文_青連斌

人口年齡結(jié)構(gòu)是不斷變化的。當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期，我國人口年齡結(jié)構(gòu)變化的總趨勢(shì)是老齡化。人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的各個(gè)方面，正在并將持續(xù)產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。但是，這種影響并非都是消極的、負(fù)面的，必須全面而客觀地、辯證地認(rèn)識(shí)。

一、我國人口年齡結(jié)構(gòu)的變化與老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)

所謂人口年齡結(jié)構(gòu)，是指在總?cè)丝谥懈髂挲g段人口所占的比重，通常用人口年齡中位數(shù)、0—14歲少兒人口所占比重、60歲及以上老年人口所占比重、老少比等一系列指標(biāo)來反映。

新中國成立以來，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，特別是醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，我國人口的身體素質(zhì)大幅提高，相應(yīng)地，嬰兒死亡率和分年齡段死亡率都迅速下降，人口平均預(yù)期壽命快速提高，從新中國成立前的35歲左右提高到現(xiàn)在的近75歲。另一方面，20世紀(jì)70年代以來，我國生育率迅速下降，現(xiàn)在已降到人口世代更替水平以下。這樣，由于出生率和死亡率變化的共同作用，我國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。

20世紀(jì)五六十年代，我國人口的年齡中位數(shù)是逐漸下降的，老年人口所占比重一直比較小，而少兒人口所占比重一直偏高并逐年上升。特別是20世紀(jì)50年代中期和60年代中期至70年代初期的兩次生育高峰，使0—14歲少兒人口所占比重從1953年的36.28%上升到1964年的40.69%，年齡中位數(shù)從1953年的22.74歲下降到1964年的20.20歲，從而把我國推入典型的年輕型人口構(gòu)成國家。

20世紀(jì)70年代初以來，我國人口過快增長的勢(shì)頭得到控制，人口年齡構(gòu)成的變化也改變了方向，少兒人口所占比重由上升轉(zhuǎn)為下降，老年人口所占比重變化雖然不大但呈逐漸上升之勢(shì)，因而人口年齡中位數(shù)由下降轉(zhuǎn)為上升。1982年人口普查資料表明，我國人口年齡構(gòu)成已由典型的年輕型人口向成年型人口轉(zhuǎn)變。1990年，我國少年人口所占比重已下降至27.69%，年齡中位數(shù)上升到25.25歲，我國成為成年型人口構(gòu)成國家。2000年，少年人口所占比重更是下降到22.89%，而65歲及以上老年人口比重則上升到6.96%。

我國在一個(gè)很短的時(shí)間里，實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變，從年輕型人口國家轉(zhuǎn)變?yōu)槌赡晷腿丝趪?，并繼而轉(zhuǎn)變?yōu)槔夏晷腿丝趪?。我?5歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎兀?953年為4.4%，1964年為3.6%，1982年為4.9%，1990年為5.6%，2000年已接近7%（國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組：《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》〈上〉，中國人口出版社2007年版，第141頁），2010年達(dá)到8.87%。按照聯(lián)合國1956年劃分老年型人口的方法，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎爻^7%就步入所謂老齡化社會(huì)或老年型國家。因此，我國自2000年開始，就已經(jīng)跨入老齡化國家的行列。

全國老齡辦2006年發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)預(yù)測(cè)研究報(bào)告》曾對(duì)21世紀(jì)我國人口老齡化發(fā)展趨勢(shì)作過預(yù)測(cè)。該報(bào)告認(rèn)為，21世紀(jì)的中國將是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)。另據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的中國人口預(yù)測(cè)，2030年我國60歲及以上和65歲及以上老年人口比重將分別達(dá)到23.3%和15.7%；到2035年，則分別上升到26.2%和19%（國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組：《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》〈中〉，中國人口出版社2007年版，第2085頁），屆時(shí)將達(dá)到人口老齡化高峰。

盡管不同機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)結(jié)果存在差異，但不可否認(rèn)的是，我國正在經(jīng)歷有史以來世界上規(guī)模最大、速度最快的人口老齡化進(jìn)程。

二、人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

人口老齡化現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展，是社會(huì)發(fā)展與文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。但是，人口的快速老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善等各個(gè)方面都將產(chǎn)生廣泛而深刻的影響，主要表現(xiàn)在以下四點(diǎn)。

第一，拉升老年人口撫養(yǎng)比，進(jìn)而拉升社會(huì)總撫養(yǎng)比。老年人口撫養(yǎng)比是指100個(gè)勞動(dòng)年齡人口所要負(fù)擔(dān)的老年人口的數(shù)量。老年人口撫養(yǎng)比加上少兒人口（0—14歲）撫養(yǎng)比，構(gòu)成社會(huì)總撫養(yǎng)比。在人口老齡化速度明顯加快的背景下，我國60歲及以上老年人口撫養(yǎng)比已經(jīng)從1982年的7.97%上升到2000年的9.99%，2009年達(dá)到13.24%。（鄭功成主筆：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》〈養(yǎng)老保險(xiǎn)卷〉，人民出版社2011年版，第6—7頁）據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，我國少兒人口（0—14歲）和老年人口（60歲及以上）占勞動(dòng)年齡人口（15—59歲）的比例，也即社會(huì)總撫養(yǎng)比，只在相對(duì)較短暫時(shí)期內(nèi)處于較低的水平，隨后將會(huì)因?yàn)槔夏耆丝趽狃B(yǎng)比的提高而大幅度上升。

第二，加大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的難度，加重我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的老齡化程度日趨嚴(yán)重，也就是說，在養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員中，領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的退休人員所占比重越來越高。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，退休參保人數(shù)將繼續(xù)呈直線上升趨勢(shì)，年均增加約212萬人。（國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組：《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》〈中〉，中國人口出版社2007年版，第2088頁）由于統(tǒng)籌層次低，在全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上尚有大量結(jié)余的情況下，中央財(cái)政已經(jīng)從1998年開始補(bǔ)貼部分地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口，當(dāng)年補(bǔ)貼額為20多億元，1999年補(bǔ)貼100多億元，2003年補(bǔ)貼474億元。2016年各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼高達(dá)6511億元。隨著老齡化進(jìn)程的加快和老年人口的進(jìn)一步增加，財(cái)政補(bǔ)貼還將增加，政府的財(cái)政壓力會(huì)進(jìn)一步加大。

第三，“人口紅利”逐步消失。隨著人口老齡化的加速，老年人口所占比重增加，勞動(dòng)年齡人口相應(yīng)減少，傳統(tǒng)意義上所講的“人口紅利”將逐步消失。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，我國15—59歲勞動(dòng)年齡人口在2011年達(dá)到峰值9.25億人，2012年首次出現(xiàn)勞動(dòng)年齡人口同比下降的現(xiàn)象，當(dāng)年減少345萬，2013年減少244萬，2014年減少371萬，2015年減少487萬。短短幾年時(shí)間，我國勞動(dòng)年齡人口累計(jì)減少了2000萬人。與此同時(shí)，我們還要看到，我國現(xiàn)階段新增勞動(dòng)力素質(zhì)和結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化，大學(xué)畢業(yè)生占到了我國新增勞動(dòng)力的“半壁江山”，勞動(dòng)力市場(chǎng)也再難以充分提供傳統(tǒng)制造業(yè)所需的簡(jiǎn)單勞動(dòng)力，過去高投入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)不可持續(xù)。

第四，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)需求不斷上升。隨著人口老齡化、生育率下降和家庭小型化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能越來越弱化，人們對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷上升。這主要體現(xiàn)在：老年人對(duì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求迅速膨脹，老年人入住養(yǎng)老院（托老所、敬老院）難問題突出；失能老人、高齡老人、空巢老人增多，老年人對(duì)護(hù)理服務(wù)的需求越來越旺盛，但護(hù)理服務(wù)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的護(hù)理服務(wù)需求；老年人隨著年齡的增大，各種慢性疾病頻發(fā)，對(duì)醫(yī)療保健的需求加大；在我國，90%的老年人選擇的是居家養(yǎng)老，但因?yàn)榧彝バ⌒突?，且正處于勞?dòng)年齡的家庭成員又要工作，家庭成員不可能全部承擔(dān)老年人的生活照料服務(wù)，因而老年人對(duì)社會(huì)和社區(qū)的生活照料服務(wù)需求猛增；老年人由于年老和退出工作崗位，加上相當(dāng)大部分老人的子女因?yàn)楣ぷ?、居住及出國等原因又不在身邊，容易產(chǎn)生不同程度的失落感和孤獨(dú)感，對(duì)精神慰藉的需求非常強(qiáng)烈。進(jìn)入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有了很大發(fā)展，但養(yǎng)老服務(wù)供給總量依然嚴(yán)重不足，供需結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，正面臨養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展究竟向何處去的質(zhì)疑。

人口老齡化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的上述影響，并非都是負(fù)面的、消極的，也有積極的、正向的一面。比如，隨著人口老齡化和老年人口的增加，各種相關(guān)老年產(chǎn)品的需求迅速攀升。老年產(chǎn)品包括的范圍很廣，如各種康復(fù)輔助器具、老年食品、老年服裝服飾、老年藥品。目前，我國在老年產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)方面同發(fā)達(dá)國家相比還有不小差距，同老年人的需求更是存在巨大的差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人群日益增長的需求。這既對(duì)老年產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，又為老年產(chǎn)品的開發(fā)和生產(chǎn)提供了廣闊的市場(chǎng)空間。我們還要看到，數(shù)以億計(jì)的老年人口是我國一支重要的消費(fèi)生力軍，是支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的新動(dòng)能。我國老年人廣泛參與城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理、社會(huì)矛盾調(diào)處化解、社會(huì)治安維持、扶老助殘、幼兒教育、環(huán)境衛(wèi)生以及文化傳承，發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記在應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要批示中指出，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。要立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和制度。黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)人口戰(zhàn)略研究，要構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境。加強(qiáng)應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層制度設(shè)計(jì)，一要做好“一老”即養(yǎng)老保障體系的頂層設(shè)計(jì)，確保全體人民“老有所養(yǎng)”，并削減人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的影響；二要做好“一小”即促進(jìn)人口可持續(xù)發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)，通過完善和落實(shí)生育政策，從而主動(dòng)作為有效延緩人口老齡化進(jìn)程。

第一，健全和完善養(yǎng)老保障制度體系，確保全體人民“老有所養(yǎng)”。黨的十七大明確提出、十八大和十九大再次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”這一目標(biāo)，必須解決好兩大問題。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)，或者說養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要能夠保障老年人的基本生活需要，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高老年人的養(yǎng)老金水平，讓老年人分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。二是養(yǎng)老服務(wù)。面對(duì)數(shù)億老年人持續(xù)高漲的養(yǎng)老保障訴求和錢從何來、誰來服務(wù)、怎樣服務(wù)的疑慮，必須盡快健全我國養(yǎng)老保險(xiǎn)、長期護(hù)理保險(xiǎn)的制度體系和居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)政策體系，從而構(gòu)建起保障全體人民“老有所養(yǎng)”的頂層制度和政策框架。

健全覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是實(shí)現(xiàn)人人老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)性條件。健全和完善我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要按照全面實(shí)施全民參保計(jì)劃的要求，精準(zhǔn)擴(kuò)面，把法定參保人員全面納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，織密扎牢全體人民老有所養(yǎng)的安全網(wǎng)；盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌，破解地區(qū)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)倚重倚輕、基金總體大量節(jié)余而部分地區(qū)收不抵支的兩極化困境；著力解決制度的“碎片化”問題，通過制度的整合和并軌，努力促進(jìn)社會(huì)公平；要努力補(bǔ)齊養(yǎng)老保險(xiǎn)的短板，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；妥善處理好適當(dāng)降低用人單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)與增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的關(guān)系，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)財(cái)務(wù)能力；積極穩(wěn)妥地拓寬基金投資渠道，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管制度，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷提高養(yǎng)老金水平，既要盡力而為又要量力而行。

要實(shí)現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”這一目標(biāo)，還必須健全和完善養(yǎng)老服務(wù)體系。經(jīng)過多年的努力，截至2017年底，我國已有各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施15.5萬個(gè)，各類養(yǎng)老床位合計(jì)744.8萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.9張。我國養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展成就很大，但目前存在的問題也不少。中國人的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念和當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的滯后，決定了我國絕大多數(shù)老年人選擇居家養(yǎng)老。發(fā)展我國養(yǎng)老服務(wù)體系，要切實(shí)打牢居家養(yǎng)老這一基礎(chǔ)。一方面，要進(jìn)一步落實(shí)家庭成員贍養(yǎng)和扶養(yǎng)老人的法律責(zé)任，制定具體保障落實(shí)的政策措施；另一方面，要進(jìn)一步健全居家養(yǎng)老的支持政策，實(shí)施有利于家庭發(fā)展的戶籍政策、住房政策和稅收政策，鼓勵(lì)和支持家庭成員與老年人共同或就近居住。特別是制定鼓勵(lì)和支持家庭成員與老年人共同生活或者就近居住的政策，以及用人單位按照國家有關(guān)規(guī)定保障贍養(yǎng)人探親休假和請(qǐng)假照護(hù)老年人的權(quán)利的具體政策。與此同時(shí)，要改進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)以更好滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二，促進(jìn)人口的可持續(xù)發(fā)展，有效延緩人口老齡化進(jìn)程。人口老齡化是不可逆轉(zhuǎn)的世界性趨勢(shì)，但只要及時(shí)應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)、綜合應(yīng)對(duì)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接好，人口老齡化的進(jìn)程是可以適當(dāng)延緩的。對(duì)人口老齡化進(jìn)程起決定性作用的兩個(gè)主要因素中，人口預(yù)期壽命的延長是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，因而只有生育率才是主動(dòng)作為延緩人口老齡化進(jìn)程的可變因素。只有采取各種綜合措施抑制生育率的下降趨勢(shì)，使生育率盡可能回歸人口正常世代更替水平，才是根本之策。正因?yàn)槿绱?，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)人口發(fā)展戰(zhàn)略研究”。人口始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民族復(fù)興的第一資源，必須從國計(jì)民生和中華民族偉大復(fù)興的高度來認(rèn)識(shí)生育問題。

第三，促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的配套銜接，實(shí)現(xiàn)“全面二孩”政策的目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出，要“促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的配套銜接”，這是具有重大現(xiàn)實(shí)意義和針對(duì)性的導(dǎo)向。針對(duì)我國生育成本越來越高、國民生育意愿下降、生育率持續(xù)走低的現(xiàn)實(shí)，要實(shí)現(xiàn)“全面二孩”政策的目標(biāo)，促進(jìn)我國人口的可持續(xù)發(fā)展，必須制定和實(shí)施與生育政策相配套的一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。一是大力發(fā)展幼托服務(wù)。“幼有所育”首先要解決的問題就是學(xué)前兒童入園難、入園貴的問題。二是完善和嚴(yán)格落實(shí)帶薪產(chǎn)假、陪產(chǎn)假制度。我國在法律制度上解決了帶薪產(chǎn)假的制度安排，但關(guān)鍵是完善和落實(shí)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)要切實(shí)保障員工生育期間產(chǎn)假休假權(quán)利，這是機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)必須履行的法定責(zé)任和義務(wù)，不得以任何理由隨意縮短假期。三是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，探索建立和實(shí)施生育津貼和育兒津貼制度。為了鼓勵(lì)生育，許多國家都建立和實(shí)施了生育津貼、育兒津貼或綜合性的家庭津貼等制度。盡管各個(gè)國家的津貼名目不同，但目的都是為了減輕家庭在生育、育兒等方面的負(fù)擔(dān)。我們不可能照搬，但可以借鑒和學(xué)習(xí)。四是在個(gè)人所得稅征收上對(duì)兩個(gè)孩子的家庭實(shí)行稅收減免或扣除。新近公布的個(gè)人所得稅法修正案（草案），把子女教育等支出納入專項(xiàng)附加扣除中，就體現(xiàn)了這一要求。

從許多國家和地區(qū)鼓勵(lì)生育的政策、措施的制定和實(shí)施情況看，政策、措施實(shí)施后通常要5～10年才能顯現(xiàn)其效果。面對(duì)我國目前生育率持續(xù)走低、人口老齡化加速的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，時(shí)不我待，必須抓緊應(yīng)對(duì)人口老齡化的頂層制度設(shè)計(jì)。