劉戒驕,徐孝新

(中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所,北京 100044)

改革開放40年，中國國有企業(yè)改革在缺乏現(xiàn)成理論指導(dǎo)和實踐經(jīng)驗的情況下，直面現(xiàn)實問題，在解決制度不完善的過程中深化了國有企業(yè)性質(zhì)、功能與存在依據(jù)的認(rèn)識，探索出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展壯大國有企業(yè)的途徑。經(jīng)過40年的改革，中國國有企業(yè)普遍完成了公司制改造，形成了規(guī)范的公司法人治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代企業(yè)制度框架基本確立。在這40年中，政企關(guān)系和國家管理國有企業(yè)的體制發(fā)生了重大變化，國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體和法人實體，具有了與其他經(jīng)濟(jì)成分平等競爭的能力，總體實現(xiàn)了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)兼容和共生發(fā)展。國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)分布與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求更加匹配，更多國有資本投向公益類行業(yè)、關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。

國有企業(yè)改革發(fā)展和制度創(chuàng)新迫切需要解決堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的統(tǒng)一、進(jìn)一步確立企業(yè)市場主體地位、深入開展戰(zhàn)略性重組等深層次矛盾和問題，國有企業(yè)改革尚未完成[1]-[3]。新時代國有企業(yè)改革已揚帆起航，回顧總結(jié)改革開放40年國有企業(yè)改革發(fā)展和制度創(chuàng)新的做法與經(jīng)驗，研究回答新時代國有企業(yè)功能目標(biāo)定位、黨組織嵌入企業(yè)治理體系、國有資本戰(zhàn)略性重組和授權(quán)管理等問題，對于豐富國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)理論，按十九大部署推進(jìn)國有企業(yè)改革具有重要意義。

一、改革開放40年國有企業(yè)改革的基本歷程

(一)從擴(kuò)權(quán)讓利到兩權(quán)分離階段(1978—1991年)

十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，國有企業(yè)政企不分、缺乏自主經(jīng)營管理權(quán)、企業(yè)和員工積極性被嚴(yán)重束縛等問題突顯。制度創(chuàng)新重點是將國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)和政府職能中剝離出來，使工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)，從微觀上探索搞活國有企業(yè)的機(jī)制。因而擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)成為國有企業(yè)改革的突破口[3]。

企業(yè)自主權(quán)的擴(kuò)大給國有企業(yè)注入了生機(jī)與活力，但未能突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，國有企業(yè)尚未成為市場競爭主體。十二屆三中全會認(rèn)識到增強(qiáng)國有企業(yè)活力是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，只有實行政企分開才能使國有企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟(jì)實體。十三大報告進(jìn)一步提出，轉(zhuǎn)變國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離搞活全民所有制企業(yè)。實行兩權(quán)分離、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制成為這一時期國有企業(yè)改革的中心任務(wù)。推行承包經(jīng)營制進(jìn)一步擴(kuò)大了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，增強(qiáng)了企業(yè)活力，但承包經(jīng)營制本質(zhì)上是依靠契約界定政府、企業(yè)與職工個人的利益關(guān)系，不是一般性的制度化措施，沒有從制度上理順政府與企業(yè)的關(guān)系，不能解決政企合一的體制弊端。這一時期出現(xiàn)的股份制試點在推動所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離、轉(zhuǎn)變國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制上的積極作用得到重視，埋下了國有企業(yè)公司制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的種子。

(二)公司制改造和完善法人治理結(jié)構(gòu)階段(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提出和建立時期的國有企業(yè)改革可以分為兩個階段：前一個階段為十四大、十五大時期，改革重點是從微觀企業(yè)組織形式上對國有企業(yè)進(jìn)行公司制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；后一個階段為十六大、十七大時期，改革重點是擴(kuò)大國有企業(yè)公司制改造和完善法人治理結(jié)構(gòu)，并成立國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對國有企業(yè)的監(jiān)督管理。十四大以后，國有企業(yè)面臨與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相融合的挑戰(zhàn)，迫切需要從微觀組織形式上推進(jìn)國有企業(yè)改革。十四屆三中全會將現(xiàn)代企業(yè)制度確立為國有企業(yè)改革的方向，十五大報告以及十五屆四中全會要求對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，把國有企業(yè)改造成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的法人實體和競爭主體。國有企業(yè)改革進(jìn)入公司制改造和加強(qiáng)宏觀管理并重時期。

按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革要求，國有企業(yè)從微觀組織形式上普遍進(jìn)行了公司制改造，建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但法人治理運行制度不健全，突出表現(xiàn)為出資人履職不規(guī)范、所有權(quán)缺位和經(jīng)理層缺乏監(jiān)督，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，客觀上需要一個能夠集中履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。在1998年國務(wù)院成立國家資產(chǎn)監(jiān)督管理局和對國有大型企業(yè)實施稽查特派員制度，向國有重點企業(yè)外派監(jiān)事會的基礎(chǔ)上，2003年成立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會履行出資人權(quán)利，各級地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼成立，代表地方政府履行出資人權(quán)利。這標(biāo)志著國務(wù)院國資委和地方國資委分別代表中央和地方政府履行出資人職責(zé)，在對經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管體制方面邁出重要一步。

(三)功能界定和分類改革階段(2012年至今)

十八大以來，在繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度改革的同時，更加強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)功能界定、分類改革和加強(qiáng)國有資本管理。盡管國有企業(yè)分類改革的實踐探索早已進(jìn)行，但十八大以來的分類改革以及在分類基礎(chǔ)上推進(jìn)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制、混合所有制改革等，更加切合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求。十八屆三中全會提出，要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。中央和地方分別按《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》要求，將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，并將商業(yè)類國有企業(yè)劃分為主業(yè)處于充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)一類國有企業(yè)，和主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域、承擔(dān)重大專項任務(wù)的商業(yè)二類國有企業(yè)，對不同類型國有企業(yè)提出了差異化的公司治理模式、國有股權(quán)比例、考核導(dǎo)向、監(jiān)管重點等具體舉措。

公司制改造后，國有控股、參股公司發(fā)展較快，迫切需要建立以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制。但“管資本”為主并不意味著國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅履行出資人代表職責(zé)，完全放棄國有企業(yè)重大事項的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。對于國有獨資公司、全資公司，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過任命董事組建董事會行使決策權(quán)；對于國有控股公司、參股公司，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以基于現(xiàn)代公司治理規(guī)范，按照股權(quán)比例行使股東權(quán)利，公司決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)分別由董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會負(fù)責(zé)。

此時期，國有企業(yè)混合所有制改革按照分類推進(jìn)的原則進(jìn)行?；旌纤兄聘母锏闹攸c是商業(yè)一類國有企業(yè)，國有資本股權(quán)結(jié)構(gòu)配置由市場決定且不設(shè)比例限制，通過股權(quán)多元化、公司治理現(xiàn)代化、整體上市等方式使混合所有制企業(yè)成為市場競爭主體，并逐步完善其公司治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)企業(yè)活力、提高國有資本運行效率。對于商業(yè)二類國有企業(yè)，混合所有制改革要確保國有資本的控股地位，自然壟斷性國有企業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域允許私有資本平等進(jìn)入。對于以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主的公益類國有企業(yè)，不以營利為目的的社會價值目標(biāo)取向使得私有資本進(jìn)入積極性不高，出于增進(jìn)社會公共福利和保證公共產(chǎn)品和服務(wù)穩(wěn)定供應(yīng)等社會目標(biāo)的考慮，在私有資本進(jìn)入條件不完全具備的條件下，宜繼續(xù)實施國有獨資模式。

二、改革開放40年國有企業(yè)存在的依據(jù)與功能的認(rèn)識

國有企業(yè)并不為社會主義國家所獨有，世界各國普遍存在國有企業(yè)，即使在市場經(jīng)濟(jì)體制成熟的發(fā)達(dá)國家也存在著一定數(shù)量和規(guī)模的國有企業(yè)。國有企業(yè)獨立于經(jīng)濟(jì)制度而普遍存在，源于國有企業(yè)具有無法被私有企業(yè)替代的公共屬性，即克服市場失靈和承擔(dān)國家賦予的特殊職能。市場作為一種有效的資源配置方式，假設(shè)條件是不存在外部性、公共物品以及信息不對稱等市場失靈現(xiàn)象，但這一假設(shè)條件在現(xiàn)實中并不成立。盡管政府可以通過財政、金融等政策工具進(jìn)行干預(yù)以矯正市場失靈，但國有企業(yè)是一種有效途徑[4]。20世紀(jì)八九十年代西方資本主義國家進(jìn)行的大規(guī)模私有化改革，只不過是縮小國有企業(yè)數(shù)量規(guī)模、調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局而已，并沒有永久放棄公共供給和徹底取消國有企業(yè)。在2007年席卷全球的美國次貸危機(jī)救助方案中，美國、英國、德國等均采取了國有化措施應(yīng)對金融危機(jī)[5]。在壟斷產(chǎn)業(yè)，私有化不能根治壟斷弊病，私人壟斷比國有壟斷問題更突出[6]。改革開放40年，中國對國有企業(yè)存在的依據(jù)及功能的認(rèn)識經(jīng)歷了不斷深化的過程。

(一)改革開放初期(1978—1991年)

改革開放初期，國有企業(yè)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的數(shù)量占比和功能居于主導(dǎo)地位，與集體經(jīng)濟(jì)一道被認(rèn)為是決定社會主義社會性質(zhì)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有生產(chǎn)供應(yīng)、稅收貢獻(xiàn)和社會職能等作用。此時期，關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)品和關(guān)系全局的重大經(jīng)濟(jì)活動幾乎完全依靠國有企業(yè)，國有企業(yè)生產(chǎn)功能主要表現(xiàn)在執(zhí)行政府指令性計劃和指導(dǎo)性計劃。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制下個體企業(yè)數(shù)量占比低，集體企業(yè)納稅能力弱，國有企業(yè)成為國家財政收入的最主要來源。此外，國有企業(yè)還承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的就業(yè)、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會功能。上述功能定位直接導(dǎo)致了國有企業(yè)規(guī)模龐大和行業(yè)分布過廣。如表1所示，盡管這一時期國有及國有控股工業(yè)企業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重呈趨勢性下降，但在1991年之前這一比重均高于55%。如果將集體經(jīng)濟(jì)考慮在內(nèi)，可以發(fā)現(xiàn)，公有制經(jīng)濟(jì)占比逐年下降但依舊保持絕對優(yōu)勢。

表1 工業(yè)領(lǐng)域各類所有制企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值分布情況(1978—1991年) 單位：億元；%

資料來源：根據(jù)1989—1992年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得到。

(二)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出和建立時期(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，實現(xiàn)了國有企業(yè)功能認(rèn)識的一次深化，主要體現(xiàn)在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期國有企業(yè)的功能逐漸走向分化。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，以國有企業(yè)為主的公有制經(jīng)濟(jì)和私營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展，相對降低了國有企業(yè)在組織生產(chǎn)、創(chuàng)造財政收入和提供公共服務(wù)等方面的功能與作用。國有企業(yè)依舊作為一種特殊企業(yè)形態(tài)[7]為社會生產(chǎn)產(chǎn)品并提供服務(wù)。隨著非公有制經(jīng)濟(jì)的不斷壯大，私有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)功能越來越突出，國有企業(yè)數(shù)量和產(chǎn)值占比不斷降低，其生產(chǎn)功能進(jìn)一步弱化。隨著私有企業(yè)對國家稅收的貢獻(xiàn)越來越大，國有企業(yè)的稅收創(chuàng)造功能不斷下降，但國有企業(yè)仍然是國家財政收入的重要來源。此時期，國有企業(yè)與政府的邊界逐漸清晰，政企進(jìn)一步分開，國有企業(yè)不再是政府行政機(jī)構(gòu)的附屬物，原先代替政府所行使的公共服務(wù)和社會職能從國有企業(yè)中逐漸剝離開來，國有企業(yè)不再擔(dān)負(fù)本應(yīng)該由政府承擔(dān)的社會服務(wù)職能。

此時期，國有企業(yè)制度保障功能的認(rèn)識深化，集中體現(xiàn)在主導(dǎo)作用的實現(xiàn)方式上。非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)地位迅速提升，促使人們認(rèn)識到國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上，即在關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域處于支配地位。國有經(jīng)濟(jì)既要有量的優(yōu)勢，也要有質(zhì)的提高以及區(qū)域布局的優(yōu)化。因此，國有企業(yè)數(shù)量并不是越多越好，產(chǎn)業(yè)分布也不是越廣越好，而是應(yīng)在具有公共屬性的領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。如表2所示，從國有企業(yè)規(guī)模分布來看，此時期，國有企業(yè)主要指標(biāo)占比總體上呈下降趨勢。國有及國有控股工業(yè)企業(yè)數(shù)量占全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比重下降明顯，從1999年的近40%下降到2005年的10%，此后進(jìn)一步下降至個位數(shù)，此后這一比重一直維持在5%左右。在工業(yè)領(lǐng)域國有及國有控股企業(yè)數(shù)量急劇下降的同時，其總資產(chǎn)、主營業(yè)務(wù)收入以及利潤總額三個指標(biāo)占比也呈下降趨勢，但下降幅度低于工業(yè)企業(yè)數(shù)量的下降幅度。然而，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)平均總資產(chǎn)、平均主營業(yè)務(wù)收入以及平均利潤總額則呈上升趨勢，特別是工業(yè)企業(yè)平均總資產(chǎn)規(guī)模顯著增加，而主營業(yè)務(wù)收入和利潤總額均值先升后降，但仍然保持在較高水平。

表2 工業(yè)領(lǐng)域國有及國有控股企業(yè)基本情況(1999—2016年)

資料來源：根據(jù)1999—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》計算而得。企業(yè)數(shù)量、總資產(chǎn)、主營業(yè)務(wù)收入以及利潤總額占比是依據(jù)工業(yè)領(lǐng)域規(guī)模以上國有及非國有企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)計算得到。

如表3所示，從產(chǎn)業(yè)布局看，國有企業(yè)呈現(xiàn)向壟斷性、公共政策性和關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中的趨勢。以工業(yè)領(lǐng)域為例，國有及國有控股企業(yè)在采礦業(yè)的企業(yè)數(shù)量占比和總資產(chǎn)占比呈現(xiàn)雙增加趨勢，國有企業(yè)數(shù)量占比由2000年的6.24%上升至2011年的9.24%，總資產(chǎn)占比則由10.96%增加至18.14%。在制造業(yè)，國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局總體上有所收縮，但幅度較小，呈現(xiàn)出“一增一減”態(tài)勢。在競爭性制造業(yè)領(lǐng)域，如農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)等領(lǐng)域，國有企業(yè)數(shù)量及總資產(chǎn)占比明顯降低，而在有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，汽車、鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設(shè)備制造業(yè)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有企業(yè)數(shù)量和資產(chǎn)占比不斷提高。在電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等基礎(chǔ)行業(yè)，國有企業(yè)數(shù)量和總資產(chǎn)仍占據(jù)較大比重，且逐年提高?？梢?，國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局的變化不僅幅度大，而且具有趨勢性和非均等化等特點。

表3 國有及國有控股企業(yè)在不同工業(yè)領(lǐng)域中的企業(yè)數(shù)量、總資產(chǎn)分布情況 單位：%

資料來源：根據(jù)2001—2017年《中國統(tǒng)計年鑒》計算得到。

從國有企業(yè)地區(qū)分布看，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的有力工具和重要承擔(dān)者，國有企業(yè)發(fā)揮了重要作用。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域性差異，國有企業(yè)較多地分布在東部沿海地區(qū)和東北地區(qū)。改革開放以來中國國民經(jīng)濟(jì)總量快速增加的同時，區(qū)域間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾愈加突出，因而調(diào)整國有企業(yè)的區(qū)域分布成為實現(xiàn)國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要舉措。十五屆四中全會提出，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行區(qū)域布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。工業(yè)領(lǐng)域國有及國有控股企業(yè)數(shù)量、企業(yè)總資產(chǎn)及銷售收入占比均呈現(xiàn)出東部下降、中西部增加的特征。東北地區(qū)是國家重工業(yè)基地，國有企業(yè)數(shù)量、企業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模一直保持相對較高的比重。

(三)全面深化改革時期(2012年至今)

十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)堅持公有制的主體地位，堅定不移深化國有企業(yè)改革，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力和影響力。這一時期的改革，深化了關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)作用的認(rèn)識，進(jìn)一步明確了國有企業(yè)的功能與地位。國有企業(yè)功能和國有資本投資運營更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，突出表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，國有企業(yè)是實施“一帶一路”倡議的先行者和主力軍。國有企業(yè)之所以在實施“一帶一路”倡議中發(fā)揮先行者和主力軍的作用，主要源于需求和供給兩方面原因。從需求角度看，“一帶一路”沿線大多是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，工業(yè)化水平不高，交通、能源、通信等基礎(chǔ)實施不完善，急需提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，同時，其技術(shù)水平和人力儲備積累有限，亦需要借助于外力。從供給角度看，中國國有企業(yè)建設(shè)和管理基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)和資金能力強(qiáng)，尤其在高鐵、電力、通信、裝備制造業(yè)等領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢明顯。由于“一帶一路”沿線部分國家政治不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險與政治風(fēng)險疊加導(dǎo)致“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施項目收益具有很大的不確定性和風(fēng)險性。因而在實施“一帶一路”倡議特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資項目方面，私有企業(yè)和私人資本出于規(guī)避風(fēng)險的考慮缺乏投資意愿。但國有企業(yè)在參與“一帶一路”投資項目的建設(shè)中，能夠在一定程度上擺脫短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的限制，更好地體現(xiàn)國家意志和長遠(yuǎn)綜合戰(zhàn)略目標(biāo)，理所當(dāng)然地成為履行“一帶一路”倡議的先鋒隊并發(fā)揮主力軍作用。

第二，國有企業(yè)是實施技術(shù)趕超戰(zhàn)略的主要力量。技術(shù)創(chuàng)新對產(chǎn)出增長的貢獻(xiàn)越來越重要，關(guān)鍵技術(shù)和核心產(chǎn)品對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制約越來越嚴(yán)峻。技術(shù)創(chuàng)新具有高投入、高風(fēng)險和外部性等特點，尤其在基礎(chǔ)研究、核心技術(shù)和共性技術(shù)等方面，創(chuàng)新投入越大、風(fēng)險越高、正外部性越強(qiáng)，私人收益與社會收益之間的偏離程度越大。私有企業(yè)依據(jù)私人邊際收益等于私人邊際成本原則進(jìn)行創(chuàng)新行為決策，必然導(dǎo)致創(chuàng)新意愿不強(qiáng)、創(chuàng)新投入不足。國有企業(yè)更能克服追求短期利潤的局限，兼顧自身經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)和國家戰(zhàn)略目標(biāo)，甚至可以偏重于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，相對于私有企業(yè)，國有企業(yè)自主創(chuàng)新意愿更強(qiáng)。國有企業(yè)的另一個自主創(chuàng)新優(yōu)勢在于其擁有的雄厚資金實力，突出的技術(shù)水平和人才優(yōu)勢，能夠承擔(dān)私有企業(yè)無力承擔(dān)的巨額創(chuàng)新成本。大中型國有企業(yè)普遍建立了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，具有實施原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的經(jīng)歷，能夠在實施趕超戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用。因此，國有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新更有利于實現(xiàn)國家使命和公共價值[8]。因此，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有企業(yè)在國家科技創(chuàng)新體系中應(yīng)該發(fā)揮骨干帶頭作用。

第三，國有企業(yè)是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的主要依托。國家間的競爭體現(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)實力和技術(shù)水平為基礎(chǔ)的綜合國力的競爭，在微觀層面則體現(xiàn)為是否擁有一批具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。盡管經(jīng)濟(jì)體制改革以來私有經(jīng)濟(jì)有很大發(fā)展，但私有企業(yè)總體上規(guī)模較小、資金實力不強(qiáng)、技術(shù)創(chuàng)新能力不足等，加上以家族血脈為紐帶的管理模式難以建立高效的法人治理結(jié)構(gòu)，私有企業(yè)難以擔(dān)當(dāng)建設(shè)世界一流企業(yè)的重任。國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)，憑借其自身經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)水平和人力資本等優(yōu)勢，有條件在世界大企業(yè)中占據(jù)一席之地。如表4所示，《財富》世界500強(qiáng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國大陸入圍《財富》世界500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量由2012年的71家增加至2017年的105家，平均每年新增6.80家。從企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)看，2008年之前，所有進(jìn)入《財富》世界500強(qiáng)的中國企業(yè)均為國有企業(yè)，主要是中央企業(yè)。即便2008年之后有越來越多的中國私有企業(yè)入圍《財富》世界500強(qiáng)，但國有企業(yè)依舊占絕對多數(shù)。2015年之前，國有企業(yè)在《財富》世界500強(qiáng)的席位一直不斷增加，由2012年的63家增加到2015年的84家。在《財富》世界500強(qiáng)的中國企業(yè)中，2016年之前排名前10位的中國企業(yè)均為國有企業(yè)，2016年、2017年除了中國平安之外，另外9家上榜企業(yè)均為國有企業(yè)。近兩年來，隨著中國私有企業(yè)的進(jìn)一步壯大和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組，《財富》世界500強(qiáng)中的中國國有企業(yè)數(shù)量有所減少，但國有企業(yè)占比依舊保持在80%左右，同時國有企業(yè)資產(chǎn)總額、銷售收入也穩(wěn)步提高?？梢?，國有企業(yè)是培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)的重要依托。

表4 中國與主要國家入圍《財富》世界500強(qiáng)企業(yè)數(shù)量對比情況 單位：個

資料來源：根據(jù)1996—2017年《財富》世界500強(qiáng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理得到。

三、改革開放40年國有企業(yè)的治理模式創(chuàng)新

國有企業(yè)治理模式的變遷經(jīng)歷了三個階段：第一階段為改革開放初期的廠長負(fù)責(zé)制。第二階段為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的提出和建立時期，這一階段的前十年，國有企業(yè)治理重點是建立現(xiàn)代公司制企業(yè)治理架構(gòu)，后十年主要是完善現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理。第三階段是十八大以來，國有企業(yè)治理進(jìn)入規(guī)范和完善公司治理制度新階段。

(一)廠長負(fù)責(zé)制時期(1992年之前)

改革開放初期，國有企業(yè)治理從黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制改變?yōu)閺S長負(fù)責(zé)制，廠長由企業(yè)主管機(jī)構(gòu)或干部管理機(jī)構(gòu)委派任命和免職。廠長為企業(yè)法定代表人，行使法人職權(quán)，并全面負(fù)責(zé)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營管理事務(wù)。在國有企業(yè)內(nèi)部設(shè)立管理委員會，以協(xié)助廠長履行企業(yè)經(jīng)營管理職責(zé)。廠長需向黨委會和職工代表大會報告工作并接受監(jiān)督。這一治理模式實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)單一化的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，廠長對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、人事安排、資產(chǎn)管理等有絕對控制權(quán)，國有企業(yè)以執(zhí)行國家生產(chǎn)計劃任務(wù)為目標(biāo)并以事實上的工廠形式存在。由于黨的作用弱化和職工民主管理薄弱，企業(yè)權(quán)力高度集中于廠長，職工代表大會對廠長及企業(yè)的監(jiān)督無力，未形成監(jiān)督和制衡廠長的力量。

(二)建立現(xiàn)代企業(yè)制度時期(1992—2011年)

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)提出之后，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度成為國有企業(yè)改革的主攻方向。1994年國務(wù)院選擇一批國有大中型企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度試點，開啟了現(xiàn)代企業(yè)制度改革?，F(xiàn)代企業(yè)制度的一些元素嵌入中央和地方國有企業(yè)治理中，治理架構(gòu)向公司制企業(yè)治理轉(zhuǎn)變，但企業(yè)市場主體地位還受到政企關(guān)系、國有出資人履職不規(guī)范、治理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)界定不清等制約[9]。十五大進(jìn)一步提出，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改造，使企業(yè)成為適應(yīng)市場的法人實體和競爭主體。十五屆四中全會提出，國有大中型骨干企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革任務(wù)時間表，要求用三年左右時間，在20世紀(jì)末完成大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度初步改革。

公司制改造和現(xiàn)代企業(yè)制度改革暴露了國有企業(yè)缺乏出資人監(jiān)管的缺陷，一些已經(jīng)建立起現(xiàn)代企業(yè)制度架構(gòu)的國有企業(yè)內(nèi)部人控制問題仍很突出。董事會與經(jīng)理層權(quán)力高度集中于董事長和總經(jīng)理。法律建設(shè)滯后導(dǎo)致外部監(jiān)督缺乏有效措施，內(nèi)部治理的監(jiān)督制約處于弱勢，國有企業(yè)未能形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。三是監(jiān)督機(jī)制薄弱。盡管1998年國務(wù)院向國有大中型企業(yè)派駐稽查特派員，代表國家履行監(jiān)督職責(zé)，但稽查特派員制度是一種事后監(jiān)督而非全過程監(jiān)督機(jī)制，且游離于公司法人治理結(jié)構(gòu)體系之外，存在時效滯后和信息不對稱等局限性。

2003年國務(wù)院國資委成立，隨后地方各級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)相繼建立，國有企業(yè)制度創(chuàng)新進(jìn)入以加強(qiáng)出資人監(jiān)督和完善法人治理為重點的新階段。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家履行出資人職責(zé)，填補了國有企業(yè)所有者缺位和委托人缺位，明確了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)出資人地位，促進(jìn)了政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離。在國資委組織下，國有企業(yè)加強(qiáng)了董事會制度建設(shè)，大多數(shù)中央企業(yè)包括國有獨資中央企業(yè)及其二級國有獨資、全資公司建立了比較規(guī)范的董事會，董事會內(nèi)部組織架構(gòu)及運作機(jī)制不斷完善，多數(shù)企業(yè)外部董事均超半數(shù)，增強(qiáng)了董事會的獨立性、專業(yè)性和決策能力。

(三)規(guī)范和完善公司治理結(jié)構(gòu)時期(2012年至今)

十八屆三中全會提出“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”，國有資產(chǎn)監(jiān)管職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由“以管企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨苜Y本為主”[10]。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位更加清晰，即“該管的”一定要管好，不能缺位；“不該管的”堅決不管，權(quán)力下放，絕不越位。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)，以實現(xiàn)國有資本保值增值、放大國有資本功能為目標(biāo)，從戰(zhàn)略上優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范國有資本運作、推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)統(tǒng)一集中監(jiān)管。企業(yè)經(jīng)營決策、人事任免、薪酬分配、績效考核、獎懲機(jī)制等自主經(jīng)營權(quán)依法依規(guī)歸位于企業(yè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不越位干涉企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出分類推進(jìn)國有企業(yè)改革的同時，對分類治理提出了要求。治理結(jié)構(gòu)上，國有獨資公司不設(shè)股東大會，股東大會職權(quán)由出資機(jī)構(gòu)行使，國有控股公司、全資公司根據(jù)股權(quán)份額由出資人代表通過股東大會行使。管理人員產(chǎn)生機(jī)制強(qiáng)調(diào)堅持黨管干部原則與市場選聘機(jī)制相結(jié)合。公益類國有企業(yè)和商業(yè)二類國有企業(yè)主要采取上級黨組織和國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)選撥任免高管人員的方式；商業(yè)一類國有企業(yè)高管人員任免權(quán)由董事會依法行使。考核導(dǎo)向上，公益類國有企業(yè)考核以社會目標(biāo)導(dǎo)向為主，重點考核公共產(chǎn)品服務(wù)供給能力、成本控制以及運營保障效率；商業(yè)一類國有企業(yè)考核以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為導(dǎo)向，重點考核企業(yè)經(jīng)營業(yè)績、市場競爭力以及國有資產(chǎn)保值增值情況；商業(yè)二類國有企業(yè)考核以國家戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，重點考核企業(yè)完成國家戰(zhàn)略、特殊使命、前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)情況。

四、新時代國有企業(yè)制度創(chuàng)新的著力點

十九大以來，中央強(qiáng)調(diào)發(fā)揮國有企業(yè)在中國的重要基礎(chǔ)地位和重大歷史作用，尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律深化國有資產(chǎn)管理體制和國有資本管理體制改革，以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，建設(shè)中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)，培育世界一流企業(yè)。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新時代國有企業(yè)改革做出的系統(tǒng)部署，為新時代推動國有企業(yè)制度創(chuàng)新提供了根本遵循原則。

(一)將黨組織嵌入治理體系，使治理結(jié)構(gòu)更好地體現(xiàn)國有企業(yè)性質(zhì)

發(fā)揮黨組織的政治核心作用，將黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)體系體現(xiàn)了國家的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度要求，是中國國有企業(yè)管理體制和治理制度改革的重大創(chuàng)新，有利于體現(xiàn)國有企業(yè)公共性和更好發(fā)揮國有企業(yè)作用。新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第三十三條載明：“國有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項”。黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨對國有企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)，就是要求國有企業(yè)全面貫徹、執(zhí)行黨和政府賦予的使命和任務(wù)。黨對國有企業(yè)的思想領(lǐng)導(dǎo)，就是嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，不斷提高黨員干部思想政治素質(zhì)和黨性修養(yǎng)。黨對國有企業(yè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，就是將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，使黨管干部原則融入公司治理和市場化選人用人機(jī)制中，將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用融入企業(yè)治理的各環(huán)節(jié)，確立黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。

國有企業(yè)在目標(biāo)設(shè)定、經(jīng)理人激勵和出資人意志等方面具有不同于私有企業(yè)的特殊性質(zhì)，吸納公司制企業(yè)的治理元素并體現(xiàn)國有性質(zhì)是世界各國國有企業(yè)治理的一個突出特點。國有企業(yè)既要有商業(yè)目標(biāo)，又要承擔(dān)非商業(yè)性的公共目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益激勵強(qiáng)度與私有企業(yè)普遍存在差距，政府普遍通過一定的制度控制和引導(dǎo)國有企業(yè)。中國國有企業(yè)除通過“雙向進(jìn)入”“交叉任職”的方式將黨員個人嵌入公司治理機(jī)構(gòu)，還要理順黨組織與董事會和經(jīng)理層的關(guān)系，發(fā)揮黨組織在企業(yè)治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在選人用人問題上堅持黨管干部原則與董事會選聘經(jīng)營者有機(jī)結(jié)合，加強(qiáng)對國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，對投資采購、工程招投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易等重要環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。在黨組織把方向、管大局、保落實的架構(gòu)下，應(yīng)賦予董事會經(jīng)營管理決策權(quán)和經(jīng)理層執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)董事會在戰(zhàn)略決策、經(jīng)理人選聘、財務(wù)監(jiān)督、薪酬分配、績效考核等方面的作用。優(yōu)化董事會組成，加強(qiáng)董事會內(nèi)部制衡約束，提高具備專業(yè)資格和經(jīng)歷的外部董事數(shù)量。除吸收具有管理經(jīng)驗、財務(wù)知識等通用業(yè)務(wù)素養(yǎng)的董事外，還應(yīng)根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的技術(shù)特點，選聘一定數(shù)量的技術(shù)專家進(jìn)入董事會，提高董事會決策的專業(yè)性、獨立性、科學(xué)性。應(yīng)加快完善職業(yè)經(jīng)理人市場化選聘制度，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道，保障經(jīng)理層根據(jù)公司章程和董事會授權(quán)行使經(jīng)營自主權(quán)，避免董事會對經(jīng)理層經(jīng)營管理權(quán)的越位干預(yù)。

(二)以資本投資運營為手段，推進(jìn)國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組

并購重組是大型跨國公司和世界一流企業(yè)發(fā)展的重要手段。當(dāng)前，國際資本集中和壟斷程度不斷加強(qiáng)，更多企業(yè)通過采取橫向、縱向和跨界重組等方式加強(qiáng)對關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，實現(xiàn)核心能力的提升。中國等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起正在改變世界經(jīng)濟(jì)格局，發(fā)達(dá)國家與其追趕者的競爭加劇，紛紛采取保護(hù)性貿(mào)易和投資措施力圖扭轉(zhuǎn)自身的發(fā)展頹勢。近期，一些發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)了對中國技術(shù)出口的限制，甚至對一些所謂的敏感行業(yè)直接采取保護(hù)國內(nèi)企業(yè)免受外來競爭和限制國外企業(yè)并購等手段壓制中國參與國際競爭。在這一形勢下, 中國作為追趕型發(fā)展中國家，單純依靠單體企業(yè)自身積累和發(fā)展不可能實現(xiàn)追趕發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)，因此，中國國有企業(yè)必須順應(yīng)世界企業(yè)發(fā)展的趨勢，根據(jù)國家戰(zhàn)略和國際競爭需要，分類推進(jìn)國有企業(yè)和國有資本戰(zhàn)略性重組，整合人才、技術(shù)、品牌、管理、規(guī)模等要素，推動商業(yè)類國有企業(yè)向技術(shù)資本密集的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中，增強(qiáng)國有資本集聚能力。應(yīng)盡快清晰界定商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的職能和目標(biāo)，確保商業(yè)類國有企業(yè)平等參與市場競爭，同時確保公益類國有企業(yè)清晰設(shè)定非商業(yè)性的政策目標(biāo)并通過政策引導(dǎo)和監(jiān)管實現(xiàn)目標(biāo)與職能。發(fā)揮資本保障重組的作用，設(shè)立一批國有資本控股和參股的并購基金，提供論證咨詢、融資服務(wù)和共同進(jìn)行股權(quán)投資，發(fā)展以產(chǎn)權(quán)為紐帶的母子公司集團(tuán)。商業(yè)一類國有企業(yè)應(yīng)采取融資、轉(zhuǎn)讓、并購等資本化和市場化手段，加快能力相近、業(yè)務(wù)相關(guān)和競爭充分領(lǐng)域的企業(yè)整合和并購重組，提高國際競爭力。商業(yè)二類國有企業(yè)應(yīng)發(fā)揮國有資本戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，通過國有資本投資運營公司的平臺作用，推動國有資本向戰(zhàn)略性、前瞻性行業(yè)和核心技術(shù)等產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)集中，在關(guān)鍵技術(shù)、核心零部件、元器件與整機(jī)集成等領(lǐng)域形成一批掌控產(chǎn)業(yè)制高點和核心競爭力的企業(yè)，實現(xiàn)發(fā)展動力從規(guī)模驅(qū)動向科技驅(qū)動的飛躍。應(yīng)加大對公益類國有企業(yè)的財政和政策性資本投入，提高公共產(chǎn)品持續(xù)供給能力。

(三)改革國有資本經(jīng)營管理體制，規(guī)范出資人與企業(yè)的關(guān)系

國有資本授權(quán)經(jīng)營是國有企業(yè)改革新的重要著力點。隨著公司制改造的推進(jìn)，國有獨資企業(yè)數(shù)量大幅減少，國有控股和參股企業(yè)數(shù)量大幅增加，國家與企業(yè)的關(guān)系由公司制改造前的全資所有關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本與其他資本的共有關(guān)系。政府公共利益維護(hù)者和國有資本出資人的身份相對分離，國有資本管理運營職能相對獨立。國資委直接持有國有企業(yè)股份并作為國有企業(yè)股東參與企業(yè)治理，這客觀上要求改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，設(shè)立國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，建立以“管資本”為主的國有資產(chǎn)管理體制。改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，就是分離出資人職能和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能，組建國有資本投資和運營公司以專注于國有資本管理運營，形成“國資機(jī)構(gòu)——國有資本投資運營公司——國有企業(yè)”扁平化國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方式，規(guī)范出資人與企業(yè)關(guān)系、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)配置，確立企業(yè)市場主體地位。國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革要在明晰所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)邊界的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確界定經(jīng)營權(quán)授權(quán)界限、明確授權(quán)方式，既要授權(quán)到位，也要防止過度授權(quán)并以此引起的國有資產(chǎn)瀆職性流失、經(jīng)營性流失和混合型流失。改組國有資本投資運營公司是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要環(huán)節(jié)，既要防止國有資本投資運營公司虛化、行政化和簡單翻牌，也不能“一刀切”“大躍進(jìn)”，要分類分層推進(jìn)改組國有資本投資運營公司。基于不同類別國有企業(yè)戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)的差異性，分別設(shè)置公益類、戰(zhàn)略類和商業(yè)類國有資本投資和運營公司，并實行差異化授權(quán)。同時，將中央企業(yè)和地方國有企業(yè)改組成國有資本投資運營公司的方式也應(yīng)差異化。中央企業(yè)可以在集團(tuán)總部的基礎(chǔ)上改組為國有資本投資運營公司，地方國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)分布廣，可將若干家地方國有企業(yè)按業(yè)務(wù)類別和縱向聯(lián)系組建成國有資本投資運營公司平臺。