán)、財力不匹配

教育屬于較為典型的中央和地方共同財政事權(quán)。在“事”的劃分上，除了高等教育管理以省為主外，學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育的管理基本上以縣為主；在“權(quán)”的劃分上，由中央負(fù)責(zé)“點菜”(決策權(quán))、地方負(fù)責(zé)“買單”(執(zhí)行權(quán))[10]。在中央政府做出統(tǒng)籌規(guī)劃時，地方政府要貫徹執(zhí)行；在上級政府下達指標(biāo)時，基層政府要組織落實。這種“層層下放”的事權(quán)劃分格局使得中央政府只需承擔(dān)較小一部分的普通教育支出責(zé)任。自分稅制改革之后，地方政府財權(quán)弱化，基層財政較為困難，在此情形下，地方政府仍承擔(dān)了約94%的普通教育支出責(zé)任，其中，市縣兩級承擔(dān)約為80%的普通教育支出責(zé)任。相較之下，中央對地方普通教育轉(zhuǎn)移支付僅占地方普通教育財政支出的16%左右，份額較低導(dǎo)致其彌補地方財力缺口的作用有限。此外，省級政府的統(tǒng)籌功能未能充分、有效得以釋放，省級政府僅承擔(dān)約13%的普通教育支出責(zé)任，即使考慮省級政府對市縣教育轉(zhuǎn)移支付的因素，省級政府也僅承擔(dān)約為30%的教育支出責(zé)任。

(二)普通教育支出責(zé)任劃分難以與日益加快的人口流動相適應(yīng)

一般而言，公立幼兒園和中小學(xué)招生遵循屬地原則，以學(xué)生戶籍或居住證為依據(jù)，因而學(xué)前教育和義務(wù)教育的溢出效應(yīng)較小，可以由基層政府承擔(dān)責(zé)任。然而，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，且隨著市場需求的變化在各城市之間流動，為進城務(wù)工人員隨遷子女提供教育服務(wù)已經(jīng)成為一個跨區(qū)域乃至全國性公共產(chǎn)品供給的問題。目前，我國進城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育主要由流入地政府負(fù)責(zé)，在“以縣為主”的義務(wù)教育財政體制下，流入地縣區(qū)級財政承擔(dān)主要的教育支出責(zé)任。這在一定程度上符合受益原則，即進城務(wù)工人員為流入地貢獻稅收收入，流入地政府為其子女提供教育服務(wù)，但這一制度安排卻忽略了流入地政府的財力是否與其支出責(zé)任相匹配的問題。2016年起，我國義務(wù)教育實行“兩免一補”和生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動可攜帶的政策。但在一些人口凈流入較大的城市，學(xué)生中的外來人口比重有時可能高達50%[11]，甚至更多，為滿足這些學(xué)生的教育需求，流入地政府需要負(fù)擔(dān)大量的教育基本建設(shè)支出、教師工資支出等，在財力有限且激勵機制缺失的情況下，流入地政府很難實現(xiàn)隨遷子女與本地生源的教育均等化，許多隨遷子女未能進入公立學(xué)校，只能在民辦學(xué)?；蛘邨l件簡陋的打工子弟學(xué)校就讀。從實現(xiàn)教育公平的角度出發(fā)，的確需要進一步加大中央和省級政府對學(xué)前教育和義務(wù)教育的統(tǒng)籌力度。此外，隨著大城市集聚效應(yīng)的不斷增強，大量優(yōu)秀大學(xué)生畢業(yè)后選擇去北京、上海和廣州等一線城市打拼，使得高等教育的溢出效應(yīng)日益突顯。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)負(fù)擔(dān)了較高的高等教育成本但培養(yǎng)出的人才卻流失嚴(yán)重，這在一定程度上挫傷了當(dāng)?shù)卣畬Ω叩冉逃度氲姆e極性。

(三)失衡的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)妨礙教育資源的高效、公平、合理配置

從轉(zhuǎn)移支付自身結(jié)構(gòu)看，2012—2016年中央對地方教育專項轉(zhuǎn)移支付力度逐年加大，已占中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的一半以上，而中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出比重卻逐年下降。專項轉(zhuǎn)移支付往往限定教育資金的具體使用方向，基層政府取得專項轉(zhuǎn)移支付后，需按照規(guī)定用途配置教育資源，即使是重復(fù)配置，也無法將資金用于配置其他需要的教育資源。因此，在信息不充分的條件下，專項轉(zhuǎn)移支付占比過高往往會影響教育資金的使用效率。

從不同層級的教育轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付明顯側(cè)重于義務(wù)教育，而且一般性教育轉(zhuǎn)移支付只針對義務(wù)教育；中央對地方教育專項轉(zhuǎn)移支付用于支持高等教育的力度較大，用于學(xué)前教育的較少，對高中教育的扶持資金則是少之又少。從規(guī)律上講，人才培養(yǎng)過程中的每一個階段都至關(guān)重要，高中教育是義務(wù)教育的升華，是通往高等教育的必經(jīng)之路，其外溢性要高于義務(wù)教育，可見，中央政府對高中教育經(jīng)費的保障水平和教育資源的公平合理配置均有待進一步優(yōu)化。

(四)學(xué)前教育和高中教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠清晰

學(xué)前教育和高中教育財政支出占教育財政支出的比重分別為3%和9%。中央政府和地方政府對學(xué)前教育和高中教育的財政投入力度都遠不及義務(wù)教育和高等教育。其部分原因在于，義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品，有著較為規(guī)范的經(jīng)費保障機制，高等教育事權(quán)與支出責(zé)任的劃分也有法可依。相較之下，我國于2010年才開始出臺規(guī)范學(xué)前教育事權(quán)與支出責(zé)任的政府文件，高中教育事權(quán)與支出責(zé)任安排既缺乏法律保障又沒有專門的政府文件規(guī)范，可謂雙重缺失，學(xué)前教育和高中教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分僅有“地方為主，中央獎補” “地方負(fù)責(zé)、分級管理”等原則性規(guī)定，并未具體劃分各級政府教育項目的分擔(dān)比重，其問題根源可歸結(jié)為事權(quán)與支出責(zé)任劃分不夠清晰所致。

五、優(yōu)化普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本思路

(一)共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分模式

教育屬于典型的中央和地方共同事權(quán)。從“事”的方面看，教育具有外溢性，屬于中央政府和地方政府共同負(fù)責(zé)提供的跨區(qū)域公共產(chǎn)品；從“權(quán)”的方面看，教育供給的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)不完全集中在同一級政府，不屬于某級政府的獨立事權(quán)，而是上下級政府間的共同事權(quán)。長期以來，我國對于共同事權(quán)的劃分一直采用“上級主導(dǎo)”的劃分模式。2018年1月出臺的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》也再次強調(diào)“堅持財政事權(quán)劃分由中央決定。完善中央決策、地方落實的機制”。這完全符合我國的實際情況。值得說明的是，如果在實際操作中缺乏相應(yīng)的法律約束和制度配套，那么，單純的上級主導(dǎo)型的事權(quán)劃分模式可能會出現(xiàn)變形，造成共同事權(quán)和支出責(zé)任下移[12]，導(dǎo)致基層政府的事權(quán)與財力不匹配。如圖1所示，應(yīng)逐步建立“事權(quán)法定、上級統(tǒng)籌、超負(fù)上移”的共同事權(quán)劃分模式并使之優(yōu)化，進而形成權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的基本公共服務(wù)保障機制。所謂“事權(quán)法定、上級統(tǒng)籌、超負(fù)上移”，是指以法律形式明確共同事權(quán)的責(zé)任主體，規(guī)范各級政府對于不同事項的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，具有決策權(quán)的上級政府對本級決策承擔(dān)“兜底”義務(wù)，當(dāng)下級政府為執(zhí)行上級政府決策承擔(dān)的被動支出責(zé)任與其財力不相匹配時，所超出的財政負(fù)擔(dān)部分可上移至決策級政府，此時上級政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃決策標(biāo)準(zhǔn)，在承擔(dān)本級支出責(zé)任的同時，通過實施財政轉(zhuǎn)移支付保障下級政府履行支出責(zé)任。

圖1 政府間共同事權(quán)和支出責(zé)任的劃分路徑

(二)基于路徑優(yōu)化的普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分框架

整體上講，要建立基礎(chǔ)教育經(jīng)費省級統(tǒng)籌、加大中央對高等教育經(jīng)費統(tǒng)籌力度的普通教育經(jīng)費保障機制。具體而言，在事權(quán)劃分上，中央和省級政府擁有普通教育政策的制定權(quán)，中央政府負(fù)責(zé)制定普通教育的國家基本標(biāo)準(zhǔn)，省級政府可基于國家基本標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地制定地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，中央和地方分別為其政策承擔(dān)終級經(jīng)費保障義務(wù)；高等教育事權(quán)管理由中央和省級政府共同負(fù)責(zé)，學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育事權(quán)由市縣兩級政府負(fù)責(zé)管理；中央承擔(dān)高等教育的監(jiān)督權(quán)，基礎(chǔ)教育的監(jiān)督權(quán)由中央和省級政府共同承擔(dān)。在支出責(zé)任劃分上，為彌補高等教育的外溢性，要強化中央的高等教育支出責(zé)任，實現(xiàn)高等教育支出責(zé)任以中央為主；義務(wù)教育作為純公共產(chǎn)品，其事權(quán)劃分在現(xiàn)有財政管理體制中有比較清晰的安排，已納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍加以規(guī)范，應(yīng)由中央和省級政府作為義務(wù)教育財政支出的雙主體；學(xué)前教育和高中教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，尚缺乏系統(tǒng)、有效的經(jīng)費保障機制，是普通教育中的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)在正確處理政府和市場關(guān)系的前提下，加大省級政府的經(jīng)費統(tǒng)籌力度。

(三)制度保障與支撐條件

普通教育事權(quán)與支出責(zé)任劃分優(yōu)化具體思路的落實，需要相應(yīng)的制度保障與支撐條件加以配合，其中主要包含完善財政轉(zhuǎn)移支付制度和加強教育支出項目的預(yù)算管理這兩個方面：一是完善轉(zhuǎn)移支付制度。長期以來，我國中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付主要采用一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式，且近年來專項轉(zhuǎn)移支付占比有所上升。隨著政府間共同事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的推進，要相應(yīng)地調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度，在一般性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，原則上將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)事項，統(tǒng)一納入共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，全面完整地反映中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)的支出責(zé)任。與以往單純優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的做法不同，共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付的改革在一般性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)置專門科目，并將原來共同事權(quán)中的專項轉(zhuǎn)移支付也納入其中，由此可構(gòu)成一種政策性轉(zhuǎn)移支付，即上級政府在制定決策時，考慮下級政府的不同財力和能力，通過給予下級政府轉(zhuǎn)移支付來彌補下級政府因執(zhí)行決策所造成的財力缺口。這一調(diào)整在取得經(jīng)驗后，可逐步在省以下轉(zhuǎn)移支付制度體系中加以實施。同時還應(yīng)注意到，簡單的分類分檔辦法仍不能完全實現(xiàn)基層政府支出責(zé)任與財力之間的相互匹配，為提高財政體制的運行效率，應(yīng)在中期預(yù)算程序背景下厘清政府間的表權(quán)安排和支出劃分[13]。還應(yīng)進一步完善共同財政事權(quán)分類轉(zhuǎn)移支付的測算方式，采用科學(xué)、統(tǒng)一的測算公式，針對不同地區(qū)的實際情況進行細(xì)致甄別和具體分類，最終充分落實基層政府的支出責(zé)任。二是加強教育支出項目的預(yù)算管理。普通教育支出責(zé)任重心上移、強化中央和省級政府支出責(zé)任的做法，雖然減輕了基層政府的財政壓力，但是在支出主體與管理主體不一致的情況下，如果仍然采用原有簡單、粗放的預(yù)算管理方法，則很可能導(dǎo)致教育資源浪費問題，因而為提高財政體制的運行效率，應(yīng)在中期預(yù)算程序背景下厘清政府間的責(zé)權(quán)安排和支出劃分[13]。上級政府應(yīng)按分擔(dān)比重確保教育資金足額下達，并及時撥付轉(zhuǎn)移支付資金?；鶎诱矐?yīng)科學(xué)、完整、規(guī)范地編制和執(zhí)行教育項目預(yù)算，落實上級政府制定的教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保教育資金合理有效使用。同時，應(yīng)制定科學(xué)、統(tǒng)一的教育支出績效評價方法和量化指標(biāo)，加強同級人民代表大會和上級政府對下級政府的教育項目預(yù)算監(jiān)督。