肖嚴(yán)華

編者按：

本期專題論壇的主題是“城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的供給需求”，共有8位專家學(xué)者分別從我國社會(huì)保障體制改革、“互聯(lián)網(wǎng)+”視角下我國居家養(yǎng)老服務(wù)供給、城鄉(xiāng)休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展與治理等角度，剖析了我國社會(huì)保障體制改革瓶頸、居家養(yǎng)老服務(wù)供給體制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)休閑養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建路徑、城市居家養(yǎng)老現(xiàn)狀、現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展誤區(qū)等問題，針對(duì)供給側(cè)改革背景下城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系的供給需求，進(jìn)行了全面細(xì)致的探索研究。

摘要：改革開放40年，作為一項(xiàng)國家?guī)椭竦钟鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)、保證人民基本生活需要的制度安排，我國社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展取得了重大成就。當(dāng)前我國社會(huì)保障制度全面深化改革所面臨的基本形勢(shì)較以往已經(jīng)發(fā)生了一些變化：一是人口快速老齡化；二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)；三是供給側(cè)改革導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，業(yè)已打響的“扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”需要社會(huì)保障制度發(fā)揮好扶貧功能。新形勢(shì)下，需著力解決的主要問題有4個(gè)：一是社會(huì)保障的覆蓋面還有待進(jìn)一步提高，二是社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低，三是社會(huì)保障基金保值增值較難，四是社會(huì)保障管理與服務(wù)體系不完善。我國社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)就是邁向我國特色社會(huì)主義福利社會(huì)，給人民以安全的、幸福的、長遠(yuǎn)的美好預(yù)期和對(duì)未來的充分信心，引領(lǐng)全體人民真正走向共同富裕，免除人民生活的后顧之憂，全面滿足人民的福利需求，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；體制改革；成就；展望

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.05.004

社會(huì)保障是民生之安全網(wǎng)，是社會(huì)建設(shè)的重中之重。作為現(xiàn)代社會(huì)一項(xiàng)基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)保障是國家面向全體國民、用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國民共享發(fā)展成果的基本制度保障，客觀上維系著國家的長治久安，關(guān)乎普遍的和基本的民生問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局具有重大影響。眾所周知，在100多年的社會(huì)保障發(fā)展史上，有3個(gè)重大的歷史事件不僅對(duì)德、美、英3國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)走向產(chǎn)生了重大的轉(zhuǎn)折性影響，而且影響到世界眾多國家的發(fā)展趨向。一是19世紀(jì)80年代，為了化解當(dāng)時(shí)尖銳對(duì)抗的勞資矛盾，德國俾斯麥政權(quán)頒布了工傷、疾病、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)法律，開近代社會(huì)保障制度之先河，增進(jìn)了工人的福利和減輕了無產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)，促成了勞資雙方由全面對(duì)抗走向妥協(xié)與合作，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長；二是20世紀(jì)30年代，為了化解全球性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，美國羅斯福政府采納政府干預(yù)市場(chǎng)的“新政”，頒布社會(huì)保障法案，迅速擺脫了“市場(chǎng)失靈”所導(dǎo)致的深刻危機(jī)，有力地維系了美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年的高速發(fā)展；三是20世紀(jì)40年代，為了化解第二次世界大戰(zhàn)期間各種國內(nèi)社會(huì)矛盾與階層對(duì)抗，英國工黨“影子內(nèi)閣”委托一批專家學(xué)者進(jìn)行社會(huì)問題與福利政策研究，其完成的“貝弗里奇報(bào)告”成為指導(dǎo)第二次世界大戰(zhàn)后英國福利型社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)，并隨之風(fēng)靡西方世界，也維系了這些國家長久的穩(wěn)定與繁榮。日本在第二次世界大戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，也與其在戰(zhàn)后迅速建立、健全自己的社會(huì)保障體系密切相關(guān)；韓國、新加坡等新興工業(yè)化國家或地區(qū)也非常重視其社會(huì)保障制度的建立。因此，綜觀當(dāng)代世界發(fā)展實(shí)踐，一個(gè)重要結(jié)論是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，需要摒棄以往那種單純地、片面地追求經(jīng)濟(jì)增長的觀念和政策取向，通過努力健全社會(huì)保障體系來促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧，追求國民福利與國民經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。從這個(gè)意義上講，社會(huì)保障制度不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，更是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)和諧發(fā)展的必要條件。

一、我國社會(huì)保障制度建設(shè)的重大進(jìn)展

我國社會(huì)保障制度是自新中國成立之初開始建立起來的，包括退休、工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)和貧困救助等在內(nèi)的社會(huì)保障制度，與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，制度安排具有典型的國家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、全面保障、封閉運(yùn)行等特征。當(dāng)時(shí)是在經(jīng)濟(jì)極端落后、財(cái)力相當(dāng)薄弱的條件下，為億萬國民提供過相應(yīng)的保障，對(duì)保障人民生活、激發(fā)群眾社會(huì)主義建設(shè)積極性起到了巨大的作用。

改革開放后，隨著農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革的推進(jìn)，原有的、基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障制度喪失了相應(yīng)的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。經(jīng)過40年的改革，國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長和國家財(cái)力日益雄厚，為建設(shè)健全社會(huì)保障體系奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、具有我國特色的社會(huì)保障體系框架已經(jīng)初步形成，社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利三大系統(tǒng)及商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)等補(bǔ)充保障構(gòu)成了支撐整個(gè)社會(huì)保障體系的基本骨架。作為一項(xiàng)國家?guī)椭竦钟鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)、保證人民基本生活需要的制度安排，我國社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展取得了重大成就，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國社會(huì)保障體系不斷完善，對(duì)保障基本生活、增進(jìn)國民福利、維護(hù)社會(huì)公平穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

近年來，我國社會(huì)保障改革穩(wěn)步推進(jìn)，并且取得積極成效，尤其“十二五”時(shí)期，是我國社會(huì)保障制度改革力度最大、發(fā)展最迅速的時(shí)期。2011年以來，特別是黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)以來，我國社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)入全面深化改革的新階段，圍繞著“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)”以及“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的總體思路，在各個(gè)社會(huì)保障領(lǐng)域出臺(tái)了一系列新政策、新舉措，社會(huì)保障制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

（一）社會(huì)保障法制建設(shè)取得新成就

社會(huì)救助處于社會(huì)保障安全網(wǎng)的最底端，承擔(dān)著托底線、救急難的重要作用，2014年公布施行的《社會(huì)救助暫行辦法》，是繼《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施之后社會(huì)保險(xiǎn)立法領(lǐng)域的一項(xiàng)保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排，這意味著我國終于有了一部全面統(tǒng)籌各種社會(huì)救助制度的行政法規(guī)。2016年出臺(tái)《中華人民共和國慈善法》，標(biāo)志著我國慈善事業(yè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。2016年出臺(tái)行政法規(guī)《全國社會(huì)保障基金條例》，為日益壯大的社會(huì)保障基金實(shí)現(xiàn)保值增值提供了法律依據(jù)。2016年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，表明兒童保障問題開始引起重視。

（二）社會(huì)保障制度建設(shè)取得新進(jìn)展

圍繞“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性”，2014年將城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！冻青l(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》解決了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度體系之間的銜接問題。2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；出臺(tái)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，規(guī)定從2014年10月1日起實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員職業(yè)年金制度。由機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度三大制度共同組成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系正式形成，制度碎片化與養(yǎng)老金“多軌制”的問題得到一定程度的緩解。在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，出臺(tái)意見建立和規(guī)范了城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度；在社會(huì)救助領(lǐng)域，建立了疾病應(yīng)急救助制度和重特大疾病醫(yī)療救助制；在失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，出臺(tái)了《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》，決定對(duì)在調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中不裁員、少裁員、穩(wěn)定就業(yè)崗位的企業(yè)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼，更好地發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用，激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)的社會(huì)責(zé)任。2015年出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率有關(guān)問題的通知》，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)，有利于減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，有利于促進(jìn)就業(yè)穩(wěn)定。2016年出臺(tái)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，為整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療提供了有力指引。2016年出臺(tái)《關(guān)于開展長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著建立長期護(hù)理保險(xiǎn)這一新的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目已經(jīng)正式提上日程，這是對(duì)老齡社會(huì)加速行進(jìn)條件下適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要、創(chuàng)新社會(huì)保險(xiǎn)制度的嘗試。

（三）補(bǔ)充保障制度建設(shè)越來越受到重視

建立多層次的社會(huì)保障體系是滿足多樣化社會(huì)保障需求的必然要求，也是國外許多國家社會(huì)保障發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)。2014年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出要充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用，要“把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱”。2014年人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好企業(yè)年金方案?jìng)浒腹ぷ鞯囊庖姟?，積極推進(jìn)企業(yè)年金制度的發(fā)展，出臺(tái)《關(guān)于企業(yè)年金基金進(jìn)行股權(quán)和優(yōu)先股投資試點(diǎn)的通知》，啟動(dòng)了企業(yè)年金基金股權(quán)和優(yōu)先股的投資試點(diǎn)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)加快推進(jìn)

近年來，我國在加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的同時(shí)，積極推進(jìn)以養(yǎng)老服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容與具體措施。2014年各個(gè)部委圍繞著養(yǎng)老服務(wù)共計(jì)出臺(tái)了18項(xiàng)有關(guān)配套政策，以應(yīng)對(duì)人口老齡化進(jìn)程的加快、社會(huì)福利服務(wù)需求的迅速增長。

（五）各項(xiàng)社會(huì)保障制度覆蓋面不斷擴(kuò)大

截至2015年底，全國就業(yè)人員77 451萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40 410萬人；全國農(nóng)民工總量27 747萬人，其中外出農(nóng)民工16 884萬人。截至2015年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為85 833萬人。全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為35 361萬人，其中，參保職工26 219萬人，參保離退休人員9 142萬人，分別比上年末分別增加688萬人和549萬人。全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為5 585萬人，比上年末增加113萬人。全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)50 472萬人，其中實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)14 800萬人。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2015年底全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為66 582萬人，其中，參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)28 893萬人，參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為37 689萬人。在職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)中，參保職工21 362萬人，參保退休人員7 531萬人。參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為5 166萬人。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，2015年底全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為17 326萬人，其中，參加失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4 219萬人。全國領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為227萬人。在工傷保險(xiǎn)方面，2015年底全國參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為21 432萬人，其中，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為7 489萬人。在生育保險(xiǎn)方面，2015年底全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為17 771萬人，比上年末增加732萬人。全年共有642萬人次享受了生育保險(xiǎn)待遇，比上年增加29萬人次。

（六）保障水平持續(xù)穩(wěn)步提高

2015年1月15日人力資源和社會(huì)保障部宣布，從2015年1月1日起，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金提高10%，近8 000萬退休人員受益。至此，我國企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金已從2005年起實(shí)現(xiàn)“11連調(diào)”，養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由2004年的月均647元提高到目前的2 000多元。2015年，我國首次統(tǒng)一提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，提高幅度為27%。養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)大幅上調(diào)，有效改善了企業(yè)退休人員的生活，縮小了企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員的差距，促進(jìn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平。從2016年起，綜合考慮物價(jià)上漲、在崗職工工資等因素，逐步建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，使調(diào)整科學(xué)化、正規(guī)化、常態(tài)化。2014年職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策范圍內(nèi)住院費(fèi)用報(bào)銷比例比2010年平均提高了10個(gè)百分點(diǎn)。此外，“十二五”時(shí)期，全國重點(diǎn)建設(shè)了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，社?？绲貐^(qū)系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用邁出堅(jiān)實(shí)步伐，2014年底社會(huì)保障卡實(shí)際持卡人數(shù)為7.12億人。2014年12月軍人保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移系統(tǒng)正式上線運(yùn)行，標(biāo)志著軍人退役養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)實(shí)現(xiàn)電子化、網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦能力進(jìn)一步提升，意味著退役軍人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)更加順暢。總之，近年來我國社會(huì)保障領(lǐng)域各項(xiàng)改革積極有序推進(jìn)，不斷有新突破和新進(jìn)展。2016年國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）第32屆全球大會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”（2014-2016年）授予中華人民共和國政府，表明了國際社會(huì)保障同行對(duì)我國社會(huì)保障改革與發(fā)展的高度認(rèn)可。

二、全面深化我國社會(huì)保障制度改革

（一）我國社會(huì)保障制度改革所面臨的新變化

近年來我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展所取得的各項(xiàng)成就，為進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國社會(huì)保障制度全面深化改革所面臨的基本形勢(shì)較以往已經(jīng)發(fā)生一些變化：

一是人口快速老齡化。未來一段時(shí)期我國人口老齡化程度將比以往都更高，這將帶來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)繳費(fèi)人數(shù)下降而待遇領(lǐng)取人數(shù)上升、繼而帶來嚴(yán)重的基金收支壓力，導(dǎo)致醫(yī)療保險(xiǎn)待遇支出大幅度增長，最終也會(huì)增加國家財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的投入負(fù)擔(dān)。

二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長速度從以前的高速增長狀態(tài)放緩到中高速增長狀態(tài)，未來一段時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)將進(jìn)入速度換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的新常態(tài)，財(cái)政收入增勢(shì)趨緩、總體上將呈現(xiàn)中低速增長，有的地方甚至可能出現(xiàn)增長停滯。面對(duì)未來社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)支出剛性增長、待遇持續(xù)提高，財(cái)政收入增速放緩將給社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展帶來壓力。

三是供給側(cè)改革導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。供給側(cè)改革將涉及大規(guī)模淘汰落后產(chǎn)能以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，在這個(gè)過程中就業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之發(fā)生較大的調(diào)整，相當(dāng)一部分原本就業(yè)的人群會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而失業(yè)，相當(dāng)一部分家庭抵御經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)遭受削弱。這將導(dǎo)致包括社會(huì)保障在內(nèi)的社會(huì)政策所要承擔(dān)的兜底責(zé)任和壓力較以往要大。業(yè)已打響的“扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”需要社會(huì)保障制度發(fā)揮好扶貧功能，十三五時(shí)期要將7 017萬農(nóng)村貧困人口中的2 000多萬完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口全部納入最低生活保障覆蓋范圍，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)社保政策兜底脫貧。

（二）我國社會(huì)保障制度改革需要解決的主要問題

一是社會(huì)保障的覆蓋面還有待進(jìn)一步提高。覆蓋面是影響社會(huì)保障公平性、發(fā)揮社會(huì)保障作用的重要因素。近些年來，社會(huì)保障制度體系基本實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”。但是，目前我國社會(huì)保障的覆蓋面仍然不足，一些中低收入者和貧困人口、非正規(guī)就業(yè)人員、流動(dòng)人口、農(nóng)村人口還難以享受社會(huì)保障待遇，一些殘疾人、特殊兒童還難以享受到應(yīng)有的社會(huì)福利服務(wù)。

二是社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低。統(tǒng)籌層次關(guān)系到社會(huì)保障的公平與效率，統(tǒng)籌層次較低則加劇了社會(huì)保障的碎片化，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資源的共濟(jì)使用和高效管理，不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障制度處于縣級(jí)統(tǒng)籌狀態(tài)，其他社會(huì)保障項(xiàng)目的統(tǒng)籌層次也比較低，即便是統(tǒng)籌層次相對(duì)較高的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，迄今為止也尚未真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。

三是社會(huì)保障基金保值增值較難。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，我國在社會(huì)保障制度發(fā)展的過程中，積累了巨額的社會(huì)保障基金。加強(qiáng)基金的管理與投資，實(shí)現(xiàn)基金的安全與保值增值，成為未來社會(huì)保障制度發(fā)展的重要任務(wù)。目前我國社會(huì)保障制度基金管理與投資體制不成熟，現(xiàn)有的社會(huì)保障基金過于分散，不利于進(jìn)行規(guī)模化投資；投資渠道單一，現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)基金主要存入銀行，收益率不理想，尤其在通貨膨脹時(shí)期，問題更為突出；再加上資本市場(chǎng)的不完善，社會(huì)保障基金的保值增值效果較差，不利于社會(huì)保障制度的持續(xù)快速發(fā)展。

四是社會(huì)保障管理與服務(wù)體系不完善。目前，我國社會(huì)保障制度雖然主要由人力資源和社會(huì)保障部門、民政部門管理，但是諸如衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門、教育部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等也都參與社會(huì)保障經(jīng)辦管理。如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療這兩項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，就分屬人力資源和社會(huì)保障部門以及衛(wèi)生和計(jì)劃生育部門來經(jīng)辦管理，社會(huì)救助體系中的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助制度就分屬多個(gè)部門管理。多部門經(jīng)辦管理帶來的職責(zé)不明、管辦不分、體制不順，將導(dǎo)致制度間銜接協(xié)調(diào)不暢、經(jīng)辦管理資源重復(fù)配置以及重復(fù)參保、經(jīng)辦效率不高等一系列問題。具體來講，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，主要問題是繳費(fèi)比率偏高，養(yǎng)老基金投資收益偏低，繳費(fèi)年限偏低，退休年齡偏低；在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，則是統(tǒng)籌層次較低，醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式有待完善；在失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域，主要問題則是失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面不足，失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)低。

黨的十八大以來，隨著我國各項(xiàng)事業(yè)改革的深入進(jìn)行，社會(huì)保障制度改革朝著更加公平、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)深入推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革進(jìn)行了全面部署，也為社會(huì)保障制度的深化改革指明了方向。未來社會(huì)保障的深化改革應(yīng)該著眼于增強(qiáng)公平性、提升效率性、適應(yīng)流動(dòng)性、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，使社會(huì)保障制度在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）我國社會(huì)保障領(lǐng)域全面深化改革的發(fā)展目標(biāo)和重要部署

2013年十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》提出了到2020年我國社會(huì)保障領(lǐng)域全面深化改革的發(fā)展目標(biāo)，并做出了相應(yīng)的重大任務(wù)部署：

一是在養(yǎng)老保障制度方面，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

二是在醫(yī)療保障制度方面，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，健全全民醫(yī)保體系，加快健全重特大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

三是在社會(huì)救助方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，加快健全重特大疾病醫(yī)療救助制度。

四是在住房保障方面，健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系，建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。

五是在社會(huì)福利方面，加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，健全殘疾人權(quán)益保障、困境兒童分類保障制度。

六是在適應(yīng)流動(dòng)性、完善社會(huì)保障銜接機(jī)制方面，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，并完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，建立健全企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的制度銜接。

七是在社會(huì)保險(xiǎn)基金收支方面，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益以及堅(jiān)持精算平衡原則，擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面，適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。

八是在投資運(yùn)營方面，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營。

九是在待遇發(fā)放方面，建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。

十是在財(cái)政投入方面，健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度。

十一是在劃轉(zhuǎn)國有資本方面，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，計(jì)劃2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

十二是在調(diào)整退休年齡方面，研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。

十三是在建立多層次保障體系方面，制定實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)，構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系。這是旨在通過補(bǔ)充保障體系的發(fā)展，彌補(bǔ)基本保障制度保障水平的不足。

三、我國社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景展望

2020年是我國實(shí)現(xiàn)建設(shè)全面小康社會(huì)目標(biāo)之年，十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了到2020年我國社會(huì)保障領(lǐng)域全面深化改革的指導(dǎo)思想、總體思路、主要任務(wù)、重大舉措，成為新形勢(shì)下全面深化我國社會(huì)保障制度改革的綱領(lǐng)性文件。全面深化我國社會(huì)保障制度改革的總體目標(biāo)是建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，既要量力而行，先從兜底線、保基本做起，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高來逐步調(diào)整和提高保障水平，引導(dǎo)社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)保障制度形成切實(shí)合理的預(yù)期，避免期望過高，保持經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)保障制度建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展；又要盡力而為，不斷完善社會(huì)保障制度、持續(xù)提高制度公信力和保障水平，讓全體國民能夠?qū)ξ磥硇纬汕逦€(wěn)定的安全預(yù)期。

回顧人類社會(huì)最近100多年來的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會(huì)保障制度的確立及其在眾多國家的普及，才促使資本主義社會(huì)由野蠻時(shí)期進(jìn)化到文明時(shí)代，才使人類同情弱者的慈悲意識(shí)變?yōu)檎x化的公理。我國是社會(huì)主義國家，但還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這決定了我們邁向我國特色社會(huì)主義福利社會(huì)將是一個(gè)漸進(jìn)的過程。我國社會(huì)保障制度建設(shè)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，就是邁向我國特色社會(huì)主義福利社會(huì)，給人民以安全的、幸福的、長遠(yuǎn)的美好預(yù)期和對(duì)未來的充分信心。在邁向我國特色社會(huì)主義福利社會(huì)的道路上，需要堅(jiān)守公平、正義、共享的價(jià)值理念，遵循普遍性原則、統(tǒng)一性原則、互助共濟(jì)原則、可持續(xù)發(fā)展原則、以人為本與弱者優(yōu)先原則、政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)原則，妥善處理公平與效率、政府與市場(chǎng)、權(quán)利與義務(wù)、本土化與國際性、國民福利與國家競(jìng)爭(zhēng)力、中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障與收入分配、基本保障與補(bǔ)充保障、社會(huì)保障與人口政策、社會(huì)保障與公共財(cái)政政策體系的良性互動(dòng)。2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，規(guī)劃了全體人民美好的健康藍(lán)圖而讓所有人充滿了期待。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，到中華人民共和國成立100周年時(shí)，真正將人民帶入一個(gè)幸福的、符合我國國情的、具有中國特色的社會(huì)主義福利社會(huì)。在中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)里，人人能夠公平地享有社會(huì)保障，合理地分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成果，同時(shí)承擔(dān)起相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)及相關(guān)責(zé)任，在推進(jìn)社會(huì)公平的同時(shí)實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，最終實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所幫、貧有所濟(jì)、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災(zāi)者有救助、失業(yè)者能解困”等民生目標(biāo)，引領(lǐng)全體人民真正走向共同富裕，免除人民生活的后顧之憂，全面滿足人民的福利需求，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步帶來持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

責(zé)任編輯：許 丹